全面从严治党视域下党内法规建设的不足与对策

沈孝鹏

（武汉大学 马克思主义学院　湖北 武汉 430072）



全面从严治党视域下党内法规建设的不足与对策

沈孝鹏

（武汉大学 马克思主义学院湖北 武汉 430072）

摘要：党内法规建设与全面从严治党密切相关。加强党内法规建设能够解决全面从严治党面临的难题；保障全面从严治党的顺利推进；巩固全面从严治党取得的成果。全面从严治党视域下党内法规建设存在体系不够完善，执行力有待提高，法规文化建设亟需加强等不足。以党内法规建设推进全面从严治党需要巩固基础，建立健全党内法规体系；抓住关键，提高党内法规执行力；铸就灵魂，培育党内法规制度文化。

关键词：全面从严治党 党内法规建设

党的十八大以来，中国共产党管党治党实践进入全面从严治党新阶段。推进全面从严治党必须加强党内法规建设，因为二者具有相辅相成、相互促进的内在逻辑统一关系。从实践中可以看出，十八大以来伴随全面从严治党历史进程的不断推进，党内法规建设工作也得到了快速发展。据不完全统计，三年多时间里党制定的新法规已有六十余部，这些法规的颁布和实施为推进全面从严治党打下了坚实的基础。但是，立足于实现全面从严治党的总体要求，进一步审视当前的党内法规建设工作，可以发现，虽然取得了不少成绩，但仍存在某些问题。因此，必须在总结经验教训的基础上，积极探索进一步加强党内法规建设的有效路径，以此来推动全面从严治党不断迈上新的台阶。

一、加强党内法规建设对全面从严治党的重要意义

三年多来，党内法规建设与全面从严治党呈现出并行不悖、共向发展的趋势。出现这一现象并非偶然，而是具有深刻的历史必然性。因为，党内法规是全面从严治党的重要依据，加强党内法规建设对推进全面从严治党具有重要意义。

1.起点层面：解决全面从严治党面临的难题。

全面从严治党的提出具有深厚的理论和实践基础，是党“面临严峻考验时的必然选择”。［1］新的历史阶段，党面临的严峻考验表现在多个方面，但其中最为突出的还是严重的腐败问题，因为“腐败问题对我们党的伤害最大”。［2］十八大后党反对腐败的步伐不断加快，三年多时间里，打掉“老虎”一百三十余只，拍掉“苍蝇”数以万计。这些数字一方面说明了反对腐败的成绩，但另一方面也折射出腐败问题到了何等严重的程度。腐败的不断滋生和发展会给党的事业带来严重的危害。“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”［3］因此，可以说严重的腐败问题既是提出全面从严治党的基础，又是推进全面从严治党必须解决的难题。离开腐败问题的有效解决，全面从严治党就会沦为一句空话。反对腐败依靠什么，当然离不开国家法律，但现阶段更离不开党内法规。因为腐败的产生和发展会经历一个过程，并不是开始就会达到严重违法的地步。在腐败的萌芽时期，由于其行为往往并不违法，国家法律就不能很好地发挥作用。但党内法规具有严于国家法律的重要特征，虽不违法的行为很可能已开始违纪，如若此时对其进行严格的党规党纪处分，必然能遏制腐败于萌芽阶段。所以说党内法规是现阶段反对腐败的重要法宝，通过制定和实施完善的党内法规，能够促使腐败问题的有效解决，为推进全面从严治党扫清障碍。

2.过程层面：保障全面从严治党的顺利推进。全面从严治党不仅是一种理论，更是一种实践。在实践中保障全面从严治党的顺利推进也离不开加强党内法规建设，这主要体现在两个方面。其一是加强党内法规建设能够为保障全面从严治党的顺利推进提供有效抓手。推进全面从严治党涉及党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设等各个方面，是一项系统的工程，必须协调推进，忽略其中任何一个方面，都不可能取得成功。党内法规作为调整党内关系的特殊行为规范，能综合就思想建设全面从严、组织建设全面从严、作风建设全面从严、反腐倡廉建设全面从严、制度建设全面从严提出系统要求，做出具体部署，是推进全面从严治党最为有效的抓手。其二是加强党内法规建设能够为保障全面从严治党的顺利推进提供制度支撑。思想政治工作是我们党最大的政治优势，推进全面从严治党必须加强思想建设。但正如习近平总书记所指出的那样，管好我们这么大一个党，“光靠觉悟不够，必须有刚性约束、强制推动，这就是纪律”。［4］因此，推进全面从严治党，需要坚持思想建党和制度治党相结合的同时，更加有效发挥党的纪律和法规的保障作用。制度带有根本性、稳定性和长期性，抓紧进行党内法规建设，积极建章立制，发挥好党内法规制度的保障作用，促使全面从严治党工作成为一种常态，这是保障全面从严治党顺利推进的基本要求。

