中国共产党联系群众制度化建设史论

田凯华

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)



中国共产党联系群众制度化建设史论

田凯华

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100)

中国共产党联系群众制度化建设的历史发展主要经历了三个阶段，即新民主主义革命时期中国共产党联系群众制度化建设阶段、建国后头30年中国共产党联系群众制度化建设阶段、十一届三中全会以来中国共产党联系群众制度化建设阶段。党在联系群众制度化建设历史进程中积累了宝贵的经验，主要包括：明确党群关系制度化建设的战略地位是前提条件；充分发挥党员干部的模范作用是关键环节；积极引导人民群众的民主监督是核心要求。在全面依法治国新的历史条件下，建设马克思主义“法治型”执政党是进一步加强联系群众制度化建设的时代要求和努力方向。

中国共产党；党群关系；制度建设；史论；“法治型”政党

在政党政治时代，联系群众制度化建设是政党密切党群关系的恒久之策，是政党生存发展的重要法宝。正是在领导中国革命和建设的实践中，中国共产党历来高度重视联系群众制度化建设，有力地密切了党群关系，极大地推动了党的建设和中国社会的发展。那么，如何认识中国共产党联系群众制度化建设的历史进程？研究中国共产党联系群众制度化建设有何现实启示？在全面从严治党新形势下如何进一步加强中国共产党联系群众制度化建设？下面，笔者试就以上问题做一初步探讨，以期为当前中国共产党联系群众制度化建设提供一定的理论支持和对策建议。

一、中国共产党联系群众制度化建设的历史进程

以马克思主义为指导的中国共产党，始终坚持人民群众的主体地位，并在领导中国革命、建设和改革的过程中逐步重视用制度来加强同广大人民群众的联系。纵观建党以来中国共产党联系群众制度化建设的历史进程，笔者认为主要分为新民主主义革命时期、新中国成立后的头30年、十一届三中全会后三个阶段。

1.新民主主义革命时期中国共产党联系群众制度化建设阶段。在新民主主义革命时期，毛泽东就明确把密切联系群众作为中国共产党人的一大优良作风，并高度重视用制度加强党同人民群众的联系。这一时期党开展了多种形式的密切联系群众的活动，并在革命实践中总结经验制订了一系列联系群众的制度、原则及条例等。在1929年的《中国共产党红军第四军九次代表大会决议案》中，中国共产党人制订了严密的宣传队制度，并明确指出这些条例在组织宣传工作和密切联系群众方面发挥的重大作用，“红军宣传工作的任务，就是扩大政治影响争取广大群众。由这个宣传任务之实现，才可以达到组织群众、武装群众、建立政权、消灭反动势力、促进革命高潮等红军的总任务。”[1]96在拥政爱民和拥军优属运动过程中，中国共产党还出台了《关于中国工农红军优待条例决议》《优待红军家属礼拜六条例》等规章制度，也为中国共产党密切联系群众提供了十分重要的制度条件。在敌后抗日根据地的建设中，为了进一步密切党群关系、扩大抗日民族统一战线，中共中央要求军队订立拥政爱民公约、遵守政府法令、严格执行三大纪律和八项注意。甚至在全国革命即将取得胜利的前夕，毛泽东又提出“两个务必”，要求党员干部始终与人民群众保持血肉联系。

这一时期，中国共产党联系群众的制度并不完善，受战争环境的影响，各项制度也缺乏相对稳定性。但正是动荡的战争环境，也使得中国共产党人认识到制度建设对于密切党群关系的价值意义。可以说，在新民主民主革命时期，正是因为以毛泽东为代表的中国共产党人高度重视党群关系制度化建设，开辟了中国共产党联系群众制度化建设的先河，有力地密切了党群关系，才为中国共产党夺取全国政权的胜利奠定了深厚的群众基础。

