转型社会背景下的政府治理研究

2016-09-16孙悦津董德利

山东行政学院学报 2016年4期

关键词：政府

孙悦津，董德利

（山东行政学院决策咨询部，济南 250014）

转型社会背景下的政府治理研究

孙悦津，董德利

（山东行政学院决策咨询部，济南 250014）

政府在理论上应有的“正义之剑”往往成为现实中的“掠夺之手”，与其将善治政府作为政府治理的逻辑起点，不如从治“恶”出发，更有助于深刻理解政府行为、界定政府与市场的行为边界。实际上，市场经济是嵌入到社会当中的，市场和政府之间是一个相互适应的过程，政府的行动既要与其能力相适应，更应该将职能集中到核心公共产品和服务上，建立市场运行的制度基础，遵从法制，引入竞争机制，扩大公民社会的参与。

政府治理，市场，强化市场型政府

对现代社会来说，政府必不可少。没有高效、廉洁、负责任的政府，经济和社会的持续发展都是不可能的。然而与政府相关的机构臃肿、国有企业垄断、公共部门服务低效、腐败等一系列问题，使得政府在理论上应有的“正义之剑”往往成为现实中的“掠夺之手”。在转型社会背景下，深刻理解政府与市场的边界，探索政府治理的制度基础具有理论和现实意义。

一、研究综述

按照社会学学者的论述，所谓社会转型，一是指体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变；二是指社会结构变动，即不仅是某些单项指标的实现，更是一种整体和全面的社会结构过渡，具体内容包括结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变；三是指社会形态变迁，即从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的变迁和发展。［1］随着经济飞速发展和全球化进程加快，我国不容置疑地进入社会急速转型期。然而，与其他国家从农业社会向工业社会的变迁相比，我国社会转型表现出以下特点：一是社会利益主体多元化，各种矛盾凸显，社会转型风险增加；二是社会形态结构深刻变动，转型过程复杂，社会转型面临各种发展陷阱和难题；三是社会转型将是一个长期过程，中国农业文明源远流长，对人们的生活方式、思想观念乃至整个社会的发展有着深刻影响，社会转型很难一蹴而就。

在社会转型过程中，作为强势一方的政府具有引导、管理和服务社会的多重职能，深刻影响着整个社会的资源配置。一般来说，经济学对政府的职能定位包括了有限的政府、有责任的政府和有效的政府等各种要求。公共行政学则主要关注政府组织、职能、人事等问题，由于政府对私人经济活动的干预和管制等方面具有广泛的权力，以及政府官员在提供公共物品方面具有决策权，使得腐败现象成为全世界包括代议制政府在内普遍存在的问题。在政府职能作用方面，公共选择学派开创了新的研究传统，其中，布坎南主要担心多数人的专制，因此他反对政府主导的大部分政策改革，而宁愿进行一劳永逸的宪政式建构。奥尔森则认为政策是由游说决定的，而游说增加了非效率。随着现代社会经济发展和法律作用凸显，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学角度研究政府职能，界定政府的职能边界。进入20世纪80年代以来，随着信息技术的兴起、经济全球化和电子政务的出现，发达国家深入开展了政府再造运动，政府机构改革过程更多体现了社会化的特点。围绕政府治理问题，西方各国积极探索创新政府管理体制和方法，对大部制改革理论的研究也取得很多成果，［2］归纳起来主要集中在三个方面：一是精简机构及人员，二是重视分权，三是注重公共服务的市场化。

二、政府治理及其审视

在社会转型和经济转轨背景下，政府职能和管理方式的转变是一个必要组成部分和题中应有之意。上世纪90年代，著名的“休克疗法”认为，为了确立正常的市场环境，一个转轨经济必须完成三个步骤——价格自由化、经济稳定化以及私有化。［3］尽管各国国情不一，但市场经济发展所需要的主要条件和内在要求相同，经济转轨国家的政府必须转变职能和管理方式才能与市场经济相适应。

