治安违法行为的新规制路径构想

毛鹏举

（四川警察学院 四川泸州 646000）

治安违法行为的新规制路径构想

毛鹏举

（四川警察学院 四川泸州 646000）

一直以来，对治安违法行为的规制主要依托治安处罚，目前这种侧重事后处罚的传统规制正在遭遇治理效果日益衰减的困境，其根本结症在于被处罚人存在逃避处罚的权利性机会。新规制路径将治安违法行为信息及逃避处罚行为信息纳入国家征信系统，这种侧重事前预防的规制可对全体公民的违法行为及其逃避处罚行为产生广泛而持久的约束效力，进而从根本上提升治安违法行为规制的社会治理效果。

传统规制；治安处罚；治安征信；约束；新规制

我国规制治安违法行为，主要依托的是治安处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）设定的处罚种类有：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的证照，以及限期出境和驱逐出境。笔者通过分析“治安处罚”的相关研究文献，发现我国自上世纪九十年代以来，专门论及治安处罚的各类文献有一百多篇，研究内容主要集中在治安处罚的体系、证据、时效、裁量、执行和救济等方面的程序和操作问题。相关研究文献反映出，极少有人论及或者说质疑过治安处罚的效果，而介于当前不甚良好的社会治安形势，这恰恰说明我们对治安处罚的效果存在“盲目信任”，下文拟就此进行分析，并探寻新的规制路径。

一、传统规制的困境：治安处罚的社会效果分析

（一）警告处罚的社会效果。

警告是公安机关依法对违反治安管理行为人提出告诫，指出危害，促其警觉，使其不再重犯的治安管理处罚措施，属于申诫罚[1]。在我国目前的治安管理处罚体系中，警告是最轻的治安处罚，适用于违反治安管理行为情节轻微，危害小的情况。理论上讲，警告不会对治安违法行为者的实体权利造成直接损害，但会形成一些间接的负面影响（比如会对“政审”类事务权益产生不利影响）。实际上，在我国目前的社会背景下，警告处罚并不会对大多数违法者的生存、发展产生任何影响，甚至公安机关对警告处罚也没当回事。由此，警告处罚的社会效果也可见一斑。

（二）罚款处罚的社会效果。

罚款是公安机关对违反治安管理行为人，依法强制其在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱的治安管理处罚，属于财产罚[2]。罚款的作用在于让违法行为者付出经济利益上的代价，从而约束自己的行为，并对他人形成警示。治安罚款对大多数违反治安管理行为类种都可适用，使用频率非常高。

理论上讲，罚款处罚的社会效果应该很好，但实际效果却严重受制于其罚缴分离的实施方式。除了可以当场收缴罚款的情形外，《治安管理处罚法》给了被处罚人十五日的自行缴款时间。这种非强制性方式给被处罚人逃避处罚提供了充分机会，而《治安管理处罚法》对此却缺乏有效的约束。虽然根据《行政处罚法》的相关规定可以采取三种措施：措施一，在原有罚款额的基础上加处罚款；措施二，将违法行为人的可执行财物用以抵缴罚款；措施三，由人民法院强制执行。但从实际操作来看，对于措施一，罚款自身都难缴，执行罚就更难了。对于措施二，其作用也很小，如果扣押物的价值大于罚款，被处罚人会逃避吗，更何况很多扣押物无所用途，而且拍卖本身也需要成本。对于措施三，一是程序复杂，效率低；二是法院也难以执行数量众多的治安罚款。总之，这条规定实效很低，不具备普遍性的法律威慑力。

（三）行政拘留处罚的社会效果。

行政拘留是公安机关依法限制违反治安管理行为人在一定时间内的人身自由的一种行政处罚，是最严厉的治安管理处罚，属于自由罚[3]。虽然绝大多数的违反治安管理行为都可以给予行政拘留处罚，而且行政拘留处罚由公安机关直接送达执行，但实际执行情况也不乐观。当前各地公安机关所裁决的行政拘留处罚中，不同程度地存在无法执行的情况，有的比例还不低。因为治安案件的调查处理有一个过程，在此期间法律上又缺失对违法行为人的约束，这就给被处罚人留下了逃避处罚的空间[4]。

综上所述，可以看出，警告几乎是一个无效设置，而作为主要罚种的罚款和行政拘留，又均在实施环节存在被处罚人逃避处罚的权利性机会。正是这些根本性结症的存在，致使治安处罚的社会效果正在日益衰减。