3.结果层面：巩固全面从严治党取得的成果。作为一种实践，全面从严治党是连续性和阶段性的辩证统一体。实现全面从严治党的总体目标，不可能一蹴而就，而是必须做到持之以恒，久久为功。只有通过完成各个阶段性的目标，积小胜为大胜，才能促使全面从严治党总体目标的最终实现。以往，我们对这一问题的认识存在不足，导致在党建实践中不少问题都是屡禁不止，反复出现。如前文所述的腐败问题，发展到今天，达到十分严重的程度，绝不是因为党过去对其没有给予足够的重视。恰恰相反，在九十多年从严治党实践历程中，我们党始终都把反腐败作为一项重要工作来抓，对腐败坚决采取零容忍的态度，查处了很多大案要案。但腐败问题还是层出不穷，并愈演愈烈。问题的症结何在，十分重要的一点就是以往我们没有注意将反腐败所取得的各项成果及时转化为制度约束，致使不少人陷入了“前腐后继”的怪圈。因此，总结历史经验教训，在推进全面从严治党的历史进程中，必须不断加强党内法规建设，并以此巩固全面从严治党取得的阶段性成果。唯有如此，全面从严治党才会实现最终胜利。

二、全面从严治党视域下党内法规建设存在的不足

党的十八大以来，党内法规建设的步伐不断加快，法规的质量不断提升，但与全面从严治党的总体要求相比，还是一定程度上存在某些不足之处。

1.党内法规制度体系需要完善。体系是指事物发展过程中按照某种内在规律组成的有机整体，科学完善的体系的建立是事物发展成熟程度的重要标志。作为一个概念，党内法规“体系”首次提出是在十六届中央纪委第六次全体会议上，胡锦涛在本次全会的讲话中指出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，要着力提高制度的科学性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。”［5］（P181）但作为一种实践，党内法规体系建设却伴随中国共产党历史发展的全过程，并取得了很大的进展。截止到目前，以党章为核心包括各项准则、条例、规则、规定、办法和细则在内的党内法规体系初步形成，这是党内法规建设逐步趋向成熟的重要标志。但必须承认的是，和推进全面从严治党的总体要求相比，当前党内法规体系建设过程中仍存在某些问题，需要在实践中进一步完善。一是部分党内法规的缺位。在某些领域，现阶段还没有制定出相应的法规，或者是以往制定的法规已不能完全适应新的实践要求，致使党内法规存在缺位现象。二是某些党内法规之间衔接程度不够。主要是由于党内法规制定的主体相对来说较为多元，同时又缺乏完善的法规审查和纠错机制，致使上位法规与下位法规之间以及同级法规之间会经常出现不够协调甚至相互冲突的问题。三是程序性法规建设存在不足。党内法规包括实体性法规和程序性法规两大类，现行有效的党内法规中还是以实体性法规居多，程序性法规建设仍存在某些不足。如果法规中仅有一般性要求，而缺乏对如何落实这些要求的具体规定，那么法规的可操作性就会受到影响。总之，党内法规制度体系还不能完全适应全面从严治党的总体要求，需要进一步完善。