（一）政府职能

一般认为，政府的职能在于保障个人权利，维护社会福利，而在经济领域的职能主要集中在为市场经济提供制度基础、进行资源配置、调节收入分配、稳定宏观经济等方面。实际上，关于政府职能作用的认识和要求是动态变化的，人们关于政府职能的价值判断一般会形成对政府职能的逻辑认识，例如自由主义者一般会倾向于市场，主张管得少的政府就是好政府；而如果人们认为政府是至高的善，那么对政府职能要求必然较多。从现实来看，政府职能作用的发挥还受制于信息的完整性、政府的能力、可使用的工具手段、政策有效性等，而各国社会、历史、文化传统也会影响政府职能的逻辑和解释。从促进社会经济发展的角度来看，世界银行1997年发展报告的观点仍然值得关注，该报告认为，围绕如何提供基本服务、基础设施及对经济进行调控，政府至少应具备5项基础性工作：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。［4］而要提高政府的有效性，一是应使政府的作用与其能力相符，二是通过重振公共活力从而提高政府能力。

（二）政府规模

政府的存在是经济增长的关键，然而政府又是人为经济衰退的根源。“诺斯悖论”道出了现代社会的无奈：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入限制，因而需要政府干预，但由此又产生了其他恶果，政府规模过度扩张即是其中之一。实际上，官僚并非总是公共利益的代表，其行为目标不是社会福利最大化，而是机构及人员规模的最大化，或者以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。其次，政府部门对公共产品供给的垄断，会降低官僚机构的外部竞争压力，同时也影响公共服务质量的提高。另外，作为监督者的公民与作为被监督者的政府机构处于事实上的不平等地位，政府在垄断相关监督信息的同时，很有可能利用权力操纵监督过程，使公众监督软弱无力。

（三）政府行为

政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题，撇开残暴专横与主张自由的政府之间的区别，一个政府与另一个政府最大的不同，在于政府取代市场或者市场取代政府的程度不同。实际上，市场与政府的作用是相辅相成的，在为市场建立适宜的机构和制度性基础设施的过程中，政府必不可少。尽管政府可以有多种方式来改善发展的成果，但不同作用方式产生的效果迥异（表1）。对于私人投资而言，政府制定的规则和政策的可预见性以及实施中的一贯性似乎更重要，公共政策的目的不仅是要实现增长，而且必须要保证全民共享市场导向型增长的收益。然而经常发生的情况是，社会中的特殊利益集团可能利用其政治影响力，将资源和服务从最需要它们的人手中转向其它人手中，而法律的缺失甚至使得处于社会边缘的人更愿意将突破法律边界作为改变自身状况的方法。实际上，人们已经越来越认识到，基础设施、社会公共服务未必一定需要公共机构作为垄断性的提供者，技术进步和组织方式创新为私人企业竞争性参与政府原有的垄断性活动提供了机遇。

表1　政府行为方式比较

表2　影响政府权力寻租与企业家活动的因素

三、政府病与隐藏的逻辑

（一）权力寻租

政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，从而使政府权力部门或有特权者取得超额收入的机会，这种谋求权力以获得租金的活动，被称作“寻租”。实际上，寻租是一个双向运动，既有为争夺财富转移而浪费资源的活动，也包括为了取得许可证、配额甚至为维持垄断地位以获得额外收益而进行的疏通活动。当然，租金的根源来自对该种生产要素的需求较高而供给不足产生的差价。作为一种非生产性活动，寻租不仅降低资源配置效率、影响收入再分配和社会公平，而且寻租总是与政府权力尤其是行政权力紧密联系在一起，它在扭曲资源正常配置的同时，对政治生活也有着严重的负面影响。相对于生产性活动而言，寻租活动的增加会使寻租的吸引力加大，在事实上强化了政府相关部门的权力作用，并导致经济中出现多重均衡。寻租行为既是对政治权力的一种异化和蜕变，也是公共权力的非公共利用。对于政府来说，如果任其发展将会导致政府的灭亡。正如詹姆斯·哈林顿所言：“一个政府的腐败将意味着另一个政府的诞生。”［5］

