社区软法治理的实施机制研究<br/>——基于济南市的经验

社区软法治理的实施机制研究
——基于济南市的经验

2016-04-11石磊中共济南市委党校济南市行政学院济南市社会主义学院济南250100

山东行政学院学报 2016年4期

石磊（中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院，济南 250100）

社区软法治理的实施机制研究
——基于济南市的经验

石磊
（中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院，济南 250100）

社区治理是国家治理体系的重要组成部分，治理法治化是治理现代化的内在要求。在社区治理中，软法是治理法治化的重要形式，具有硬法难以企及的优势。软法实施效果直接影响软法治理实效，而软法的实施机制则决定着实施效果。我国当前社区软法实施机制主要应围绕基层党政力量和软法质量展开，由治理动力来源、实施方式、实施资源保障、干部保障四个方面构成。

社区；治理；软法；实施机制

基层治理是国家治理体系的重要组成部分，治理法治化是治理现代化的内在要求，城乡社区治理的法治化建设是我国国家治理现代化的基础。近几年的软法研究，为我国社区基层治理法治化增添了更多内涵。软法是近些年我国新兴的法学研究领域，是法学界适应治理的兴起而做出的积极学术回应，也是对国际软法理论在国内适用的有益探索。一般认为，软法是不具有强制执行力，具有法律特征的行为规范，［1］具有非强制性、非司法性、注重协商、灵活性强等特点，［2］在我国社区治理中表现出强大的发展前景。对于软法的渊源，学界还未达成一致共识，一般认为至少包括以下规范：（1）国家法中没有明确法律责任的条款（硬法中的软法）；（2）公共政策，包括国家性政策、社会性政策与政党性政策；（3）行业协会、高等学校、基层群众自治组织等社会自治组织规范其本身的组织和活动以及成员行为的自律规范；（4）执政党、参政党、政协等规范本组织和活动以及成员行为的章程、规则、原则。［3］本文主要涉及（2）（3）类软法规范。

一、社区治理中诉诸软法的意义

（一）硬法在社区治理中的“先天不足”

我国当前社区治理中的硬法主要有《村委会组织法》、《居委会组织法》、《物业管理条例》等，这些法律法规曾经是一定历史阶段的产物，至今仍是我国基层治理中的重要法律依据。但是社会的迅速发展使得这些法律愈发在基层治理中面临困境，无法适应各种类型社区中多样的矛盾冲突。基层自治也面临公民自治能力难以短期突破，行政干预愈演愈烈的困境。而硬法本身所具有的高度规范性，强制力保障，高稳定性，可诉诸司法救济等“硬”特征也导致其在形形色色社区和基层琐事中难以落地，基层的很多问题无法通过这些硬法获得制度性解决。（1）

（二）软法适合社区内熟人社会特点

社区是一个熟人社会，或至少是一个半熟人社会，乡村如此，都市亦如此。［4］在现代都市里，生活其中的人们即使老死不相往来，在面对社区公共性问题时依然还是会因为社区的熟人特点而与完全的陌生人社会有所区别，比如遛狗时是否会收拾狗粪等就可以明显看出来。社区中特有的这种熟人氛围对于软法这种非强制性规范就是一个很好的适用场域。

（三）软法适合我国传统文化特点

中国传统文化崇尚“中庸”“和谐”，不与人为敌，注重面子、人情，是典型的熟人社会文化，社区的文化氛围与此相似。我国自古就有 “皇权不下县”一说，朝廷的律法在乡间往往不如村规民约更能约束村民。这些民间约定因为中国传统儒家文化的熟人特质，对于违反者只需要大家的舆论就可以对其构成足够的惩罚。违规者会因此被众人唾弃，会失去在社会中极为重要“脸面”，甚至都无法再生活于此地。现代社会中虽然已经没有如此浓重的儒家文化氛围，但“脸面”文化却依然存在。社区中的软法规范一旦有效建立，我国传统文化特点可以有效的保证其得到较好实施。

