农村村民委员会换届选举问题与对策研究

王　筠

(山东行政学院 社会和文化教研部，济南 250014)



农村村民委员会换届选举问题与对策研究

王筠

(山东行政学院 社会和文化教研部，济南 250014)

摘要：农村村民委员会换届选举事关农民的切身利益与农村、农业的稳定发展，是农村社会发展和基层组织建设的重要影响因素。但受农村基层组织建设和农民政治素质等因素影响，在农村村委会换届选举中出现了诸如贿选问题、拉帮结派等问题。各级党委、政府必须切实加强对农村地区村委选举工作的政治领导和制度规范，帮助广大农民尽快提高政治思想文化素养，端正选举态度，强化法制意识和责任意识。同时辅以严格的组织纪律措施，保障农村村委会换届选举顺利实施。

关键词：换届选举；贿选问题；解决思路

自中央部署在农村地区推行村民委员会选举制度以来，我国绝大多数农村选民的政治权利意识、当家作主的主人翁意识都有所增强，参与的积极性与参与的广泛程度也都有较大幅度提高。在取得显著成效的同时，仍有不少村庄在村委会换届选举过程中出现了诸多与选举主旋律不和谐的问题，如贿选、拉帮结派等。由于农村村民委员会(以下简称“村委会”)换届选举事关农民利益与农村、农业的稳定发展，是农村社会发展和基层组织建设中的一件大事，故对于农村村委会换届选举中出现的问题，需要认真进行研究，采取有效措施加以解决。

一、农村村委会换届选举中的问题

(一)贿选现象严重

为制止和查处村委会选举中的贿选问题，中办、国办在2009年5月印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，其中第五款中要求：“坚决查处村民委员会选举中的贿选等违法违纪行为。”明确了“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”。并强调“对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段破坏选举或者妨碍村民依法行使选举权和被选举权的，以及对控告、检举选举违法行为的人进行打击、报复的，要发现一起坚决查处一起。对选举中的违法违纪行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的，一旦发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[1]应当说，中办、国办的《通知》有着充分的事实依据，针对性也很强。但在实地走访调查中发现，不少村(居)每到换届选举投票前几个月，就有人为了能当选村干部，对选民施以小恩小惠，进行收买拉拢，如给村民发放米面、食用油等生活用品。有的甚至直接或派人到村民家里分发现金。在集体经济基础越厚实的村庄贿选问题往往更严重。在此类农村地区，经济利益的争夺本潜流暗涌，换届选举自然成为部分利欲熏心的村民达到其支配村经济资源的机会。这些人不惜花费资金，在村民中间高价收买选票，以求顺利当选。实质上，这些贿选资金被他们变相当作了一种特殊投资——当选后就利用职务之便加倍捞回。而那些被收买的对象多为普通村民，有的贪图眼前小利，不愿放弃让这唾手可得的实惠；有的胆小怕事，担心若拒绝受贿，日后贿选者如果当选，自己则可能遭到报复；还有村民没有认清手中选票的真正价值和意义，认为无论当选者是谁均与己无关——在这种不负责任的“无所谓”心理的支配下，给予好处的贿选者自然成为他们投票的对象。上述村民的种种消极心态，都在一定程度上助长了贿选之风的盛行。

(二)拉帮结派，激化矛盾，导致族群对立

在部分农村地区传统宗法观念、宗族意识根深蒂固。有些村子往往由几大姓氏家族组成，再加上不同姓氏家族之间长期形成的姻亲关系，构织成一张张错综交叉、隐秘复杂的具有血缘亲缘关系的人情网络。这些关系平时隐没在街坊乡邻的日常客套应酬当中，基本相安无事；一旦遇到类似村委会换届选举等利益攸关的重大情况，不同的家族成员及各种社会人际关系就会很快地按照血缘关系的亲疏远近和利益取向而选边站队，分化抱团，以家族为核心形成大大小小的利益团体。这时如果有竞选者从中挑拨鼓动，刻意操纵，强化竞选者之间的族群分歧，甚至丑化诋毁竞选对手族群，则会导致本来和平相处、较为和睦的街坊四邻互相猜忌、冷目相对，甚至演变为争吵冲突的对立面。这无疑违背了村委会选举凝心聚力、良性竞争、优者胜出、服务全体村民的初衷。