2.新中国成立后的头30年中国共产党联系群众制度化建设阶段。新中国成立后，党从巩固党执政地位的目的出发，愈加重视将密切联系群众这一优良作风上升到制度层面，以保证中国共产党联系群众的工作能够常抓不懈。随着中国共产党所处的地位、环境及肩负的历史任务发生重大变化，党在基本沿袭革命战争年代联系群众的制度基础之上，又从创新党和国家制度方面入手，加强中国共产党联系群众制度化建设。1956年，毛泽东在《共产党人对错误必须采取分析的态度》一文中明确指出：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”[2]19我们说，这就为中国共产党密切党群关系制度化建设明确了方向，提供了遵循。为进一步加强党同人民群众的联系，党的八大在党和国家制度方面做了相关规定：要加强党和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义，处理各种违法乱纪的言行；县级以上各级党代表大会改为常任制，每年召开一次会议，使各级党的委员会便于集中广大群众意见。

这一时期，中国共产党人已经认识到要从组织制度层面克服官僚主义，加强党同人民群众的联系，党的联系群众制度化建设工作从思想到行动都有了较大发展。但是，由于社会主义改造完成后国内外形势的变化，阶级斗争逐渐成为党工作的重心，中国共产党联系群众制度化建设在曲折发展中误入歧途，党群关系遭遇重大挫折，给党和国家建设带来巨大消极影响。

3.十一届三中全会后中国共产党联系群众制度化建设阶段。1978年党的十一届三中全会以来，以邓小平为主要代表的中国共产党人，在党群关系制度化建设问题上“拨乱反正”，强调制度建设是密切党群关系的恒久之策和根本保障，掀开了中国共产党党群关系制度化建设的新篇章，开启了党群关系制度化建设的新局面。

十一届三中全会以后，在反思和总结“文化大革命”沉痛教训的基础上，中国共产党在密切联系群众问题上强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这就为新时期党联系群众制度化建设指明了方向。邓小平指出：“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[3]333为此，邓小平倡导进行党和国家的领导制度改革，带头废除了领导职位终身制，及时遏制了党内存在的官僚主义作风，有力地密切了党群关系。党的十三届四中全会以来，以江泽民为代表的中国共产党人对联系群众制度化建设进行了全面的规划和建设。党的十五大报告提出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”[4]26为此，中共中央对党政领导机关和各级领导干部如何加强同人民群众的联系作出更为明确的要求，同时努力拓宽人民群众参与政治生活的渠道，中国共产党联系群众的工作在各项制度的保障下有序而高效地进行。党的十六大以来，以胡锦涛为代表的中国共产党人认真研究联系群众制度化建设的新形势，坚持从实际出发，同时借鉴国外有益经验，将中国共产党联系群众制度化建设的工作向体系化建设方向推进。党的十八大报告明确提出：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”[5]20为此，中共中央以科学发展观为指导，以提高党的建设科学化水平为重心，着力加强基层民主政治建设，强化领导班子考评制度，逐步形成了一套以群众路线为核心的中国共产党联系群众制度化建设体系。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体深刻总结党在联系群众工作中的经验教训，以作风建设为切入点，狠抓制度的执行力，进一步完善了中国共产党联系群众制度体系化建设。习近平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，保证权力正确行使，必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。”[6]396对此，党中央细心总结在党的群众路线实践教育活动中的经验，形成了包括“八项规定”在内的多项准则、条例，以建立健全促进党员干部坚持为民务实清廉的长效机制。

这一时期，我们党对联系群众制度化建设有了全新的认识，将制度建设作为根本性、全局性的问题对待，党的联系群众制度化建设在继承与创新的统一中不断推进。不仅从全局的、战略的高度构建了较为完善的联系群众制度体系，而且各项制度的目标更加明确，可操作性增强，尤其是在构建长效机制方面做了大量富有成效的工作。联系群众制度化体系的构建及完善，使得广大群众真正感受到了中国共产党坚持全心全意为人民服务的决心和毅力，党群关系在制度建设的保驾护航下健康发展。

二、中国共产党联系群众制度化建设的基本经验

中国共产党在联系群众制度化建设方面积累了丰富经验，全面而准确地总结这些基本经验，对于在全面从严治党新形势下进一步有效推进中国共产党联系群众制度化建设，巩固党的执政地位具有重要的启示意义。