（四）加强软法建设是我国基层民主发展的方向

我国村民自治和居民自治已经取得了很大成绩，但在法制层面，仍然面临国家法始终没有有效深入基层的问题。现有的《村委会组织法》、《居委会组织法》、《物业管理条例》等也面临着在基层如何进一步充分发挥作用的问题。十八届四中全会提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”所以，软法是解决基层治理法治需求的一个优选方案。硬法因为其规范性强，立法程序严谨，稳定性高，难以适应我国幅员辽阔、南北差异大的国情。软法则可以规避硬法在基层治理中的僵化刻板，代之以小范围共识规范，柔性约束，高度灵活性等特点，因此在基层社会治理中必定会发挥越来越重要的作用。

二、济南市社区软法实施案例

近年来，济南市在社会基层治理方面进行了卓有成效的探索，其中软法的制定与实施起到了显著作用。

（一）政府主导下的软法治理案例

1.案例介绍

案例一：历城区“四位一体”依法治村

土地流转、征地拆迁、开发建设中合同签订项目运作不规范等历来是历城区村级治理中的老大难问题，也是群众上访的重灾区。2013年开始，历城区依法建制，规范管理，探索创建了村（居）合同监管、项目竞标、公章监管、“三资”委托代理“四位一体”村务管理新机制，积极运用法治思维和法治方式规范村（居）经济活动，防范化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，有效提升了基层依法治理工作水平。

软法渊源：依据《村民委员会组织法》、《招标投标法》和《合同法》制定村（居）合同监管、项目竞标、公章监管、“三资”委托代理的各项规范程序。

基本做法：“四位一体”村务管理机制包括村（居）合同监管、项目竞标、公章监管和“三资”委托代理四个部分。成立由区委副书记任组长的“四位一体”工作领导小组，设立村（居）合同监管中心和村（居）项目竞标服务中心，依据《村民委员会组织法》、《招标投标法》和《合同法》制定各项规范程序。全程规范运作项目竞标的11项规程，1.5万余份合同全部统一编号录入，建立电子台账，形成合同库。

项目竞标大会由街镇人大、纪委监督，村（居）干部和群众代表现场监督、见证。政府抽调8个律师所、5个法律服务所的100名法律服务人员划片全程参加，提供法律支持，保障群众的参与权和知情权。区纪检、司法局、城建、农业、水利、交通、审计、经管等部门协作配合，区财政支农、扶贫等项目明确纳入项目竞标，不经过竞标不予拨付资金。

各街镇对村（居）不经过合同监管中心签订的经济合同一律不予盖章，三资委托代理中心对应当经过竞标而未竞标的项目一律不予拨付资金。

全区成立由区级领导带队的4个督导组，对各街镇工作情况专项督查、定期调度；区纪委启动问责制，对工作不力的街镇，约谈党（工）委书记和分管负责人。［5］

2.案例分析

（1）动力分析。十八届三中、四中全会后，推进协商民主、推进法治成为基层政府工作中新的重要方向。通过协商民主和法治方式解决农村在财务、工程等领域中群众上访的重点问题，已成为各地基层政府都在积极探索，希望能有所突破的领域。可以说，基层政府具备解决问题的基本动力。

（2）实施方式。案例中的基层政府实施软法治理的目的，是为基层群众解决多年来的实际问题，是“激励型”的实施方式，广大群众从中获得其权利和利益诉求的实现，所以表现出了较大积极性。相关的规范，比如程序性很强的听证、招标等都得到较好遵守。

（3）资源保障。政府是软法实施的主导性力量，既可以通过行政权来直接推动，也可以利用其优势地位来动员社会。本案例中，首先是政府相关部门通过了相应的地方政策，利用立法优势实现了软法的立法，使得政府行为有法可依。其次，地方政府投入了相应的人力物力财力。历城区不仅需要财政投入购买法律服务，还要协调众多政府部门，应该说这项工作需要地方党委、政府的全面支持才能实现。

