岳城水库供水管理中存在的问题与对策

王艳红

(水利部海委漳卫南运河管理局,山东 德州　253000)



岳城水库供水管理中存在的问题与对策

王艳红

(水利部海委漳卫南运河管理局,山东 德州253000)

摘要：作为水利工程供水体系的重要环节,做好供水管理,对缓解水资源供需矛盾和保障供水安全起着至关重要的作用。基于对岳城水库供水现状的分析,对水利工程供水管理中存在的问题及成因进行了深入的探讨,提出了深刻理解做好供水管理工作对流域经济社会可持续发展的重要意义,以及规范用水秩序、提高岳城水库的供水保障能力,加快水价调整、促进节约用水和水资源合理配置,实行科学水价制度、保障工程效益的发挥的对策建议,以期实现流域水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

关键词：水利工程;供水管理;水资源配置;水价

供水管理是当前影响供水质量的重要因素[1],而水利工程供水管理作为供水体系的重要环节,对缓解城市供水短缺、确保供水安全起着至关重要的作用。

水利工程供水管理是一个复杂的系统性问题,它包含区域内水资源调度与配置、水价制度管理、水资源市场化管理机制及运行机制等[2]。在水利工程供水管理工作的探索过程中,无论是国内还是国外,都曾出现过政策弊端效应,如美国中央河谷工程与后来的《垦务法》矛盾凸显,出现90%以上供水为农业用水、农业用水合同水价低于成本水价、流域生态恶化等问题[3-4]。

如何有效地配置水资源、制定合理的水价、建立有效可行的水市场,因地制宜地做好水利工程供水管理工作,成为亟待解决的问题。

1工程概况

漳卫南运河流域地处温带半干旱、半湿润季风气候区,水资源年际变化大、时空分配不均、地区差异大,多年平均降水量608.4 mm,全年降雨总量的60%～80%集中在6～9月份,且年际变化大,最大、最小年水资源量之比为8～10倍,变差系数Cv值在0.6～0.7之间。流域人均水资源量、每公顷平均水资源量分别为440 m3和4 500 m3,均为全国平均水资源量的1/6,水资源短缺状况十分严重[5]。加之随着流域社会经济的快速发展,水污染日趋严重,使得水资源供需矛盾更加突出。据调查,河系内安阳、邯郸、邢台、衡水、沧州等市由于地表水资源匮乏,地下水过量开采,已形成严重的地下漏斗。其中邯郸、衡水、邢台、沧州等市形成漏斗面积超过1 000 km2的深层地下水位降落漏斗区。安阳市地下水开发利用程度也达到了117%,已属明显过度开发状态。

岳城水库位于河北省磁县与河南省安阳县交界的漳河干流出山口处,是漳卫南运河流域最大的一座具有防洪、供水、发电等综合功能的大型控制性水利枢纽工程,该工程1959年动工建设,1970年建成,后经数次加高加固,其汛限水位134.00 m,起调水位132.00 m,死水位125.00 m,现总库容13亿 m3,兴利库容6.3亿m3,控制流域面积1.81万km2,占漳河流域面积的99.4%。

2供水现状分析

2.1入库和出库水量变化情况

岳城水库上游建有3座大型水库、12座中型水库、141座小型水库,总库容13.14亿m3。还建有红旗渠、大跃峰、跃进渠和小跃峰四个总引水能力57m3/s,总引水量5.84亿m3的引水灌渠。由于引蓄水工程众多节节拦蓄,加上受气候变化,该地区降雨量下降,河道基流减少以及上游地区经济社会发展用水需求加大等因素影响,岳城入库来水量和出库水量大幅减少。据岳城水库上游的观台水文站观监测资料显示:1962—1987年年均入库水量为10.22亿m3;1988—2013年年均入库水量3.17亿m3,减少7.05亿m3。据水库下游蔡小庄水文站监测数据显示:1962—2013年年均下泄水量3.52亿m3;2001—2011年年均下泄水量1.13亿m3;2009—2013年年均下泄水量只有0.73亿m3[5]。

2.2供水管理与水费计收

a. 供水管理情况。岳城水库主要供水对象是安阳、邯郸两市,同时也承担着流域内其他地区的应急调水和下游河道生态供水任务。供水管理主要由漳卫南运河管理局所属的岳城水库管理局负责。

