治理视角下公共危机的社会工作介入

□霍晓英

(北京城市学院， 北京 100083)

治理视角下公共危机的社会工作介入

□霍晓英

(北京城市学院， 北京 100083)

无论是人为因素引起的公共危机还是自然因素引起的公共危机，对于经济社会的破坏性不言而喻。在转变传统公共危机管理的模式推行危机治理过程中，逐步加强社会工作介入，发挥其在危机事件中的微观优势。目前我国社会工作介入公共危机取得了一定的进展，但是在许多方面依然有不足之处，需要从政府支持、社会工作组织自身建设以及社会工作理论和实践本土化等多方面予以加强。

公共危机;治理;社会工作

1 公共危机管理向公共危机治理转变

人类社会进入到20世纪后，随着经济、科技的发展和社会的进步，全球的和区域的各类公共危机不断发生。经济领域的金融危机、经济危机、区域性的政治危机、由于科技进步带来的各种危机，以及人类共同面临的环境危机、生态危机等，都使得现代人一方面享受科技和经济发展带来的成果时，另一方面也需要时时刻刻面对新的危机带来的困惑与挑战。随着全球化的发展，在现代的公共危机中，“蝴蝶效应”更为明显，地球一端的某一个地区发生的疾病可能会迅速发展成全球性公共卫生事件，某一区域的经济不景气有可能会带来全球经济衰退。危机事件带来的威胁和挑战面前，每一个人都不能置身事外。

传统的公共危机事件中，更多地强调政府的作用，而且其管理方式基本上是行政手段为主，自上而下、管制与命令为主。但是传统的政府公共危机管理模式存在较多的不确定性因素和局限性。例如公共危机发生的不确定性与政府确定的预算存在内在冲突，导致危机发生时，一些基层政府救助资金捉襟见肘；公共危机发生的空间与国家财政分税制、分级负责体制存在不对称情况；传统的危机管理中政府在危机管理中不可能照顾到受到危机危害群体的个性化的需求。因此在危机管理中结合危机应对的特点和要求，运用“治理”与“善治”的理念，在应对公共危机事件时，建立政府为主导，企业协同，社会组织共同参与的治理网络是一个明智的选择。充分将政府、市场和社会的力量有效结合，实现公共危机治理体系的多元化。

2 社会工作介入公共危机的作用

2.1 国内外的典型案例证实了社会工作在危机治理中的积极意义

社会工作起源于19世纪末的西方工业革命时期，社会工作的社会安全阀作用和社会稳压器作用在危机治理中能够得到充分体现。在国际社会工作专业领域，对于公共危机中社会工作介入的讨论不断增加，如何提高社会工作在公共危机治理中的积极作用，在危机的不同阶段发挥其不同优势，并且不断总结经验教训，成为目前我们需要着重关注的问题。西方发达国家危机发生后社会工作队伍往往会迅速行动，积极采取措施帮助受到伤害的公众顺利走出困境。例如德国的国家危机管理体系有警方、消防部门、紧急医疗救助中心、军队等政府部门以及1000多个受过紧急救助特殊培训的社会工作组织共同构成。在瑞士，社会工作组织的代表参与危机规划和预防阶段，与政府开展“PPP”(Private-Public-Partnership)模式的合作。在我国，2008年汶川地震发生后的紧急救援和灾后重建阶段，社会工作介入救灾、生计、教育和社区等不同领域，通过社工专业的个案、小组和社区工作方法，广泛服务于丧亲者、儿童、青少年、老人和残疾人群体，发挥了社会工作服务灾区的功能。自此社会工作介入公共危机开始更进一步的发展，并且不断取得经验。

2.2 在公共危机不同阶段社会工作介入会带来不同影响

在公共危机治理体系中，社会工作在公共危机发生前，公共危机发生过程中和公共危机发生后都会承担更多更具体更为个性化的任务。

首先，对于公共危机治理来说，最重要的是事前预测、预警和预防，通过事前的防范，避免危机的发生或者将危机的破坏性降到最低，是公共危机治理最重要的目标和任务。当前社会公众对于公共危机的预防意识还不够强烈，对于公共危机预防的教育、培训、演练还有待进一步加强。社会工作在公共危机预防阶段通过多种途径加强社会公众应对公共危机能力：一方面加强危机应对的宣传教育，利用自身优势，通过多种途径多种方式实施培训，增强公众应对危机的能力。通过日常训练使得公众在危机发生时能够迅速组织在一起，减少危机带来的负面影响。另外还可以通过实施专业培训增强其他社会组织应对危机能力。另一方面，利用微观服务的优势，多接触需要帮助的人，为需要帮助的弱势群体如老人、妇女、儿童、病残等链接相关服务体系，在危机发生时能够有针对性地提供对于弱势群体的帮助。同时，在危机预防阶段，社会工作者可以更多了解当地的社会价值观以及相关法律法规，以便在危机发生后能够顺利运用相关方法进行服务，不至于使自身的服务与当地的价值观和法律法规发生冲突。最后，作为政策倡导者的社会工作者可以积极推动当地公共危机预测预警系统的建立和完善。