（4）干部保证。优秀的基层单位主要负责人对解决辖区问题一般都表现出强烈的事业心和创新偏好，这一点在很多基层治理案例中都有明显体现。［6］因此，在当前环境下仅有来自政府基于制度环境的推动力还不足以完善基层软法治理，还需要有一定数量的优秀干部，这些干部在自身的“干事”和创新的价值偏好下，在创新软法实施机制中发挥着关键作用。

（5）效果分析。截止2015年，历城区19个街镇已全部开展合同监管、项目竞标工作，合同监管率100%，监管合同已经全部进行法律审查并出具法律意见书，进行统一编号、录入电子档案。规范运作竞标项目400余个，为村（居）集体经济节省资金2100余万元，增加收入2000余万元，增加收益4200余万元。目前历城区村（居）村务管理规范程度明显提升，因集体经济问题引发的矛盾大幅度减少，因村务行为、干群矛盾导致的上访案件降低80%以上。从以上实施效果看，基层政府基本实现软法意图，达到预期目的。

3.案例总结

对于农村治理中经常成为上访焦点的村级财务管理、项目招标等事项，地方政府集中力量，多部门联合齐抓共管，同时注重群众参与权、知情权的保障，这种利用法治方式强化村级事务治理的做法正日益为广大基层政府采用，并得到了群众的普遍认可。

虽然当前基层群众的自治能力有限，公共理性尚不足以实现充分自治，但是改革开放三十多年来的市场经济发展，尤其是近年来民间维权事件的舆论教育，中国的公共理性也在成长，维护自身正当权利需要积极参与和理性讨论，按照法治方式规范各方权利义务逐步开始成为大多数人的共识。官民双方的共同成长促成了目前以治理和协商为基础的软法规范，在政府主导型实施模式中获得了较为理想的实施效果。这种政府通过软法实施介入农村自治事务的现象，正是我国基层政府利用法治方式解决村民自治尚不成熟时期难点问题的基本方式。

（二）基层自治中的软法治理案例

1.案例介绍

案例二：章丘“四五三”民主治村新模式

当前农村各种社会矛盾凸显的形势，给社会治理提出了更高的要求。近年来章丘市积极探索新形势下如何发挥法治优势完善村级治理，积极开展了“党建引领、以制治村、民主管理”的新探索。“四会管村、五章理事、三网惠民”的“四五三”模式就是章丘市创新实践的成果体现，并已取得显著成效。

软法渊源：基于现有基层体制基础上的“四五三”模式，由一系列制度和工作机制构成，主要体现为基层政府的规范性文件，如黄河镇《“四五三”村级事务管理模式》、2012年章丘市委、市政府联合出台《关于开展“A级平安村居（社区）”创建活动的意见》等。

基本做法：“四会管村”指的是支委会领导、村代会定事、村委会办事、监委会监事的村级组织责任体系。村级领导权、决策权、执行权和监督权有机结合并相互制衡。支委会是村级组织的领导核心，领导和支持村代会、村委会、监委会依法行使职权。村代会行使决策权，凡村级重大事项必须召开村民代表会表决通过方可实施，并且村代会有权否决决策事项和财务开支。村委会行使执行权，负责落实村级发展建设的具体任务和服务群众的日常事务。监委会行使监督权，对村“两委”工作进行全方位全过程监督，发现问题及时向支委会提出意见建议，或直接向乡镇党委政府反映汇报。

“五章理事”就是村务决策、村务公开、财务开支公开监督、发展党员、考核评议等五套易懂易记、便于操作的流程，例如村务决策就用五步议事法，而村务公开则实行“三事三日公开”等。