水库1972年开始向邯郸、安阳两市(以下简称“两市”)供应农业和发电用水;1981年开始向两市供应工业及城市生活用水。

为加强供水管理,水库管理局制定了《岳城水库调度运用手册》《岳城水库水费计收、使用和管理办法》;供水量依据国务院制定的“优先满足工业和城市生活用水的前提下,再分配农业用水”的原则,在满足工业和城市生活用水的前提下,剩余水量按冀、豫两省商定的邯郸市60%的、安阳市40%的比例分配农业用水;实行了计划供水、合同管理、按月交费和按月公告水质监测与评价成果等制度。但由于水库兴利库容尚未提高,加上入库水量的大幅减少,为保证城市生活用水,只能压缩农业和下游河道生态供水量。

b. 水费计收情况。岳城水库自供水以来,一直实行“单一水价”制度。农业、发电以及工业供水的首次定价分别是1972年和1981年,此后又分别进行了4次和6次调整。现行的农业水价0.03元/m3是国家发改委2000年批复的;非农业供水价格0.30元/m3、发电供水价格0.006元/m3是2013年批复的。虽然现行农业、非农业和发电水价经过调整有了较大幅度的提高,但也仅为成本价格的15%、76%和5%。

水库建成初期,只供水不收费。1972年原水电部批准征收农业和发电水费;1981年开始计收工业及城市生活供水水费。据统计，1973—2013年水库共向两市供水84.03亿m3，向河北白洋淀、衡水湖、沧州市,天津南大港等地应急供生态用水8.38亿m3。累计水费收入1.74亿元,年均收入348.21万元。

3存在问题及原因分析

3.1上游水资源过度开发,水库入库水量大幅减少,下游供需矛盾突出

据统计,1977—1992年四大灌渠的引水总量为93.94亿m3,〗年均引水量5.87亿m3。1980—1988年在年降雨量减少10%的情况下,观台水文站径流和漳河下泄水量却减少了82%和96%。从水库向两市农业供水情况看,1962—1971年年均供水6.79亿m3;2003—2013年年均供水1.12亿m3,相比减少5.67亿m3[6]。

由于上游大量的蓄引水工程,过度开发漳河水资源,岳城水库可供水量大幅减少,调节作用得不到发挥,更加剧流域下游地区水资源供需矛盾。

3.2上游入河排污口众多,饮用水安全受到威胁

漳河上游入河排污口众多,据统计，2010年仅浊漳河上长治河段影响河流水体的污染源就有173家,其中工业污染源159家,工业废水排放量5 057.18万t,占流域总废水排放量的43.11%。从21个水质监测断面的水质评价结果看,Ⅴ～Ⅳ类的水质断面8个,占监测段面总数38%。2013年1月轰动全国的岳城水库水污染事件就是由于该河段工业源污水超标排放造成的。

3.3汛限水位偏低,洪水资源得不到有效利用

岳城水库现行的汛限水位和起调水位是1987年核定的(主汛期既7月1日—8月10日汛限水位134.00 m,起调水位132.00 m),随着水库加高加固,其防洪标准已由原来的1000年一遇,提高到了2000年一遇,但汛限水位一直未作调整。据统计，1980—2001年总下泄水量27.73亿m3,其中:1982年和1996年两洪水年下泄水量占54%,其他年份也因超汛限水位,为腾库迎汛而下泄。

此外,该地区降雨量的80%集中在汛期,这些洪水资源也因汛限水位过低,而无法得到有效利用,致使水库处在汛前弃水、汛后无水可蓄状况。

3.4水价未达成本，政策性亏损严重

水库主要供水对象面向安阳、邯郸两市,同时也承担着流域内其他地区的应急调水和下游河道生态供水任务。随着水价的逐步调整,水费收入虽然有了一定幅度增长，但由于各类供水价格长期达不到供水成本,带来的政策性亏损巨大。如:农业水价截至2012年,已12年未作调整,按该年海河水利委员会上报的《岳城水库供水成本价格核算方案》中核算的农业供水成本0.20元/m3和5年平均供水量1.17元/m3计算,水库每年仅因农业供水未达到成本价格带来的净亏损就达2 340万元。此外,水库承担的河道生态供水等公益性任务,没有补偿渠道,再加上国家财政资金投入不足,使得水管单位长期亏损经营。据水库财务报表显示:2008—2010年财政年均拨款1 119万元,占年均公益消耗5 455万元的21%,年均水费收入1 139.07万元,占年均供水消耗4 464万元的26%,年均亏损7 661万元。此外,廉价的农业供水,无法有效改变“大水漫灌”的浇灌方式,水资源浪费严重,更加剧了水资源短缺的矛盾。