(三)来自上级的非法干预

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”[2]某些地方负责人，由于历史上和村里某些人形成了特殊利益关系，在选举时不顾《中华人民共和国村民委员会组织法》的明确规定，或明或暗地插手、干预村委会换届选举，想尽办法为自己中意的人选创造条件，以使其顺利当选。对于看不上的竞选者，不管民意如何，都会设置障碍加以阻挠。这种来自上级的非法干扰，不仅加剧了村民之间关系的紧张，也使村民对选举结果不服气、不认同；如果村民举报，则由于举报方的意见不能受到上级主管部门的公正对待和受理，往往会酿成许多群体性越级上访事件，影响了当地社会的稳定，妨碍了许多村民正常的生产生活。这种来自上级的非法干预使上级党委和政府的威信受到很大损害。

(四)事前动员宣传解释工作做得不充分、不到位，选举过程组织监管不力

国家民政部印发的《村民委员会选举规程》(2013年5月2日)中关于宣传内容方面明确规定：“村民选举委员会应当就以下内容开展宣传:(一)宪法有关内容，《中华人民共和国村民委员会组织法》，本省(自治区、直辖市)有关村民委员会选举的法规；(二)中央和地方有关村民委员会选举的政策和规定；(三)村民委员会选举中村民的权利与义务；(四)县、乡两级政府村民委员会选举的工作方案；(五)本村选举工作方案；(六)其他有关选举事项。”[3]某些干部和村民之所以出现前述不当或违法行为，除了利益驱使和重视不够之外，也与他们对中央和地方有关村委会换届选举的相关规定了解不够有关。造成这种被动局面，其主要责任在于县乡(镇、办)及负责动员、宣传和解释工作的有关公职人员。由于他们的宣传工作不到位，不耐心，不细致，使得信息闭塞的村民，特别是那些居住偏僻、文化程度低、年老体弱的村民，由于没有畅通的信息渠道获得有关选举的重要章程规定，更没有经过比较充分的思考、比较和酝酿，只凭一些别有用心的人的授意和指使，就草率投了票，或者委托给不能真正代表其真实意愿的人前往投票。还有一些外出打工的村民，他们的选票也往往被人代填，所投票的选举对象也不一定是他们心中的合适人选。更有甚者，有的选举组织者、主持者，出于不能告人的目的，在宣传过程中，刻意隐瞒对与其有利益关系的参选者不利的条款，故意误导选民的选举取向。宣传内容有取舍，导向出现偏差，必然造成村民思想上的极大混乱。上述行为从程序上也看不出大的纰漏，但最终将影响选举结果的公正。

还必须指出，某些地方在最为关键的选举投票的时期内，上级派往各村主持和监管选举过程的工作人员，有的不能很好地掌控局面，对于投票的场地、程序、时间和必须维持的现场秩序和纪律，随意性较大，事前没有认真周密地推演与布置，没有防止出现意外情况的紧急预案；有的抽调的人手非常有限，尤其在一些情况复杂竞争激烈的大村子，有时会出现各种问题集中爆发的突发现象，有限的人力无法应付和平息骤然间出现的混乱场面；有的则有意偏护某一方，公然渎职，引起竞争对方选民的强烈不满和抗议，致使矛盾激化，局面失控。个别不法分子趁机浑水摸鱼，乱填选票，或者一人填写多票，导致选举的结果根本无正当性可言。

对于当选的村干部，没有制定明确的章程对其进行严格监督与约束——有的虽然制定了章程，但由于过于粗疏，可操作性也不强。一旦村干部不能兑现其竞选时的承诺，或者擅权违法，尤其是发生村干部涉嫌贪污、侵占村集体或村民资产的经济犯罪行为及其他损害村民利益的事件时，无法及时予以制止和纠正，也极大地削弱了村民对选举的热情和信心。