1.明确党群关系制度化建设的战略地位是中国共产党联系群众制度化建设的前提条件。制度建设是党的建设的核心内容，对巩固党的执政地位发挥着根本性、全局性、长远性的作用。王韶兴认为：“在一党长期执政情况下，党一直保持与人民群众的密切联系很不容易。解决好这个问题，主要不取决于道理和决心，而取决于党与人民群众保持密切联系的制度化。”[7]把“密切联系群众”上升到制度层面的安排，能够确保党群工作持之以恒，常抓不懈。邓小平在吸取“文化大革命”的惨痛教训之后，曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]333纵观中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的历史，正是由于以马克思主义为指导的中国共产党人始终坚持为人民服务的根本宗旨，高度重视用制度来保障党同广大人民群众的鱼水关系，真正形成了联系群众的自觉性和主动性，从而极大地推动了党和国家事业的发展。

在全面依法治国新时期，联系群众制度化建设的体系和框架已经初步形成，大大小小的政策、法规也已深入人民群众的日常生活，然而，这并不意味着联系群众制度化建设的任务已经完成。在现实生活中，依然存在由于制度缺失而导致部分群众的意见未被采纳的情况，现有的制度还存在针对性不强、执行力不够的问题。面对新形势、新任务，党的十八大以来提出的健全社会主义协商民主制度、完善基层民主制度、建立党员干部直接联系群众制度、健全人民群众监督制度、改革完善信访制度等，极大地丰富了党员干部密切联系群众的制度要求，使联系群众的工作更为深入、细致。同时，各级人民代表大会、政治协商会议、基层群众自治组织、网络媒体等，作为新形势下中国共产党联系群众制度化建设的平台，也在进行不断的改革，使得群众的要求和呼声能及时得到反馈，联系群众制度化建设的体系更加完善。当然，制度建设不可能一蹴而就，尤其是联系群众制度化建设更需要中国共产党在长期的执政实践中不断进行丰富和完善，这就必然要求党和人民群众真正从内心提高对制度化建设重要性的认识。

2.充分发挥党员干部的模范作用是中国共产党联系群众制度化建设的关键环节。在落实党的联系群众制度问题上，充分发挥党员干部的主体自觉性，意义重大。俞可平认为：“对于党员来说，遵守党章和党的其他法规，既是政治义务，也是法治精神在党内生活中的要求。党员领导干部要模范遵守党章和党内法规，自觉维护党章和党内法规的权威，坚决抵制各种违犯党章和党内法规的错误言行。”[8]加强联系群众制度化建设，是以制度为准绳规范党员行为，使全党始终与人民群众保持密切联系。要达到这个目的，必须充分发挥党员干部的模范作用，保证党员干部严格执行党的制度。毛泽东曾依据党的历史经验，作出如下判断：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[9]526纵观中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的历史进程，正是由于充分发挥广大党员干部的模范带头作用，使得广大党员干部能够坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，认真贯彻执行党联系群众的各项政策、制度，切实巩固了中国共产党的群众基础和在群众中的地位，从而极大地推动了党和国家事业的发展。

然而，面对长期执政的考验，形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风使一些党员干部存在着联系群众的意识逐渐淡薄，渐渐脱离人民群众的危险，从而降低了人民群众对党的信任度，恶化了党群关系。面对新形势、新任务，党的十八大以来，党中央先后在党内开展了党的群众路线实践教育活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，以切实提高党员干部做好新形势下群众工作的能力，落实和完善服务群众的各项制度，坚决纠正领导干部脱离群众的行为。同时，在党的干部队伍建设和党员队伍建设方面提出要建立科学的干部使用与评价机制，要求党员干部顺应时代发展，自觉学习，主动提高联系群众服务群众的能力。党员干部的日常行为和工作作风，是群众用来衡量一个政党是否真正代表人民利益的标准，也是党和国家联系群众各项政策、制度最直观的体现，因此，现阶段仍要注重对党员干部的教育、管理和监督，把发挥党员干部的模范带头作用作为联系群众制度化建设的关键环节。从严治党关键是从严治吏，对党员干部尤其是领导干部从紧管理，讲责任，讲规矩，党内许多问题就会迎刃而解。“工作好不好，关键在领导”。唯有充分发挥党员干部的模范作用，中国共产党联系群众制度化建设的工作才能真正做实、做深、做细、做透。

