绿色湖南建设背景下生态补偿机制的路径选择研究

段小莉 彭丽娟

（长沙环境保护职业技术学院 湖南长沙 410004）

绿色湖南建设背景下生态补偿机制的路径选择研究

段小莉 彭丽娟

（长沙环境保护职业技术学院 湖南长沙 410004）

生态补偿机制可以通过在源头上合理调配自然资源和经济利益，调整不同利益群体之间的经济关系，限制性地引导人们自觉保护、科学利用生态环境，实现人民群众对建设和谐社会的目标要求。要构建湖南生态补偿机制，还需要针对湖南的特点， 找准生态补偿机制的路径与方式，才能有效运作。

绿色湖南 生态补偿机制 路径选择

生态补偿机制是以保护生态环境。促进人与自然和谐发展为目的,以法律保障为前提,运用政府和市场手段,明确并调节生态环境保护和建设相关的各方利益关系,对生态补偿的具体运作进行规定,使生态补偿能够顺利进行的制度安排。湖南是资源大省,素有“有色金属矿之乡”、“非金属矿之乡”的美称。但是生态环境污染问题严重,尤其是重金属污染严重。如数据显示,湘江（株洲）霞湾港段排污口下游河床底泥的镉、铅等重金属含量超标1800倍、52倍；湖南全省受重金属污染的土地面积达28000公顷,占全省总面积的13%。同时由于自然、历史及发展不平衡等原因,湖南2012年还有767万贫困人口,占全省总人口的10.96%。因此,如何科学有序地推进生态补偿机制建设,处理好建设生态环境与发展经济的尖锐矛盾。

1 不断促进立法进程改革的深入，从而为生态补偿提供保障

从专业化角度出发,生态补偿立法方面存在的缺失属于限制以及阻碍生态补偿机制顺利运行的重要原因,相关人员应针对这种情况以最快的速度出台相应的环境法典或者是环境基本法律法规,从而有效建立起高效性、权威性以及规范化的管理制度体系,在一定程度上确保生态补偿工作实现规范化、科学化以及法制化。此外,还必须要利用相应的法律法规有效整治破坏环境的不良行为,对其实施科学化约束。相反,对一系列保护环境行为进行鼓励以及支持。现阶段,我国已经按照社会发展的实际情况出台了相应的《生态补偿条例》,我们还需要在该条例的前提下,尽快编制以及出台《生态补偿法》,从而借助法律形式制定出科学化的补偿范围、补偿对象、补偿方式以及补偿标准,从根本上使生态补偿的相关机制建设可以得到法律上的支撑。

2 认清轻重缓急，科学构建补偿机制

从某种程度上讲,西方一些发达国家在生态补偿范围上往往相对较长,甚至囊括所有环境友好措施。然而这些补偿政策通常情况下都会与其强大实力相关联。因湖南中部在经济发展方面属于欠发达地区,并不具有执行生态补偿的相关条件,所以,在未来的实际工作过程中,相关管理人员应对该省的生态环境情况进行科学化的评估,有效分清轻重缓急,然后按照最终的评估结果来确定相应的优先秩序。具体来说,我们可以将生态补偿合理划分成三个级别,也就是优先补偿、重点补偿以及拓展性补偿,从而更好的把有限补偿相关资金用到关键位置,从根本上提升资金利用率。

针对存在突出生态环境问题但却不能够及时有效制止,从而引起严重后果的不良行为,应实施优先补偿。针对生态问题严重,或者是对生态环境产生明显影响的相关行为,必须要实施重点补偿。比如重要湖泊的部分水源地、矿产开发区域以及区域性的河流集水区域保护补偿等。现阶段,对于类似补偿,我国中央财政仅仅是提供扶持,却不能将其作为资金来源主体,完全可以采用流域补偿方式以及产业补偿方式实施有效补偿。针对有助于生态环境建设的相关行为与措施,可以实施拓展性的补偿,例如生态农业补偿、节水措施补偿以及水土保持补偿行为等。此外,针对该类补偿,可以借助政策补偿方式、技术补偿方式以及市场补偿方式来执行。比如永州养殖业在转型方面的税收优惠政策与郴州矿区税收优惠政策等。