2.党内法规执行力还有待提高。如同国家法律一样，党内法规的生命也在于实施，不断提升党内法规的执行力是加强党内法规建设的关键一环。从当前党内法规建设的实践来看，由于各种原因，党内法规执行不力的问题仍然客观存在。习近平对此指出，“现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”［6］导致党内法规执行不力是多种因素综合作用的结果，首先是党内法规本身存在问题，如有些法规条款过于笼统和抽象，只大而化之地提一些原则性要求，而没有具体性规定，不可避免地造成党员干部在理解和执行法规过程中出现各种问题。其次是对党内法规执行的监督存在不足，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”［6］但在实践中，监督却存在某些不足，其一是不愿监督，怕得罪人，怕产生不好影响。其二是不能监督，如针对各级党委主要领导干部，来自上级的监督形同“虚监”，不够及时，来自同级的监督又缺乏效力，易流于形式，致使各级主要领导干部成为违反党内法规执行的重灾区。［7］最后是部分党组织发扬民主不够致使提高党内法规的执行力缺乏基础。党内法规是全体党员的行为规范，真正反映广大党员的愿望是提高党内法规执行力的基础。可以想见，任何一部法规如果与党内的主流意见是违背的，自然会遭受多方抵触，提升执行力也就无从谈起。党内法规制度执行不力，导致全面从严治党的各项要求不可能得到有效落实，因此，必须进一步提高党内法规的执行力。

3.党内法规文化构建亟需加强。党内法规文化是党内法规制度的内化成果，培育党内法规文化有助于促使全体党员干部将党内法规的硬性要求转化为自身的自觉行动，并借此作出恰当的行为选择具有重要意义。经过多年的积累和发展，党内法规文化构建虽然初见成效，但仍有不足。第一是对党内法规的认同存在偏差。如十八大以来伴随党内法规建设进程的加快，党内法规的约束日益趋紧，部分党员干部对党内法规产生了不理解甚至抵触情绪，有些干部更是直接发出了“为官不易”的抱怨。第二是党内法规权威不受尊重，一些党员干部对待党内法规，要么将其束之高阁，要么敷衍了事。如《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》要求领导干部应如实报告个人的收入情况，但不少党员干部对这项要求并没有给予足够的重视，而是进行虚报、瞒报或者不报。第三是各种“潜规”还在一定程度上存在。针对这一问题，习近平在兰考县考察时明确指出，必须“要立明规则，破潜规则，必须在党内形成弘扬正气的大气候”。［4］“潜规”的盛行，使得一些人在遇到问题的时候，首先想到的不是找法律、找制度，而是想方设法托人情、找关系，这为构建积极向上的党内法规文化带来了严重损害。因此，在推进全面从严治党的进程中，必须要抓紧构建完善的党内法规制度文化，这是当前党内法规建设的又一关键环节。

三、以党内法规建设推进全面从严治党的对策思考

推进全面从严治党必须加强党内法规建设，以党内法规建设推进全面从严治党需要巩固基础，建立健全党内法规体系；需要抓住关键，提升党内法规的执行力；需要铸就灵魂，培育党内法规制度文化。

1.巩固基础，建立健全党内法规体系。建立健全党内法规体系是以党内法规建设推进全面从严治党的基础。建立健全党内法规体系，需要做好三个方面工作。

首先是处理好党内法规与国家法律的关系。党内法规与国家法律并存是我国政治生活中客观存在的现象，处理好二者的关系是建立健全党内法规体系的首要条件。经过实践的不断探索，党总结出了正确处理二者关系的基本原则，即党内法规严于国家法律。鉴于国家法律与党内法规均是调整权利和义务关系的行为规范，因此在实践中贯彻落实党内法规严于国家法律的基本原则，可以从这一方面着手，制定党内法规时，明确规定党员必须比普通群众履行更多的义务，享有更少的权利，这实际上是一个问题的两个方面，也是党内法规严于国家法律的本质所在。

其次是抓紧制定新的法规，当然这项工作内在包含对部分旧的党内法规进行修改。正如前文指出的那样，现阶段有些领域的党内法规仍然缺失，有些领域的党内法规虽然已经出台，但已不能适应实践的要求，因此需要抓紧进行制定和修改。按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2003～2007）》的总体部署，今后我们需要进一步完善涉及党的领导工作，党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设以及健全民主集中制等问题的37个方面的法规，完成这一五年规划，党内法规体系建设必然会迈上新的台阶。

最后是建立健全党内法规清理机制。十八大以来，对党内法规进行了两轮集中清理，共有600余件法规被废止或宣布失效，这大大提高了党内法规的严肃性和权威性。今后，需要进一步将党内法规清理工作制度化、规范化，要完善即时清理机制，在制定新的党内法规的同时，对与新的法规不协调、不一致甚至相冲突的旧的法规进行即时清理。同时，还要建立集中清理机制，每隔一段时间，对党内法规进行一次全面审查，对那些不宜使用的法规进行集中清理。