3.积极引导人民群众的民主监督是中国共产党联系群众制度化建设的核心要求。人民群众是政党执政的合法性根基，自觉接受民众监督是执政党生存发展的必然要求。王长江认为：“要把制度交到广大公众和普通党员手中，确保广大党员能随时拿起制度武器来要求掌权者、约束掌权者的行为，保证他们切实履行责任和义务，从而使制度的运行具备多元动力。”[10]联系群众制度化建设是中国共产党巩固执政基础的重要举措，人民群众作为联系群众制度化建设的参与者，更应积极主动地使用手中的民主权利，加强对党联系群众制度化建设的监督。1945年，毛泽东在回答黄炎培关于“历史周期律”问题时就曾表示，只有让人民来监督政府，政府才不敢懈怠。纵观中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的历史，以马克思主义为指导的中国共产党人始终坚持人民群众的主体地位，自觉接受人民群众的监督，逐步建立了联系群众制度化建设的体系，从而为党和国家事业的发展做出了极大贡献。

当前，随着现代网络媒体的飞速发展、党联系群众制度的不断完善以及公民素质的普遍提高，民众有更多的机会来了解政治和参与政治话题的讨论，党和政府也有更多的渠道来实现权利在阳光下运行。然而，在实际的生活中依然存在着人民群众参与监督的积极性不够，一些主动参与监督的民众还没有形成“有序地政治参与”等问题，给联系群众制度化建设工作的进一步开展带来了压力。面对新形势、新任务，党的十八大以来，党和政府以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，提高人民群众参与监督的积极性，开辟民众有序参与监督的渠道。同时，更加注重各级基层党组织的协同作用，各地积极开展了民主协商会、民主恳谈会、居民代表会等等。这些工作的开展不仅从内容上修补了党联系群众制度化建设工作中出现的漏洞，激发了人民群众参与民主监督的积极性，而且通过吸取和采纳民众给出的建议使得联系群众制度化建设有了更为清晰和明确的方向。正如习近平所说，“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。”[11]人民群众是党的生存之本，力量之源。联系群众制度化建设的目标就是要最大限度地加强党同人民群众的联系，只有让群众参与进来才能检验制度化建设的成效，才能真正实现建立起党群之间的血肉联系。

三、进一步加强中国共产党联系群众制度化建设的时代要求

明确党群关系制度化建设的战略地位，充分发挥党员干部的模范作用，积极引导人民群众进行民主监督，这是中国共产党联系群众制度化建设的历史经验，也是当前中国共产党联系群众制度化建设的基本路径。中国共产党联系群众制度化建设永远在路上，我们应根据世情、国情、党情的变化不断进行完善。在全面依法治国新的历史条件下，建设马克思主义“法治型”执政党是进一步加强中国共产党联系群众制度化建设的时代要求和努力方向。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视从严治党、制度治党、依规治党，完善组织制度，使联系群众制度化建设的组织基础更加完备；加强监督执纪，有效保障了党的联系群众制度的贯彻落实；着力选贤任能，充分发挥领导干部在联系群众工作中的模范作用。经过多年的努力，“法治型”政党建设取得丰硕成果，为当前中国共产党的联系群众制度化建设注入强大动力，更加夯实了联系群众建设的制度基石。同时，我们也应该看到，在推进依法治党过程中暴露出的一些问题，给联系群众制度化建设工作的开展带来了不利影响。结合当前联系群众制度化建设的实际，笔者认为问题主要表现为三个方面：