二、传统规制的挣扎：相关研究成果的评析

（一）关于“增加警告处罚的不利影响”的评析。

针对警告处罚在治安处罚体系中被边缘化的情况，有研究者认为，可以尝试创新警告处罚的执行方式，创新的核心在于要能直接触动违法行为者的切身利益，或者能对其相关权益形成间接影响，使警告处罚产生有力的约束[5]。此观点，实际上透射出了警告处罚效用低的根本原因，也暗示了突破的关键，即要力图使警告对被处罚人产生实际影响，但该研究者没有提出明确的措施。

（二）关于“建立罚款易科拘留制度和扩展处罚”的评析。

针对罚款处罚执行难的情况，有研究者认为，可以尝试建立罚款易科拘留制度。所谓罚款易科拘留制度，是指在被处罚人无法执行罚款处罚的情况下，行政机关可以将罚款按一定的比例转换为拘留来执行，是一种处罚种类替换的制度[6]，《社会秩序维护法》（台湾，1991）中就有此规定。对此，笔者以为，“警告—罚款—拘留”在治安处罚体系中居于逐级递升的层级，如果可以对换，岂不破坏了其层级设计，而且这对其他行政罚款处罚来说也是不平衡的。另外，“罚款换拘留”在我国当前社会背景下，也极易引起民众对法律公正性的质疑，甚至导致政府信任危机。

另外，对于拘留并处罚款难以执行的情况。有研究者认为，可以考虑在《治安管理处罚法》中恢复原《治安管理处罚条例》中关于“对拒不缴纳罚款者可处以拘留”的规定。并可进一步修改为：一是，未经公安机关许可，三个月内拒绝交纳罚款的，可以处以15日以下拘留，罚款仍应执行；二是，从法律上明确赋予公安机关相关权利，如三个月内拒绝交纳罚款的，可以吊销处罚人员的驾驶证、车辆行驶证、各种许可证和营业执照，从存贷款及国家地方政策范围内享受的各种福利待遇划拨罚款，禁止购买火车票、飞机票、车票，暂缓发放各种证件，五年内禁止办理银行信用卡、取消享受任何低保以及购买保障房等优惠[7]。对上述两项改良措施，笔者以为，一方面，公安机关要获得如此宽泛、直接的权力存在法律障碍；另一方面，公安机关要实施上述措施还缺乏强大的硬件技术支撑。

（三）关于“开通行政拘留异地调查和执行”的评析。

对于利用治安案件调查取证与最终裁决的时空机会逃避行政拘留的情况，有研究者认为，可以考虑以下措施：一是，建立全国性的行政处罚追逃网络系统；二是，从法律上明确赋予公安机关针对外逃人员异地调查和执行行政拘留的相关权利[8]。笔者以为，此项措施具有实施的可能性，但前提条件是要建立全国联网的信息网络和建立异地处罚的激励机制。

（四）关于“社会服务罚和社区矫正”的评析。

前述一系列改良措施，都只是在原有处罚种类上的调整，其效果在当前社会背景下还是难以实现有效提升。对此，有研究者认为，《治安管理处罚法》规定的各类处罚类型实质上都是权利的剥夺，都是消极的制约方法，其核心理念在于“剥夺”。我们可以尝试转变理念，变“剥夺”为“补偿”+“改造”，将“社会服务罚”和“社区矫正”增补到治安管理处罚种类中。所谓社会服务罚，即要求违法行为人针对被侵害的社会治安秩序而进行的恢复甚至增进的工作，或者根据个人的专长为社会提供特定服务的一种补偿性处罚[9]。所谓社区矫正，即在社区中依托社区矫正组织，依照相关法规对法院和矫正机关裁决的被处罚者予以处罚与矫正活动的总称[10]。这些措施在先进国家已得到了广泛的推行，社会效果良好。

对于社会服务罚。我国近年来也出现了一些类似举措，如：让违反交通规制的行人或非机动车驾驶人作短时间的义务交通协管员，也确实起到了一定的导向作用。理论上讲，如果将社会服务罚增补到治安管理处罚类型中，可以增强治安管理处罚体系的层次性和适应性[11]。但笔者以为，这套在西方已经卓有成效的制度，在我国目前的社会背景下实施仍然需要强制来保障，如果缺乏强制，其结果极有可能如同罚缴分离的罚款处罚一样；如果付之以强制，其实施成本将远高于现有的任何一种处罚，至少现在还缺乏制度化推广的基础。