3.5单一制水价计收方式,不利于水资源的合理调配

岳城水库水费计收实行的是“单一制”水价计收方式,这种计收方式存在着以下几方面的不足:

a. 没有将调整水价水平与改革水价计收方式有机地结合起来,也未能体现水利工程供水特点和水资源的稀缺程度,这样不仅不利于水资源的可持续利用,甚至有些年份供水单位连基本的运行管理费都得不到保障。

b. 不利于建立“优先利用地表水、积极引用过境水、限制开采地下水、鼓励利用再生水”的合理开发利用水资源的用水次序，不利于最大限度地发挥水资源的社会效益、经济效益和环境效益。

c. 不利于从根本上改变“大计划,小用水”的局面。供水单位为了满足用水户需求计划,供水工程必须蓄存足够的水量,若在汛前不能按计划供出,为保安全只有大量弃水。

d. 不利于促进节约用水。虽然水价是刺激用水效率、克服浪费的最有效和最敏感的措施,但是,由于单一水价缺乏“活性”,在水价偏低时,势必造成水源地周边地区浪费现象严重,下游缺水又无水可供的局面。

4水利工程供水管理改革的对策建议

4.1做好供水管理工作对流域经济社会可持续发展的重要意义

水是生命之源、是经济动脉,是关系到整个社会经济能否实现可持续发展的关键因素。做好供水管理工作,是社会经济可持续发展的需要,是社会文明进步的需要,是构建社会主义和谐社会的需要,是全面建设小康社会的需要。做好供水管理工作,要以科学发展观为统领,紧紧围绕国家新时期水利工作的总体思路和要求,坚持以人为本,把解决民生问题放在更加突出的位置;坚持人与自然的和谐,把促进生态文明建设放在更加突出的位置;坚持水资源可持续利用,把节约保护水资源放在更加突出的位置;坚持统筹兼顾,把推进水利协调发展放在更加突出的位置;坚持与时俱进,把水利改革创新放在更加突出的位置;坚持现代化方向,把推进水利现代化放在更加突出的位置。优化水资源配置,构建安全高效的城乡供水保障体系。把保护和修复漳卫南运河生态作为第一要务,努力使水利工程供水的社会效益、生态效益、经济效益得到充分发挥。

4.2规范用水秩序,提高岳城水库的供水保障能力

随着流域社会经济的快速发展,对水的需求越来越大,尤其是下游地区,水资源短缺的状况十分严重。加之工业污水的大量排放,河道水体遭到严重污染,河流水生态遭到严重破坏,使得流域原本就十分紧张的水资源形势变得更加严峻,供需矛盾更加突出。这些矛盾能否得到有效的缓解,与岳城水库这个流域最大的控制性水利枢纽工程的作用能否得到有效发挥是密切相关的。漳河上游是岳城水库的入水口,漳河上游分水与否,直接决定了岳城水库资源配置中的作用能否得到有效发挥。为使该库供水效益得到有效发挥,必须提高其蓄、供水能力,保障供水安全,其途径主要有以下5个方面:①根据流域经济社会发展需求,加快研究制定“漳河流域水资源规划”;②严格落实国务院“关于漳河水量分配方案的请示”(国发[1989]42号)文件精神,在节约用水的基础上,统筹考虑上下游、左右岸,建立适应经济社会发展需要的动态水量调配机制;③根据水库工程状况,在可行性研究的基础上,提高汛限水位,增加兴利库容;④提高洪水预报能力,实现洪水资源化;⑤加快制定漳河流域水资源保护规划,实行污染物排放总量控制制度,减少污水排放量,对漳河上游入河排污口水质实施动态监测,严禁超标排放。完善岳城水库突发污染事件处置预案,确保饮水安全。