“三网惠民”，一是“互助网”。各村建立了党员中心户制度，每名中心户党员联系5—10名党员或村民代表，每名党员和村民代表联系5—10户群众。二是“代理网”。市里设为民服务中心，乡镇、街道设为民服务大厅，各村设为民服务室，镇村干部担任为民服务代办员，实现了群众办事“小事不出村、大事不出镇”。三是“致富网”。构筑“党组织引领协会、协会促进产业、产业联系农户”的新型组织架构。［7］

2.案例分析

（1）动力分析。以“四五三”模式的主要创立者高淑珍为代表的基层干部，在村务治理中甘于奉献的精神，以及地方政府积极推进基层治理的态度具有很大的号召力，基层党员干部，尤其是领导干部所具有的事业心和责任感是显著的推动力。

（2）实施方式。“四五三”模式和“A级平安村居（社区）”带来的不仅是荣誉，同时也带来投资，合同等经济效益和村居和谐发展、干群关系融洽的良好氛围。这样的“激励型”政策安排，也对后进村构成形势压力。

（3）资源保障。本案例中的基层自治主体主要是村支部和村委会，其资源有限，但做到了最大限度调动各方参与社区治理。同时，基层自治组织获得了基层党委的直接领导和政府的大力支持。这种支持不仅体现在争取财力物力，更体现在对社区自治组织领导人开展工作的认可。

（4）干部保证。章丘“四五三”模式的主要创立者，是该市双山街道三涧溪村支部书记高淑贞，她连续将两个“神仙也治不了”的后进村变为全国的先进村，并建立了一套在当地农村行之有效的制度，实现了村庄治理的良性循环。这里从“乱”到“治”的实现虽然离不开制度的力量，但让这些制度得到全体村民的支持，有效运转起来，首先需要领头人的无私奉献。“以德为先”是基层干部获得群众支持进而开展工作的重要因素，［8］优秀干部是实现软法实效的关键因素。

（5）效果分析。章丘市近些年一直在推广“四五三”模式。截止2012年底，章丘市908个行政村居（社区）完成了“四五三”模式的组织架构，群众满意率在98%以上，征地拆迁、劳动社保、涉法涉诉信访三类信访积案化解率达到91%以上。2014 年6月10日，章丘市委组织部长杨高峰做客人民网，在“群众路线基层行”系列访谈节目中重点介绍了“四五三”模式。

2.案例总结

“四五三”模式需要当地党委、政府的大力支持才能得以推广。章丘市委、市政府联合出台的《关于开展“A级平安村居（社区）”创建活动的意见》中明确规定，A级平安村居（社区）须实行“四五三”治村模式。这种利用政府评奖方式的推行，因其背后的利益导向而使得相关政策得到较好实现。村（居）委会虽然是我国法律规定的基层自治组织，但是在目前的政治体制下，其自治属性尚未完全释放。因此，我国基层自治组织软法的实现手段和方式天然的离不开党政力量的推动。

（三）总体分析

软法是法学对治理的积极回应，因此，治理所赖以存在的基础同样构成软法实施的基础性条件。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了政府的失效”［9］，所以，治理理论首先就是强调治理主体的多元化。由于各主体之间不再是传统的统治或者管理的那种单向命令关系，而是变成了平等互动式的关系，由此导致权威的多中心化，流动化、治理的网络化等特征。但是治理理念是在市场经济、公民社会、服务型政府等充分发展之后才出现的，这些现有经济、社会、行政方式的失灵既是催生治理的条件，同样也构成治理的资源，在治理理念指导下整合。因此，发达的市场经济，活跃的公民社会、高效的服务型政府是实现治理的重要条件。治理主体在治理中的地位、彼此权利义务关系，如何承担治理失败的责任等一系列制度安排则需要法律规范予以明确。因此，社会的法治水平也是治理成败的关键条件。