二、农村村委会换届选举问题成因分析

发生上述问题的原因固然错综复杂，但主要有以下几点：

(一)多年来党在农村的政治领导不断弱化是的根本原因

长期以来，农村基层组织的弱化、虚化、涣散现象日趋严重。这与社会大环境的变迁、影响和浸染有直接的关系。改革开放以来来，我们固然在经济体制改革与经济总量发展方面取得了举世公认的成就，人民温饱问题基本解决，改革初期部分思想解放、头脑灵活、敢闯敢干的人依靠党在经济领域里推行的宽松便利、带有鼓励扶持性的政策很快富裕了起来，但总体上一手硬一手软的问题没有解决好。大力发展经济和政治法制、思想文化、道德觉悟建设之间并不匹配，后者明显落后于前者。发展经济与“实现共同富裕，最终让全体人民过上幸福美满的生活”这一党的奋斗目标渐渐脱节且渐行渐远，贫富悬殊越来越大。一些掌握了社会大量财富的少数先富者——且不说他们的财富来源是否合法——不但未能带动和帮助多数群众共同致富，而且在生活上骄奢淫逸，纸醉金迷，道德沦丧，影响极坏：他们在与党政干部打交道过程中，利用金钱与美色肆意拉拢、收买、腐蚀握有实权的党政机关工作人员，严重扰乱了党和政府机关正常的工作秩序和纪律，败坏和毒化了社会风气。在这种风气熏染下，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在部分党员干部的心目中逐渐淡化、遗忘。纯洁崇高的思想之堤一旦溃决，取而代之的是被拜金主义、奢靡之风、享乐主义、自私自利等腐朽落后的观念信条。一些党员干部经不起金钱与欲望的考验和诱惑，开始作威作福，信念动摇，党性与良知渐渐被弃之不顾，以至于灵魂空虚，人格扭曲，享乐腐化，受贿贪污，最终深陷罪恶的深渊，不能自拔。这种令人痛心的状况不仅发生在周永康、徐才厚等国家高级官员身上，在基层党员干部中同样大量存在。他们肩负党的基层组织的重任，心里却是谋划如何利用职位之便谋取个人发家致富，而对于亟待解决的事关群众切身利益的问题全然不放在心上，甚至对群众呼吁多年的老问题充耳不闻；群众上访时，他们又以维护社会稳定，维护党和政府形象为借口，串通某些执法机关阻挠甚至迫害反映问题的百姓，公然站在了绝大多数群众的对立面。这样的党员干部自然不为群众所信服，反而会遭到群众的反感和唾弃，更谈不上“向心力”和“凝聚力”，只会离心离德，人心涣散。

(二)农民的政治思想觉悟亟待提高

造成前述被动局面的另一个原因，是农村落后的生产力水平限制了农民的视野和觉悟。他们认识不到中央在农村地区实行村民自治，是为了让广大农民通过民主选举，把命运掌握在自己手里，从而在党的领导下，奔向富裕文明的小康社会。他们意识不到换届选举的庄严与神圣：要么觉得选举与己关系不大，不能认真对待；要么不顾大局，私人感情和私人利益第一，放弃了政治底线和做人的基本准则；要么胆小怕事，不能坚持正义，不敢用选票表达自己真实的意愿。总之，农村地区根深蒂固的封建宗族观念、自私自利的小农意识、贫穷落后的经济状况是村委会换届选举问题产生的思想文化根源。

(三)农村优秀人才流失严重，庸者治村现象普遍

在村居中，有较高素质的党员和致富能人大多常年在外忙于自己的事务，剩下的多是年老体弱的党员和经济能力比较一般的村民。由于他们身体羸弱、知识结构陈旧、观念落后保守，不善于学习新的技能和领导能力不足，威望不高，难以担负起带领村民共同致富，建设社会主义新农村的重任。还有的党员干部缺乏应有的魄力，虽品行端正，有帮助群众排忧解难之心，也想干点工作，但由于没有群众基础，身边缺乏得力助手，势单力薄，抗不住村霸和地痞无赖的干扰、冲击，工作中畏首畏尾，局面难以打开，导致农村两委班子软弱无力，最终坏人上位，权力旁落。

三、农村村委会换届选举问题的应对措施

(一)强化党在农村地区的政治领导和决策落实力度

应采取切实的组织和政治措施，逐步使党的优良传统重新发扬光大，使农村党支部真正成为带领广大农民走中国特色社会主义道路的引路人，使每一位党员成为发挥正能量的表率，进而影响和提高全体村民的思想政治觉悟，确保选举出来的村委会能在党的领导下依法行使权力,履行其应尽的义务和责任。