对于社区矫正。有研究者认为，可作为违反治安管理行为的处罚种类之一[12]。对此，笔者以为，此表述本身就不妥，更何况研究者本人并没有加以论证，只是出于感性的认识。在国外，社区矫正的方式主要包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、工作释放、学习释放、电子监控等，它是一种非监禁刑的刑罚方式。实施社区矫正的核心目的是通过社区矫正组织进行的社会化的教育，使罪犯适应并顺利回归社会。而在治安处罚中，治安拘留最长也不过20日，不存在回归的忧虑。因此，在治安处罚体系中引入社区矫正没有必要。

上述一系列改良措施，可以归结为四种思路：一是增加执行方式，如冻结财产、法院强制、异地查处和易科制。二是加重处罚，如增加罚款金额和加处拘留。三是扩展处罚，如剥夺逃避处罚人一系列的社会事务权益和社会福利，对拒罚人形成直接和间接的利益影响。四是增加处罚种类，如社会服务罚和社区矫正。很明显，这四种思路都无法根本性地解决逃避处罚的问题。但“扩展处罚”透射出了“跳出公安范畴，让拒罚人的更多利益受损”的治理理念，值得借鉴，这个办法的亮点是在公安范畴之外产生约束力，缺点是公安机关对范畴外的权益缺乏直接约束力，所以关键是要找到一个中间载体来发挥这个作用。笔者以为，这个载体就是“信息”，当下正是信息时代、信用时代，信息形成的信用评价会对违法主体的相关利益会形成强大影响。因此，只要公安机关能够对外形成信息传递机制就可以形成直接约束力，而且不仅可以约束逃避处罚的人，还可以约束意图违法的人，进而形成针对全体公民的事前预防性地新规制。这一规制思想在先进国家的社会征信系统中表现很充分，下文进一步考察。

三、新规制路径考察：征信系统的约束功能

（一）征信在金融领域的约束功能考察。

征信在金融领域的实践早已卓有成效，它的约束功能，是因其经济利益的制约性产生的，而且经济利益的制约性也可以扩展到其它利益，延伸到其它领域。征信源于信用交易的产生和发展，从1830年英国伦敦成立的世界第一家征信公司算起，至今国外征信服务业发展己有180多年的历史，征信为世界经济发展做出了卓越贡献。现代征信是指专业化的、独立的第三方机构为个人或企业建立信用档案，依法采集、客观记录其信用信息，并依法对外提供信用信息服务的一种活动。

当前我国提供征信信息服务的主要平台是中国人民银行建立的个人征信系统和企业征信系统。截止2015年9月，征信系统共收录法人2102万户，其中有贷款卡的企业和其他组织1041万户；收录自然人数8.7亿人，其中有信贷记录的自然人数3.7亿人[13]。征信系统的主要功能：第一，为银行核实客户身份提供帮助，保证信贷交易的合法性；第二，通过对个人和企业的信用进行评估，从而影响信贷的金额、利率、难易，发挥奖惩作用；第三，通过遍布全国的征信网络对个人和企业的信贷等经济活动产生的影响，提高政府部门的执法效力；第四，通过征信系统的奖惩效能，促进公民和社会组织培养和提升遵规守法、恪守信用的素质，提高社会诚信水平，建设和谐美好的社会。此四者，前两者可谓征信的原生功能，或者说经济功能；后两者则为征信的派生功能，或者说社会不良行为的约束功能。之所以会产生约束功能，是因为“社会人”的“经济人”特性，征信的奖惩效应会驱使“社会人”约束自我不良行为。

（二）征信的约束功能正在向其它领域扩展。

征信的价值在于评估信用，其社会功能是对人的社会行为产生“约束”，它的效应不只是在金融领域存在，随着人类社会事务不断发展，征信的约束功能必将扩展到更多社会领域。如，2014年7月1日开始实施的南京市《南京市轨道交通管理条例》第五十六条规定，乘客有冒用他人证件、使用伪造证件乘车和其他逃票行为三次以上的，逃票信息可以纳入个人信用信息系统。不仅如此，征信的约束功能还被提升到了诚信层面。党的十七届六中全会就提出了“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。继而，党的十八大再次强调“深入开展道德领域突出问题专项教育和规制，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。国家推行诚信建设的意图很强烈，就是要把大量的违法行为和违反道德行为与个人的各种利益挂钩，增强对失范行为的约束。