2.抓住关键，提高党内法规的执行力。提高党内法规的执行力是以党内法规建设推进全面从严治党的关键。提高党内法规的执行力，需要加强监督，建立健全党内法规的监督和问责机制。加强对执行党内法规执行情况的监督，需要发挥纪委的作用，纪委应是对党内法规执行情况进行监督的专门机关。当然发挥纪委对党内法规执行的监督作用，需要积极探索新的纪检监察制度运行模式，因为如果纪委还仅是简单服从于同级党委，就会在一定程度上弱化纪委的监督权力，使之很难达到预期效果，十八大以来对建立纪委双重领导体制的尝试就是对这一问题进行的积极回应。另外，加强对党内法规执行的监督还需要发挥其他多个方面力量的作用，尤其是要发挥新媒体的作用，当前新媒体的普及程度已超乎前人的想象，而且其又具有很强的实效性特征，因此，新媒体已成为监督的重要载体，监督党内法规的执行情况，新媒体的作用不容忽视。当然，由于法制尚不健全，新媒体在发挥正面监督作用的同时，有时可能还会带来负面的影响，因此需要加强对其的正面引导，使其走上法治化发展轨道。

除了加强监督外，提高党内法规的执行力还必须发挥领导干部的作用。党的各级领导干部是不断提高党内法规执行力的关键少数，应该发挥表率作用，带头执行各项法规。其身正不令而行，其身不正虽令不从，各级领导干部都要切实做到学习党内法规先于一般党员，落实党内法规标准高于一般党员，执行党内法规要求严于一般党员。上行而下效，通过层层带动，党内法规执行力一定会得以快速提高。

3.铸就灵魂，培育党内法规制度文化。培育党内法规制度文化是以党内法规建设推进全面从严治党的又一重要举措。当前，立足于党内法规制度文化发展现状，可以从以下三个方面着手。

第一，净化社会及党内大环境，为培育党内法规制度文化营造良好的氛围。十八大以来，通过在全社会大力弘扬社会主义核心价值观，自由、平等、公正、法治等社会核心价值理念开始深入人心，培育党内法规制度文化的社会环境有所改善。但还应该看到，“官本位”思想，重人治、轻法治的社会风气还在一定程度上存在，不解决这一问题，培育党内法规制度文化就会成为无源之水、无本之木。因此，需要进一步净化社会和党内大环境，为培育党内法规制度文化打好基础。

第二，加强对党内法规的宣传。目前，我们党内现行有效的法规有上百部之多，但不少党员尤其是普通党员却对其知之甚少，在这种情况下，培育党内法规文化便无从谈起。因此，必须加强对党内法规的宣传，使全体党员干部及时了解党内法规的基本内容和要求，明确哪些事情能做，哪些事情不能做，并结合自身的情况进行对照检查，这对培育党内法规制度文化具有重要作用。

第三，建立健全党内法规学习机制。中国共产党是马克思主义学习型政党，通过学习促进自身发展既是我们党的优良传统，也是我们党的优势所在。培育党内法规制度文化，需要建立健全党内法规学习机制。具体来说，又有定期学习和不定期学习两种形式，定期学习就是以支部为单位，在上级党委的统一领导下，每月在固定时间组织支部成员对党内法规进行一次或两次集中学习，先由专人进行集中讲解，然后支部成员结合自身的情况作对照检查，谈心得谈感受。不定期学习是指各级党组织对新出台的法规或者比较重要的法规进行的经常性学习，通过学习加深对党内各项法规的把握和理解，并在实际工作中遵照执行。

［参考文献］

［1］刘宁宁，王海燕.论“全面从严治党”思想的理论与实践［J］.马克思主义研究，2015（07）.

［2］习近平.强化反腐败体制机制创新和制度保障，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争［N］.人民日报，2014-01-15.

［3］习近平.更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入［N］.人民日报，2013-01-23.

［4］习近平.作风建设要经常抓深入抓持久抓，不断巩固扩大教育实践活动成果［N］.人民日报，2014-05-10.

［5］十六大以来重要文献选编（下）［Z］.北京：中央文献出版社，2008.

［6］习近平.加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放［N］.人民日报，2015-06-28.

［7］操申斌.党内法规制度执行力的若干限制因素分析［J］.科学社会主义，2011（02）.

责任编辑：李月明

中图分类号：D261

文献标识码：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.16