从政府管理角度来看，寻租活动是由于政府规制的不完善以及对私人经济活动的干预，从而为寻租留下了公共政策的空间。寻租分为三个层次：一是对政府活动所产生的额外收益的寻租；二是对政府肥缺的寻租；三是对政府活动所获得的公共收入的寻租。从本质上讲，政府每一项政策的实施都是一个利益分配过程。政府通过特许经营、对某种产品进行价格管制会使受管制资源出现人为短缺，个人为了获得资源或节约排队等候的时间可能高价购买政府垄断的资源。如果政府进而禁止高价倒卖，这种倒卖就会转入地下形成黑市。不法分子为了安全且大量地攫取租金，就会向政府工作人员行贿，从而出现行政定价通过腐败和黑市转化成市场定价的现象。其次，政府购买活动也可能存在大量寻租行为。这是因为，如果政府采购的竞争不是市场化的，那么它就可能被某些有权势的利益集团所垄断，从而形成赢利机会稀缺的问题。相应地，这种赢利机会给那些寻求政府采购者创下了租金。另外，政府寻租还存在于各种非经济活动中，如国有企业改革进程中出现的以权谋产现象，住房制度改革过程中的以权谋房现象，人事制度改革过程中的买官卖官现象。

（二）政府规模过度膨胀

衡量政府规模的一个通用指标是政府支出与经济中社会总支出或总产出的比例，但这一数据总体上看不太有效，这是因为该指标往往会忽略重要的预算外项目，而且政府支出本身可以划分为消费和投资两种，政府支出主要由公共部门工资构成，它反映出消费者从政府支出中获得的当前收益，而转移支付只是对资源进行再分配。根据国际货币基金组织公布的数据，中国政府支出占国内生产总值的比值已从30年前的28%降低为2009年的23%，中国在183个有数据可考的国家中排在第147位（由高到低）。德国政府这一比值为48%，排在第24位；美国的比值为44%，排名在第44位；而欧洲的丹麦、法国、芬兰、比利时、瑞典、奥地利、希腊、意大利、荷兰、匈牙利和葡萄牙的比值更是高于德国。［6］中国政府超过西方国家的方面是公共部门巨大资本比重，2008年中国政府这一支出占国内生产总值的比重为21%，它反映出在基础设施建设方面中国政府仍然起着主导作用。因此，我们不能简单地将某个经济体归结为“国家干预”，也不是要在社会主义市场经济的中国与市场资本主义的美国，以及介于之间的欧洲之间分出高下，而是需要考虑如何在重于财富创造的经济体制和重于财富再分配的政治体制两者之间找到合适的平衡点，并最大限度的杜绝寻租行为，［6］在公共部门和私人部门的运行效率与社会公平之间寻求平衡。

上世纪60年代，东亚大部分地区的人均收入略高于非洲，政府规模大体相当，此后非洲国家的政府将更多支出用于消费，而东亚国家和地区政府对自身的扩大进行了限制，并有效地提供公共服务。到90年代中期，东亚的人均收入是非洲国家的5倍多，而非洲国家政府支出与GDP之比已增至东亚国家的1.5倍。［4］一般来说，政府消费支出过高的国家一般都会阻碍经济增长，而有些类型的公共投资支出，特别是基础设施投资往往对增长发挥积极的影响，部分原因在于正是公共投资提高了私人投资的收益。

还有一个指标可以反映政府的规模，即民和官的比例。我们从该指标的一组数据就可以看出政府相关问题的严重性：西汉时期是7943∶1，清朝是911∶1，现代是67∶1，笼统地说就是汉朝时八千人养一个官员，清朝时一千人养一个官员，而到了当代是七十个人就要养一个官员。从行政公务支出占政府支出比值来说，中国是37.6%，美国是12.5%。［7］

（三）隐藏的逻辑

在经济转轨过程中，各国采取的治理方式不同。俄罗斯的实践表明，正是因为财产私有化产生了需要保护自己财产的既得利益集团，俄罗斯政府才开始采取步骤，建立支持市场发展的制度。而中国选择的方案并不是优先进行私有化，而是允许私营部门围绕国有部门先发展起来，在总体上形成对私人部门发展具有支持性的环境，从而反过来促进政府和国有部门按照市场化的要求运作。关于政府职能及其作用方式纷争的背后，隐藏着人们对政府治理不同逻辑起点的三种分析模型。