1.法治意识不足。正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[3]332部分党员和群众受权力本位、关系本位、人情本位等思想的影响，人治观念仍然根深蒂固、对法治的概念认识不清，给联系群众制度化建设的工作造成了极大阻力，主要表现在：部分群众信法守法学法用法、依法维权意识不强；一些干部依法办事观念淡薄、依法行政能力不足；实际生活中用政策代替法律和以权代法的现象时有发生。法制意识不足，使得党的联系群众制度形同虚设，法治徒有其名，严重制约了中国共产党联系群众制度效绩的发挥。

2.法治体系不全。社会主义现代化建设的发展日新月异，给联系群众制度化建设不断提出新的挑战，诸如：新农村社区建设、城乡居民社会保障体系建设等问题，在我国尚属于起步阶段，并没有经验可循，更没有完整的法律体系，因而迫切需要从制度上为这些新事物提供可靠的法律保障。现存的联系群众制度中，还存在有些制度落后于实践发展没有及时修正，有些制度因缺乏监督而没能有效实施，还有联系群众的党内法规同国家法律不衔接不协调的情况，等等。法治体系不健全，使得党和人民群众的联系缺乏有力的制度抓手，严重影响了中国共产党联系群众制度化建设工作的进一步开展。

3.法治文化缺失。文化是民族的血脉，是人民的精神家园，由于受封建传统的影响，长期以来我们对法治文化建设的重视程度不够，人民群众至今没能形成良好的法治文化观念。法治文化缺失主要表现在：文化立法工作进展缓慢、舆论媒体对法治建设的宣传不足、文艺作品中弘扬法治精神的作品较少、现有的普法宣传教育活动形式单一、群众性法治文化活动的开展效果不明显等。法治文化建设落后，民众法治精神缺失、规则意识不强，使党的联系群众制度化建设缺少良好氛围，限制联系群众制度化建设工作的深入开展。

以上三方面问题的解决都要求我们党提升法治能力，建设“法治型”执政党。只有实现依法治党，才能消除用政策代替法律的现象，使党员干部和人民群众对党的联系群众制度看得见、摸得着、用得上；只有实现依法治党，才能树立起法律的权威，人民群众能够从内心真正认可、拥护党的联系群众制度；只有实现了依法治党，才能使党员干部树立法律意识，保证党的各项联系群众制度有效贯彻落实。因此，在全面依法治国历史条件下，必须将“法治型”政党建设作为进一步加强中国共产党联系群众制度化建设的努力方向。

[1]毛泽东文集：第1卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[3]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2000.

[5]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014.

[6]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[7]王韶兴.中国共产党联系群众制度化的路径选择[J].理论探讨，2014(5).

[8]俞可平.依法治国必先依法治党[J].学习月刊，2010(8).

[9]毛泽东选集：第2 卷[M].北京：人民出版社，1991.

[10]王长江.执政党改革须加大力度纵深推进[J]. 党政视野，2015(7).

[11]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

(责任编辑郭伟)

On the History of Institutionalization of Communist Party of China's Ties with the Masses

TIAN Kaihua

(School of Marxism，Shandong University，Ji'nan 250100，China)

Historical development of institutionalization of the Chinese Communist Party's main contact with the masses are in three stages，namely：the period of the new democratic revolution China Party masses system construction stage，the first thirty years of construction of the Communist Party contacting with Chinese masses system，construction of Communist Party contacting with masses system since the third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee of China. And the construction of the historical process has accumulated valuable experience，mainly including：define that the strategic position of the construction of the Party-masses relationship system is a prerequisite；give full play to the exemplary role of Party members and cadres is the key；the core requirement of democratic supervision of the masses to actively guide. In the overall rule of law under the new historical conditions，the construction of Marx's "rule of law" the ruling party is to further strengthen the construction of the requirements of the times and the masses system effort direction.

CPC；relationship between the Party and the masses；institution building；on history；the "rule of law" Party

1009-4326(2016)04-0011-05

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.04.003

2016-06-17

田凯华(1991-)，女，山东枣庄人，山东大学马克思主义学院2015级马克思主义中国化专业硕士研究生。研究方向：马克思主义中国化、中共党史。

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