从以上软法实施的具体案例看，我们可以发现如下特点：一是市场经济的深入发展是重要的外部条件。没有经济发展，社区治理中需要的各种资源无法进入社区，没有市场的深入发展，社区的多样化需求无法得到满足。二是公民社会的成熟，公民的参与能力是社区软法实施的重要支撑。无论是在村级社区还是城市社区，参与能力的欠缺是目前基层治理中的重要短板。这不仅体现在社区居民个体能力上，也体现在社区自治组织的发育程度上。正是因为社区自治能力欠缺，导致在社区治理中居民的主体性地位弱，自身解决问题能力差。三是基层党委、政府的主导作用是软法实施的决定因素。由于社会自身参与能力欠缺，难以形成有效集体行动，由此需要基层党委、政府强势介入，起到领导核心作用，否则社区中的各种问题因为无法形成有效的集体行动而陷入长期无法解决的僵局。四是软法治理中的权责明晰是有效实施的保障。治理因为是多主体参与，必然导致在结果上也是多主体共享，所以当治理失败时也必然是多主体承担。因此，如果治理体系不完善，权责不明晰时，会导致治理利益分享不合理而出现治理乏力或者失败。同时，软法实施的方式是非强制性的，或者利益诱导，或者社会压力，所以其治理失败的责任不同于硬法的惩罚性为主的责任，而更多是一种社会责任，或者道德责任。这就要求在软法治理中更多考虑相关主体的利益，明确治理主体权利义务，突出治理过程中的程序性责任，增加其参与治理的动力，避免失败的出现。

三、社区软法实施机制的构建

软法实施机制是一个在国内法上还未达成共识的研究领域。从现有研究文献看，基本认同软法实施中社会舆论压力、激励、身份惩罚等方式的效果，并对实施中的模式、资源保障、影响因素等问题进行了研究。但是对软法实施本身进行深入研究，尤其进行实证的分析研究较少。本文尝试在分析济南社区软法实施案例的基础上，探讨构建社区软法实施机制的框架。

基于以上案例的分析，市场经济和公民社会构成社区软法治理的外部条件，市场的发达程度决定了社区对所需资源的获取可能，公民社会决定了社区的自治能力水平。基层党政力量和软法质量是社区软法治理的内部重要决定因素，党政力量能否整合社区决定了社区公共事务的总体治理水平，软法实施质量决定了其能否获得较好的实效。内部因素正是本文探讨的主要对象。具体而言，软法实施机制框架包括治理的动力来源，治理实施方式，实施的资源保障，实施的干部保证四个方面。前三条均直接涉及软法的实施效果，第四条则是实现软法的关键条件。

（一）治理的动力来源

任何法律制度的实现都需要具体的推动者，软法因其不具备国家强制性，其实现是否符合推动者的利益诉求，正是能否实现治理的根本动力来源。现代经济学研究告诉我们，政府也是“理性经济人”，尤其是对于基层政府而言，因其地位和职责所在，更多关注本地利益。对于基层领导干部而言，在其“利益最大化”的权重考量中，上级的绩效考核指向往往就是基层干部参与治理的主要动力所在，不管是来自于正向的业绩奖励还是负向的问责。

对治理动力来源的定位直接关系到软法制定中治理主体的确定及其权利义务的分配。只有具备基本治理参与动力的主体才可以确定其为治理主体，否则只会导致“不坐公交的人参加公交票价听证”这样的现象，偏离治理本意。治理主体的权利义务分配不仅要看其是否具备治理动力，还要看其治理能力，在权利分配上使其治理能力与动力相匹配。如果具备治理能力和权利，但动力不足，则会发生类似“有权不用”的现象。因此，治理动力是科学分配治理主体权利义务的重要依据，只有在动力与能力之间形成合理配置才能科学立法，形成良性治理。