3 发挥政府以及市场相互间的互补作用

通过对国外相关政策体系以及生态利益相关补偿管理机制的科学化分析研究,一般情况下他们都是采用市场化手段以及政府化手段相互补充的手段来执行,并做到不同阶段有不同重点。从世界各个国家的生态补偿实践活动来说,政府往往占据着主导性地位,而且也属于生态效益的关键性购买人员,可以利用科学化的市场管理借助合理调节不同经营人员间的利益。比如法国以及马来西亚林业基金当中,国家政府所给予的大量财政拨付一般会占据较大比重,然而美国以及哥斯达黎加等的国家在对该问题进行处理的时候,也说明了市场竞争机制的重要作用,不仅要高度重视政府的重要地位,还应充分发挥市场竞争机制作用。政府为了在一定程度上获取最佳生态补偿效果,可以充分实现经济政策以及市场机制的有机结合,进而促进生态效益的提升。

在国外相关先进经验的指导之下,相关人员设计出了湖南省的限制开发区域以及禁止开发区域相应利益补偿机制,这种情况下,必须要明确把专业化的财政转移支付看作限制区域以及禁止开发区域生态化补偿重要工具,然后进一步促进财政转移支付在应用规模、具体来源以及实际使用情况上的完善。此外,在遵循中央对地方纵向型财政转移支付前提下之下,积极探索依托湘江流域、重点自然保护区以及重点工矿区的横向型转移支付,进而发挥转移支付在生态环境保护方面所独有的支撑作用。

近年来,湖南省坚持市场以及政府互补性的基础原则来开展生态补偿活动,而且在完善环境税收管理制度的基础上,还日益完善了相应的生态环境价格管理机制与交易管理机制,进而建立起了公平性、公开性以及公正性利益共享以及责任分担管理制度体系。排除政府生态补偿以及金融补偿行政性手段之外,还必须要按照不同区域的实际发展情况以及在市场机制方面的实际完善情况,促进市场机制的积极培育与完善,可以首先在部分区域实施大胆试点,引进国外比较成熟的处理方法与制度指标,实现生态补偿的多元化以及差异化。

4 生态补偿方式改革，促进长效机制的形成

4.1 生态节流型补偿

从生态节流型补偿最终目的出发,主要是确保生态补偿可以凭借充足资金以及物质实施生态环境保护以及生态环境恢复。而且,一般情况下节流型补偿往往会采用行政路线,具有相对较高的补偿效率,然而值得注意的是生态补偿金存在挪用成消费性支出的几率。

现阶段的资金补偿属于短期性质的生态补偿,具有非常显著的实施效果,属于最直接以及最见效的方式之一,可以在一定程度上帮助资源保护地区实现社会经济的快速发展以及生态环境的有效保护。然而,生态补偿也存在一定的局限性,那就是生态补偿在资金评估方面存在相对较大的难度,难以把握相应的生态补偿范围以及生态补偿期限。此外,生态资金补偿实际效果往往不持久,甚至仅仅属于一般形式的救济,不能发挥持续作用。

4.2 开源型补偿

开源型补偿也成为造血型补偿,具体来说,就是把生态化补偿资金有效转化成“支持地方发展”的重要补偿形式,进而形成科学化的造血机能以及自我发展管理机制。

开源型生态补偿中的技术补偿属于智力补偿的重要形式之一,其目标在于实现生态补偿区域社会经济的不断发展,比如长株潭的一些发达地区,为湘江上游地区在技术以及培训服务方面提供支持,这种技术性补偿将会在一定程度上促进湖南省整个社会经济的良性发展。根据相关研究结果显示,生态补偿的技术性因素一般会与生态环境恶化以及贫困因素紧密联系,从而凸显出技术性生态补偿措施的关键性,实现利用智力手段彻底消除对生态环境保护不利的相关条件。此外,在生态环境的技术性补偿层面,省政府必须要占据主导地位,充分借鉴我国对西部发展的相关支援战略,实现发达地区对部分不发达地区的帮助。

当省地方政府存在资金缺乏的时候,其政策性生态补偿更能发挥其重要价值。比如,借助土地优惠政策进行招商引资,然后借助相应的税收政策积极引进大量的环保产业,在政策性担保以及无息贷款或者是低息贷款方式的帮助下,为相应的环保企业提供大量小额贷款。此外,为了促进效果的充分发挥,省政府还需要推进湘江治理相关的国外贷款优惠政策,向世界银行、WWF组织以及TNC组织等申请资助以及贷款,从根本上实现保护流域环境的有效保护。