“看不见的手”分析模型主要强调市场的作用，与之相对应的政府模型建立在政府应该自由放任的观念之上。认为市场自身能够运行良好，无需政府过多干预，政府只要执行一些市场赖以运行所必需的基本职能，如提供法律、秩序和国防等。除了这些有限的公共产品之外，政府的干预越少越好。这一关于政府的模型很少探寻现实经济中存在大量政府干预的原因是什么，也不关注能够遏制政府的改革举措。由于忽视了政治过程以及与现实的巨大反差，该模型对提出政策建议无所助益，也不能提出可行的战略以实现自己所倡导的有限政府的最终目标。实际上，通向有限政府的路径往往是曲折的，看不见的手政府模型提出的政策建议反倒可能是有害的。

“扶持之手”分析模型描述了一个福利最大化的政府应该做什么。这一模型建立在二战后大规模政府干预的思潮基础上，认为不受约束的自由市场会产生诸多弊病，如垄断定价、外部效应、滞后效应等，为了纠正所谓的市场失灵，需要政府采取从校正税收、管制、总需求管理到价格控制等措施。扶持之手的逻辑起点是善治政府，把政府干预看成是市场机制的替代选择，认为政府的积极干预能够带来社会福利的最大化。

“掠夺之手”分析模型对政府持怀疑态度，把政治过程看成是政府行为的决定因素，认为政治家的行为并不是追求社会福利最大化，而是个人私利，政府采取的所谓弥补市场失灵的一系列措施往往服务于政治目的，如果能够带来社会福利的提高，则纯粹是一种巧合。甚至民主政治中的政治家也不会追求社会福利的最大化，在利益集团的游说下反倒是可能采取一些破坏性的政策，掠夺社会资源或者利用再分配来剥夺那些失败的少数派。当然，模型中隐含的逻辑是，最好的改革时机应该是政府的政治利益与社会福利相一致的时候。该模型准确地描述了政府在实际上的所作所为，因而在提出改革方案时更具有建设性。尽管“掠夺之手”和“扶持之手”模型都对政府改革持积极态度，但由于彼此出发点不同，因而对政府改革的看法也大相径庭，一般来说，掠夺之手的分析会寻找限制政府的方法，反对政府扩大范围和规模。

四、政府治理的制度导向

制度在某种程度上也是一种公共产品。因而，现实中往往存在制度供给不足的现象，尤其市场制度体系的形成和完善并非是自我完成的，越是发达的市场经济和复杂的市场交易制度越是有赖于政府进行规范和引导，建立完善的市场制度成为政府治理的重要内容。

（一）强化产权保护

许多老工业国在其发展的早期阶段就曾利用一系列的机制来扩大市场和促进市场的成长。这些干预措施的制定煞费苦心，有些采用激励机制，有些采用强制措施，政府能否在这些干预措施中进行明智的选择并有效使用这些措施至关重要。在全球化进程加快的今天，许多国家的政府为适应国内外压力采取了一些具有深远意义的改革以改善其业绩。一般情况下，宏观经济政策变革最为迅速，贸易、财政、信贷和产业政策是经济市场化国家经常采用的政策措施，这些变革的影响广泛而且相对容易实施，但更根本性的市场化制度措施则进展缓慢。例如，产权是市场经济得以有效运行的根本制度和基础，强化市场型政府的思想首先就是要求政府要切实有效保护产权，并尽可能的约束政府的掠夺之手，进而在共容利益的引导下才能促进社会繁荣。