其次，在公共危机发生过程中多方力量参与治理能够弥补彼此不足。公共危机发生时公众不仅需要政府提供物资救助，还需要获得一些个性化的帮助。在危机发生时，社会工作者可以充分利用自身的专业优势，帮助受灾公众个体走出困境，转入正常的生活轨道。危机发生时，当事公众可能会受到身体方面的伤害，同时往往会产生一些精神症状，即“创伤后应激障碍”(PTSD)。这种应急障碍不仅存在于普通公众和弱势群体中，甚至于基层政府一线工作人员都会面对相关症状。例如汶川地震发生后，相关学者调查了茂县灾区在仿真棚内坚持工作的县政府机关干部64人，发现PTSD阳性率达到23.43%。地震发生一年后，北川县2318名干部心理体检的结果表明25.7%的干部有PTSD症状。这些基层干部虽然手中聚集了大量救助资源，身处“强势”，但是由于受到多种打击例如家庭受到财产损失、亲人伤亡，再加上繁重的救灾任务，不少灾区基层管理者心理处于弱势。以“助人自助”为引领的社会工作者可以通过完善的理论体系和专业的实践方法帮助受灾公众以及受灾地区的基层管理者走出困境。结合个案工作方法，优先针对相关群体提供个案辅导和帮助。

第三，公共危机发生后的恢复阶段需要各方力量积极参与。社会工作者在通才取向的社会工作教育中培养多元化的干预技术，对危机后重建中不同利益主体、不同阶段的利益诉求和资源状况，灵活地使用技术组合来回应不同层面和取向的危机重建问题。结合小组工作方法、社区工作方法，建立相关社会参与团体。例如建立妇女互助小组、党员服务小组等。同时还可以为相关公众建立完善的资源体系，帮助其逐步恢复原有的社会支持系统。为在危机中受到伤害的公众寻求正式支持系统，例如政府、工作单位、社区等的支持，从而获得物资救助，工作来源等；寻求非正式支持系统，如亲戚、朋友等，得到情感支持，生活照顾等；同时还可以为其寻求专业支持系统的帮助，例如医院、心理咨询机构、社会工作机构等，这些机构可以为其提供专业的治疗，使得生理、心理逐步恢复正常。在社会工作的介入下，受到危机伤害的社会公众可以逐步恢复和增加社会资源，逐渐由满足眼前的生存需要到恢复正常的工作和生活。

3 当前我国社会工作介入公共危机存在的问题

3.1 在公共危机治理中没有与政府形成最佳合力

2008年汶川地震发生后，我国内地社会工作首次介入特大地震灾害服务。并且不断积累相关经验，公共危机中社会工作介入得到了不断发展。到2014年鲁甸地震时，民政部牵头形成了社会工作对口支援制度，从社会工作发展较快并且有灾害社会工作经验的一些省市调集社会工作队伍对鲁甸灾区进行支援。但是我国社会工作介入公共危机起步相对较晚，还存在一些不足需要进一步加强，来发挥其在危机治理中的重要作用。例如社会工作服务介入危机治理仍然缺乏政府层面的统一规划和完整的制度安排，社会工作队伍不能与地方政府在危机应对过程中形成合力，导致社会工作在公共危机治理中受到限制。一方面基层政府对于社会工作在公共危机治理中的作用产生怀疑；另一方面，民间型社会工作组织不能与地政府积极合作，双方难以在公共危机中形成有效合力。

3.2 社会工作组织自身能力不足

一方面，由于社会工作机构自身的原因，导致其在公共危机介入时表现出的应急能力不足。社会工作机构很多存在资金不足问题，这一问题会导致专业人才流失，人才流失继而影响到社会工作介入公共危机的服务能力和效果。另一方面，社会工作组织对于公共危机介入缺乏长期的规划，只能参与一些临时性的社会工作介入工作。社会工作组织对于人为因素引起的公共危机事件应对还要进一步加强，还应当在预防和解决社会问题，促进社会公正方面不断增强自身能力。