4.3加快水价调整,促进节约用水和水资源合理配置

依据国务院《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》要求,按照《水利工程供水管理办法》的规定,尽快将农业价格调整到补偿成本,非农业供水调整到合理盈利的水平。岳城水库各类供水均未达到成本价格,尤其是农业水价严重偏低,价格的杠杆作用未能得到有效的显现,廉价的农业供水,无法改变大水漫灌的灌溉方式,水资源浪费严重。同时,也导致了工程管理单位的亏损,工程正常损耗得不到补偿。因此,必须加快水价调整,使其能够真正发挥在水资源调配中的作用,促进节约用水,缓解供需矛盾,保障供水安全。

4.4实行科学水价制度,保障工程效益的发挥

加快水价改革的步伐,实行科学水价制度,将调整水价水平与改革水价计收方式有机地结合起来,促进节约用水,保障供水工程效益的充分发挥。

两部制水价计收方式的主要特点是[7]:将水价分成了基本水价和计量水价两部分,基本水价主要是用于补偿供水直接工资、管理费用和50%折旧费、修理费。计量水价主要是用于补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金。该制度规定用水户是否用水,都要交纳基本水费,用以弥补供水单位的基本运行费。其价格水平可以维持原有的单一制相当的水平,也可根据条件和需要合理提高。该制度已被国内外广泛采用,我国2003年出台的《水利工程供水价格管理办法》也明确要求推行此项制度。

岳城水库供水已具备了实施两部制水价的条件:①水资源的稀缺性和商品属性已被人们广泛认知。②水库是国家重点保护城市生活水源地,水质达到地表水Ⅱ标准。③水价形成机制较为合理,供水工程有完备的计量设施、一定的供水规模。④实行了计划供水、合同管理。

5结语

岳城水库作为流域最大的控制性水利枢纽工程,其综合效益能否有效发挥,供水管理至关重要。通过采取提高对供水管理工作重要性的认识、制定流域水资源规划和建立动态水量调节机制、提高水情预测预报和水库承载力以及水污染防治能力、深化水价改革、实行科学水价制度、提高岳城水库的供水能力等措施,加强供水管理,促进节约用水和水资源的优化配置,提高洪水资源化水平和水资源的利用效益,缓解日益加剧的水资源供需矛盾,以期实现流域水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

参考文献：

[1] 王超,王岩芳.整体性政府理论下的城市供水管理体制研究[J].山东行政学院学报,2013,126(5):1-4,14.

[2] 李利善.水利工程农业供水价格综合配套改革的思考[J].水利经济,2009,27(5):24-27,76.

[3] MARCA W,CATHERINE L K,JAMES E W.Water markets and water quality[J].American Journal of Agricultural Economics,1993,75:278-291.

[4] USBR.Mid-Pacific region,1997 irrigation water rates:central valley project[R].Washington:USRR,1997.

[5] 宋德武.漳卫南运河志[M].天津:天津科学技术出版社,2003.

[6] 刘传武,于伟东.漳卫南运河水资源与水环境战略[M].天津:天津科学技术出版社,2003.

[7] 郑通汉,任宪韶.水利工程供水两部制水价制度研究[M].北京:中国水利水电出版社,2006.

Problems and countermeasures of water supply management in Yuecheng Reservoir/

WANG Yanhong

(Zhangweinan Canal Management Bureau of Haihe River Water Conservancy Commission, Ministry of Water Resources of P. R. China, Dezhou 253000, China)

Abstract:As an important part of the water supply system of water conservancy projects, satisfactory water supply management plays a vital role in reducing the contradiction between water supply and demand and protecting the safety of water supply. Based on the analysis of the current situation of water supply of Yuecheng Reservoir, the existing problems in the water supply management of water conservancy projects as well as the causes are thoroughly investigated. It is put forward that deep understanding of the satisfactory water supply management is of great significance to the sustainable development of economy and society in the basin. Some measures and suggestions are proposed as follows: (1) strengthening water utilization order and promoting water supply capacity of Yuecheng Reservoir; (2) accelerating water price adjustment and improving water saving and rational allocation of water resources; (3) implementing scientific water price system and ensuring full play of project benefits.

Key words:water conservancy project; water supply management; water resource allocation; water price

(收稿日期：2015-09-11编辑：陈玉国)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)02-0060-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.014

作者简介：王艳红(1976—),女,山东德州人,经济师,从事经济管理以及价格收费、成本价格核算的相关政策研究。E-mail:jingjiake@sohu.com

基金项目：中央高校基本科研业务费专项(2012B10514)