(二)提高村民政治觉悟

要使广大村民明白，只有出以公心，选出品德优秀、执行政策能力强、有带领村民致富的经验和强烈愿望、大局意识强且威望较高的村干部，才会让每一位村民在政治上受到尊重，经济上公平受益，关系上互助友爱，才有可能使村集体利益和村民个人的利益有机和谐的结合起来，才能通过努力真正把村民对美好生活的向往逐步变为现实。

在村委会换届选举时一定要让村民清醒地意识到，如果只贪图眼前利益，让贿选者窃取了村委的权力，必将遗祸全体村民——包括受贿者在内。因为此类人一旦当选村干部，就会想方设法罗织盘根错节的关系网，以巩固其通过贿选获取的权力。待其羽翼丰满，树大根深，原先贿选所投入的资财，必将成倍地从村集体和村民那里索回，继而形成一个集权势和经济利益于一体的庞大团伙。届时再想动员全体选民，启动罢免程序或者起诉他们，将变得非常困难。

(三)强化村民的法制意识和依法维权意识

成立相对独立的“村民监督委员会”，协助上级对村委会换届选举的整个过程施行严格的监督。“村民监督委员会”应由村民中具有负责精神且懂得国家和上级法律法规常识的人员组成。经济规模比较大的村庄或社区，在选出新的村委会后可雇用法律顾问和会计审计师，加强对村委会的经济活动特别是日常收入与支出情况以及与全体村民有重大利益关系的事项的规范监督。对村委会年终——半年、每个季度——公布的村务公开栏尤其是财务账目，只要村民有看不明白或疑问之处，监督委员会有权代表村民对村委会进行质询。一旦发现村干部有重大失误或者发生村干部贪污侵占集体财产行为，应及时问责追究，直至诉诸司法解决，对造成的损失尽快予以追讨，并追究当事人的法律责任。只有这样才能杜绝村委会换届选举时贿选问题的出现。

(四)严格选举程序，及时惩处违法犯罪分

在加强对群众宣传教育的同时，还应要求每一位参加竞选者将其竞选纲领、演讲内容以文稿的形式送至选民家中，让选民有充分的时间仔细审阅他们的竞选要点和承诺，进行仔细思考、酝酿和对比，在此基础上，不受干扰地做出自己的判断和选择，投出真正体现自己意志的选票。

在选举过程与公示期间，若有村民举报(特别是实名举报)竞选人有贿选及其他违法违规行为，上级主管部门和公安机关必须认真对待。一旦经过核实，发现候选人涉嫌违法，应尽快严肃查处，依法惩办，并依据国家和上级的有关法律法规取消其选举资格。不可敷衍了事，等闲视之，更不应推诿扯皮，长期拖延，包庇袒护破坏选举的违法犯罪分子。

参考文献：

[1]中办、国办2009年5月印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-05/30/content-1145475-1.htm.

[2]中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http://www.gov.cn.flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[3]国家民政部印发的《村民委员会选举规程》[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/201305/20130500454833.shtml.

(责任编辑：孙书平)

The Research on the Issues of the General Election of the Rural Villagers' committee and the Countermeasures

Wang Yun

( Research and Teaching Department of Society and Culture, Shandong Administration Institute, Jinan 250014,China )

Abstract：The general election of the rural villagers' committee has a great deal to do with the benefits of the villagers themselves and the stable development of the villages and the agriculture, so it is an important factor for rural development and the grassroots organization. However, affected by the construction of the rural grassroots organization and villager's political quality, there are some problems such as bribery and cliques in the general election of the rural villagers' committee. For that reason, the party committees and governments at all levels must enhance the political leadership and institution regulations for the election work of the village committees, thus helping the villagers improve their political and cultural quality, correct attitudes towards the election and strengthen the consciousness of the law and responsibility. Meanwhile, accompanied by strict organizational discipline measures, it can ensure the smooth implementation of the village committee elections.

Key words：General Election; Problems of Bribery; Solution

中图分类号：D621.4

文献标识码：A

文章编号：1008-7605(2016)02-0046-04

作者简介：王筠(1968-)，女，山东济南人，副教授，主要从事社会文化和日语语言文学研究。

收稿日期：2016-01-20