笔者以为，介于现行社会治安违法行为的规制主要依托治安处罚，侧重事后处罚，疏于事前预防，其社会效果正日益衰减，在当下信息技术日益发达的条件下，不防考虑在社会治安领域引入强于约束的征信系统，实现事前预防性规制。

四、新规制路径构想：建立治安征信与个人经济利益的关联

（一）治安征信的利益关联。

实行治安征信，就是要征集治安违法行为信息，并由此影响治安违法主体的相关利益，进而约束其不良社会行为。在与治安违法行为主体相关联的诸多利益当中，经济利益是主要的、最具普适性的利益，应当首先关联，并随之逐步实现综合利益的关联，其制约效应也将更加显著。

当前，中国人民银行征信中心不仅已经建立起了规模巨大的个人征信系统，而且已经在向非银行领域扩展，其个人信用信息由三部分组成：第一部分是个人基本信息，如身份证号码、居住地等；第二部分是信贷信息，如个人贷款信息、信用卡信息、准贷记卡信息等；第三部分是非银行信息，如个人保险信息、住房公积金信息、缴税信息及其他有可能影响个人信用状况的各类处罚、处分或民事赔偿信息等[14]。因此，公安部门要抓住中国人民银行征信系统正在走向综合征信的大好时机，实现治安征信与违法主体的经济利益相关联。

（二）关联模式。

要实现治安征信与违法主体的经济利益相关联，就必须使治安违法行为信息进入中国人民银行个人征信系统。但目前治安违法行为信息要直接植入中国人民银行个人征信系统还存在较大问题：一是公安部门内部信息化建设程度不一，分散在各地各部门的数据信息尚未充分整合与共享；二是公安部门数据信息的格式标准与个人征信系统采用的格式不相匹配，无法直接植入。这种情况下，如果公安部门坐等中国人民银行征信中心上门采集，肯定不现实，更何况目前中国人民银行征信中心的非银行信息跨部门采集工作尚未在政策层面、业务流程、技术上进行统一的部署[15]。

基于以上情况，笔者建议采取先自建再植入的关联模式，即：第一，公安部门先自建征信系统，将大量的散存于内部各部门各信息子系统中的治安违法行为信息整合起来，并形成评估结果。第二，由公安部门的顶层机构与中国人民银行征信中心沟通协调，按照中国人民银行征信系统的数据标准要求规范治安征信信息，形成符合对接标准的数据，然后再适时植入到中国人民银行金融征信系统。唯有如此，才能对全体公民产生长久约束，才能提高和维持公民的守法自觉性，才能实现持续良好的社会治安效果。

[1][2][3]柯良栋.治安管理处罚法释义与实务指南[M].中国人民公安大学出版社,2014:172,173,174.

[4][7][8]王义宏.关于修改治安管理处罚法的思考[J].甘肃警察职业学院学报,2013,(6):21-31.

[5][6][9][11][12]王殿玺.试论治安管理处罚种类的重构[J].四川警察学院学报,2011,(1):72-75.

[10]吴宏毅.治安管理处罚方式的新发展[J].贵州工业大学学报,2008,(5):81-82.

[13]陈斌辉.我国征信系统建设与发展研究[J].中国金融电脑,2013,(6):40-44.

[14][15]宋永存.个人征信系统跨部门数据采集应用实践[J].征信,2013,(10):39-40.

The Conception on a New Regulation for Public Security Violation

Mao Peng-ju

For a long time,the regulation on public security violation mainly depends on penalties,which emphasize on punishment after the occurrence of incidents.At present,this traditional regulation encounters dilemma that its effectiveness is compromising because the punished party owns some right which would grant them the opportunity to escape from penalties.The new regulation proposes to put information of public security violation and information of penalty escaping into the national credit reference system,and thus puts more emphasis on prevention before the occurrence of incidents.Therefore,this new regulation would generate a broad and lasting restraining effect on the public security violation and penalty escaping,and then fundamentally promote social administrative effect in regulating public security violation.

traditional regulation;public security penalty;public security credit reference; restrain;new regulation

D035.34

：A

：1674-5612（2016）06-0060-05

（责任编辑：赖方中）

2016-03-11

毛鹏举，（1974-），男，四川仁寿人，四川警察学院治安学副教授，研究方向：治安学。