3.3 参与公共危机治理的社会工作者需要提升自身理论知识和实践经验，危机治理中社会工作介入需要进一步加强本土化

由于我国社会工作起步较晚，对于公共危机介入的专业理论和实践能力不足，在公共危机中进行困难救助、矛盾处理、心理辅导、行为矫治等方面的理论知识和实践能力较为欠缺。例如在汶川地震后，针对基层干部的社会工作干预，面对灾后抢险救援的艰巨任务，社会工作者如果依然组织他们按时参加一些小组活动就会给他们增加新的负担。同样，如果针对这一部分群体依然采用团体的悲伤辅导可能会由于他们不希望自身形象受到破坏而难以继续接受治疗。在危机过后针对不同公众需要评估其经历危机时所处的心理发展阶段、性别、过往生活状态、过往创伤经验和其他表征，避免采用“揭伤疤”式的治疗方式，引起相关公众的不满和受到二次伤害。

4 治理视角下社会工作介入公共危机的改进

4.1 政府应当加强对危机治理各参与方的支持和引导

2015年，联合国《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》提出，世界各国在要加大对公共危机抗逆力的投入，通过公共和私人对公共危机预防和应对的制度性和非制度性的投入，提升个人、社区和国家在自然灾害面前的经济、社会、文化抗逆力。由于社会工作在我国起步较晚，基层政府对于如何发挥社会工作组织在危机治理中的作用欠缺经验。政府应该加强引导，通过多种方式对介入危机的社会工作队伍加以培训和引导，给予一定的资金支持。除了自然因素引起的危机事件，在人为因素的危机事件中，政府可以提托社会工作，化解相关纠纷，避免更多人为因素引起的公共危机事件的发生，维护社会秩序的稳定。

4.2 增强社会工作机构应对公共危机的组织能力

在公共危机治理中社会工作强调组织能力，没有强大的组织作为后盾，危机中的社会工作开展起来较为困难。社会工作者如果没有强大的组织作为后盾，只是凭一腔热情单独行动，不仅自身的作用不能得到充分发挥，而且可能在危机中受到生理或心理伤害，甚至成为将来的救助对象，对公共危机治理带来不良影响。在公共危机中社会工作者如果单独行动也有可能造成意外伤害等，凡此种种带来不良影响对于公共危机管理社会工作介入的可持续性带来负面作用。因此要保证危机治理中社会工作介入的组织能力。社会工作组织应当加强与相关政府部门的合作，建立信任关系，充分发挥自身优势，弥补政府在公共危机管理中的空白点。

4.3 加强社会工作者帮助公共危机受害者应对公共危机的技能，提升社会工作本土化能力

公共危机治理中社会工作队伍选拔要严格把关。在公共危机中，对于社会工作者的体能、心理素质和专业技能都有一定的要求，不是每一个社会工作者都能胜任，因此参与危机救援的社会工作者队伍的选拔要严格进行。社会工作在中国开展实践的时间不是很长，相关工作者的知识和经验有限，各地方各领域的社会工作者应当加强合作，总结出一种应对公共危机的本土化经验，建立一种符合我国国情的公共危机介入模式。我国社会工作者应当避免从西方完全引用过来的方法在中国本土的水土不服，避免由此带来公共危机的再次创伤。为此我国社会工作研究者和社会工作实务工作者之间应当加强合作，同时也要加强跨专业合作，跨国界合作，不断提升社会工作本土化的理论水平和实务水平。

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[责任编辑：王文俐]

Intervention of Social Work in Public Crisis from the Perspective of Governance

HUO Xiao-ying

(BeijingCityCollege,Beijing100083,China)

Whether it is caused by human factors or natural factors, the public crisis is destructive for the economy and society. In the process of transforming the model of traditional public crisis management, the social work intervention should be gradually strengthened to play its micro advantage in the crisis. At present, China's social work intervention in the public crisis has made some progress, but it still has some shortcomings in many aspects. It needs to be strengthened from government support, self-construction of social work organization and social work theory and practice localization and so on.

public crisis; governance; social work

2016-06-07

霍晓英(1975-)，女，山西寿阳人，博士，现工作于北京城市学院公共管理学部，副教授，研究方向：公共管理、社会工作。

C916

A

1008-9101(2016)04-0025-04