从现实来看，世界各国都在为提高政府部门的效率而努力，但在此过程中，也会形成强大的利益集团以维持不公平、低效率的状况，而在相关政策安排中丧失利益的社会阶层可能无力形成推动政府变革的压力。很多发展中国家更是可能面临特别的挑战，在这些国家中不论是立法、司法和执行机构之间，还是中央政府与地方政府之间，权力都是可以划分的，而权力划分越细则意味着越有可能存在多重否决权，这使得对不利规则的变革与对有利规则的变革同样艰难。发展中国家对执行机构的监督薄弱，立法机构因为信息和能力不足容易受到不利影响，而司法机构的独立性又不足，因此，建立基于产权保护的法律法规是经济市场化发展的迫切要求。

（二）建设法治政府

建立有效政府并不是一件容易的事情，其关键在于：一是政府制定规则的方式，这些规则是私人交易甚至维护市民社会的行为基础；二是政府通过这些规则本身发挥作用的行为方式，这些行为应该是可信赖、可预见并能够对权力腐败起到控制作用。［4］然而，在任何时候，许多既得利益集团都会力图使政府维持原样，而克服阻力需要花费时间和政治上的努力。即使在极为不利的情况下，向更为有效的政府迈出较小的步伐都会对经济和社会福利产生较大的影响，但需要借助于仔细安排改革顺序确立对受损者进行补偿的机制，需要打开并不断拓宽改革的机会之门。

实际上，工业革命以后，西方世界的兴起很大程度上要归功于其法治政府的建立及其治理方式的成功。法治状况与政府的效能密切相关，它涵盖了从财产权保障到腐败治理以及有组织犯罪的防范控制等各方面。尽管人们对各国法治效能的主观评价不一，但各国政府关于如何干预经济及社会治理仍然存在模式选择的问题。其中，“华盛顿共识”就是为了促进新兴市场经济体实现经济转轨而提出的经济政策，或者说是关于建立什么样的政府的建议，其内容包括：加强财政纪律，压缩甚至消灭财政赤字；扩大税基，降低边际税率；实施利率和汇率的市场化；实施贸易和资本流动自由化。当然，很多按照“华盛顿共识”制定政策的发展中国家也未必取得较好的效果。但值得肯定的是，政府改革的任务不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预，使市场机制发挥基础性作用，更艰巨的任务在于建立一个能够为市场机制提供支持的法治环境。

五、结语

各国政府治理效能存在差距的根本原因，在于如何建立政府、市场与社会三者之间的协调机制。既然市场和政府都是现代社会经济运行所必不可少的，那么市场和政府的职能作用也要不断相互适应和实现职能均衡。要发挥市场机制的积极作用，并不是让市场凌驾于社会之上，而是需要政府通过“看的见的手”将市场嵌入到社会运行当中。值得注意的是，规范政府职能和减少权力寻租是保持政府与市场功能作用平衡的关键，而从机构制度建设入手或许是实现市场制度完善的有效路径。在这一过程中，政府的行动应该与其能力相适应，更好地将政府行为集中于对发展起关键作用的公共活动，同时要致力于建立一个能够为市场机制提供支持的法治环境，有效保护产权，管住政府的掠夺之手。具体机制路径有三个：一是遵从法制与制约；二是引入竞争，提供竞争型服务；三是扩大公民社会的参与，使人民真正能够监督政府。

［1］贾高建.社会转型问题研究：一种立体的逻辑框架［J］.新视野，2007（10）.

［2］李增强.西方国家大部制对我国政府机构改革的启示研究［D］.湘潭大学，2008.

［3］［美］安德烈·施莱弗（Andrei Shleifer），罗伯特·维什尼（Robert W.Vishny）编著.掠夺之手—政府病及其治疗［M］.赵红军译.中信出版社，2004.

［4］世界银行.世界发展报告 1997：变革世界中的政府［R］.中国财政经济出版社，1997：12-16.

［5］［美］丹尼期C·缪勒.公共选择理论［M］.杨春学等译.中国社会科学出版社，1999：285.

［6］［英］尼尔.弗格森著.文明［M］.曾贤明，唐颖华译.中信出版社，2012.

［7］中国历代官民比例［J］.劳动理论与实践，1994（09）：25.

编辑：邵西梅

D63-3

2095-7238（2016）04-0010-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.002

2016-05-20