（二）三种实施方式：激励、压力、自律

软法要想获得良好实施效果，激励措施是第一种常用方式，这种方式在经济法规中非常多见，比如投资法中的鼓励和限制行业，外贸法中的鼓励出口政策等。第二种常用方式是借助社会压力。社会对于违反软法的行为通过社会舆论给以强大压力，迫使绝大多数人回归软法规范。而且，违反软法带来的结果，会使得违法者在日后社区生活、商业活动中，付出如声誉、信用等难以恢复的社会成本。第三种是自律。大量行业自律规范、社会组织自治规范的出现本身就是社会主体更趋自律的重要表现。法律是外部行为规范，但软法更强调社会自身对于法规范的遵从，它大大减弱传统硬法所强调的“强制力”。强制推行缺乏社会基础的法律，只会减损法律权威。法理学从中世纪到二战后的发展历史更是说明了人们对这一问题认识的曲折过程。我国改革开放后也是逐步纠正了强制论的观点。［10］软法因为没有国家强制力保障实施，其实施效果更加依赖于软法自身的品质，能够反映民生诉求，满足社会公众的价值追求，因此会获得认可和遵从。因此社会对于软法本身的价值认同是实现软法效果的最核心保障。［11］

（三）实施的资源保障

软法实施的资源可分为物质资源、制度资源、精神资源。物质资源指治理中所需要投入的物质性资源，主要是财力、人力、物力；制度性资源指享有制度建构权力的主体对于治理中所需制度的供给，包括硬法和软法的制定。硬法为软法发挥作用提供制度框架，是软法灵活性的边界，也是法治理念的底线，而软法则是通过一套非强制性的灵活规范实现治理过程中资源的互通有无，实现多赢；精神资源指为软法的实施而做的宣传，引导，荣誉奖励等。

（四）实施的干部保证

软法是基层治理中的重要规范，而且是根据本地实际“土生土长”的规范，在我国现有的社会结构下，软法的制定和实施离不开特定干部的突出作用。我国基层干部中的优秀分子在实际工作中总是能够根据当地情况创造性的开展工作，其中成熟有效的做法被制定成基层的规范性文件或社区规章等，他们在软法的制定和实施中发挥了关键作用。

四、启示

当前我国基层治理中，社会自治方面虽然比改革之初有了长足进步，但在对社会问题的解决力度，协调能力，资源保障等方面与政府仍相差甚远，这就导致在软法的制定和实施中，政府依然居于主导地位的格局。因此，在大力培育社会组织，增强其自治能力同时，要重视发挥基层党委、政府的治理作用。明确基层党委、政府对基层治理的总体责任，从治理动力、方式、手段，治理体制和治理责任承担等方面进行制度设计。其中，对于优秀基层干部的培养和使用应当纳入到基层治理法治化的框架中。

注释：

（1）村民选举一向被称为是我国基层自治中的一大政治成果，但是这些年来的“贿选”却呈恶化趋势，其原因之一就是现行的《村委会组织法》无法适应农村现实中传统因素的影响。

［1］Francis Snyder.Soft Law and Institutional Practice in theEuropeanCommunity［A］，SteveMartin，The Construction of Europe：Essays in Honour of Emile Noel，Kluwer Academic Publishers.

［2］罗豪才，毕洪海.通过软法的治理［J］.法学家，2006 （02）.

［3］姜明安.软法的兴起与软法之治［J］.中国法学，2006 （02）.

［4］贺雪峰.乡村治理的社会基础——转型期乡村社会性质研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［5］历城创新“四位一体”依法治村经验［N］.济南日报，2015-3-9.

［6］昌业云等.推进基层协商民主建设和谐新农村［N］.济南日报，2015-10-13.

［7］山东章丘创新“四五三”民主治村新模式［EB/OL］. http：//news.163.com/12/1122/06/8GT6UHL900014AED.html. 2012-11-22.

［8］为了三千个笑脸——记山东省章丘市三涧溪村党支部书记高淑贞［EB/OL］.http：//dygbjy.12371.cn/2013/07/11/ VIDE 1373509583216421.shtml.

［9］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999 （05）.

［10］周永坤.论法律的强制性与正当性［J］.法学，1998（07）.

［11］莫丽燕.论软法的要素及其概念［J］.唯实，2008（01）.

编辑：虢亚雪

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