目前,我国的异地开发补偿模式也已经在我国的浙江省以及广东等得到了广泛应用。湖南省选择“异地孵化”的生态补偿战略是比较合适的,而且也能够符合绿色湖南产业结构调整的最终需要,该搬迁形式实质上是优化调整。而且可以实现项目补偿与异地开发的有效结合,用省政府或者是一些发达地区来带动地方政府发展。

我国湖南省专业化的生态补偿机制仍然没有完全建立,生态补偿方式为“输血型”生态补偿,从某种程度上讲,该种补偿形式往往是政府补贴为主,而与环境治理没有很大关系,很难实现社会经济发展以及环境资源保护两者的良性互动与和谐发展。因此,湖南省的生态补偿机制发展目标是将“输血型”补偿机制向“造血型”生态补偿机制发展。尽管补偿路径以及补偿方式存在交叉重复,实际上也是从不同视角来论述湖南生态补偿手段的。

5 分工合作，形成结构合理的生态补偿机制

5.1 基础性决策层生态补偿机制

在决策层,相关的监督方人员需要对生态补偿实际实施情况进行科学化评估,然后明确补偿主体以及客体。在主体确定角度出发,我们可以采用相关方申请以及监督方确定的方式来操作。一般情况下,相关申请方主要有补偿人员的主动申请、被补偿人员申请以及其他组织与人员的申请。其他申请人员不仅可以选择监督方自身,而且还可以选择补偿方部门或者是化工污染行业协会等。

5.2 标准化决策层

在主体中补偿者与补偿者的相互博弈和监督方的评估下确定补偿标准、方式和期限等。在具体的实施中应以监督方出具的评估报告为基础,主体各方进行博弈,对监督方给定的补偿标准、方式、期限等进行再讨论

从补偿标准角度出发,最终的讨论结果如果比监督方的具体报告结果低,则必须要根据监督方的相关报告标准实施补偿。项目缺失可以主体各方进行协商后决定,当协商不成功的时候再提交监督方进行项目评估。

从补偿方式角度出发,必须要最大限度合理选择排除现金补偿之外的补偿方式,从而实现多种组合形式的补偿,有效解决补偿方式单一问题。而且若监督方已经确定了相应的智力补偿方式,则不能够再由其他形式的方式替代。

从补偿期限角度出发,尽量不采用短期且一次性的投入方式进行生态补偿。直接补偿也不可以采用永续补偿形式实施的补偿。主体商讨期限不能够低于监督方在报告评估方面的时间。

5.3 评估层生态补偿

主要是对生态补偿机制的运行进行监督、评估。这一阶段中,主要是生态补偿机制的各项内容确定后,由监督方对补偿者对补偿的执行过程进行监督,防止补偿者投机行为的发生。同时对补偿过中各项数据、材料注意收集,对补偿机制的运行进行效果评估,为以后其他生态补偿机制的设计做铺垫。为使收集到的数据真实可靠,不流于形式,可通过群众上访和抽样调查等进行数据采集。

5.4 目标层生态补偿

生态补偿机制的最终目的就是实现补偿客体的自我保护、自我管理、自我发展的良性循环。自我保护,就是要让遭受到生态与环境破坏的地方重新恢复昔日生机。自我管理,就是不仅让环境得到改善,还要使这种态势继续下去；自我发展是一种可持续的状态,在不受外力帮助的情况下,能够保持经济、社会和环境的可持续发展状态。

从补偿主客体的确定、到补偿具体事宜的商定、再到对补偿机制运行情况的监督、最后到基本目标的实现,这是一个生态补偿机制运行的比较合理的结构。其中,生态价值规律是核心,市场起基础作用,法律是保障,公众参与是条件,政府是主导,企业是重要主体,资源环境是客体。

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［2］卢艳丽，丁四保.国外生态补偿的实践及对我国的借鉴与启示［J］.世界地理研究，2009，（3）：166.

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A

1674-2060（2016）03-0038-02

湖南省科学技术厅软科学研究计划“绿色湖南建设背景下生态补偿机制的路径选择研究”（2014ZK3001）。

段小莉（1971— ），女，汉族，湖南湘阴人，大学本科，副教授，研究方向：高教管理。彭丽娟（1974—），女，汉族，湖南华容人，湖南师范大学法学院环境与资源保护法学博士研究生在读，讲师，研究方向：环境法。