我国边疆研究的几个基本问题

周 平



我国边疆研究的几个基本问题

周 平①

在边疆对于国家发展意义日渐凸显的背景下，我国的边疆研究在持续升温。然而，边疆研究中的一些基本问题却未被聚焦，其中的一些认识已经不适应今天的现实。为了边疆研究的健康发展，有必要对其中的一些问题给予澄清。一是在如何看待中国边疆的问题上，须在揭示边疆本质的基础上明确边疆的构建性质，将边疆界定为疆域的边缘区域，确定边疆的变易性；二是在边疆治理的定位问题上，须从国家治理的角度来看待边疆治理，明确边疆治理在国家治理体系中的地位；三是在陆地边疆治理结构的调整问题上，须在调整治理的价值取向的基础上，重新确定其目标和任务；四是在海洋边疆治理问题上，须依据国家治理和发展的大局来确定治理目标，促成中国由陆权国家向海陆复合型大国转变；五是要以理性的态度来看待新形态边疆，明确中国边疆的多样性和立体性；六是要看到边疆在国家发展中的意义比以往任何时候都更加突出，并促成了“边缘—核心”双向互动结构的形成。

国家疆域；国家边疆；边疆治理；利益边疆；地理空间

今天中国的边疆研究，已经被时代凸显到了一个前所未有的位置。之所以如此，一是国家的综合国力全面增强后，有能力将更多资源投向陆地边疆和海洋边疆，边疆也逐渐成为国家发展的新增长点；二是中国越来越融入世界，国家的海外利益越来越突出，并且许多方面已经成为国家的核心利益，运用边疆理论来维护国家的海外利益的必要性日渐突出；三是西方大国通过边疆架构来助推国家发展的成功案例也启示我们，崛起的中国在实现国家目标的过程中，必须重新审视自己的边疆架构，并充分发挥边疆在国家发展中的作用。在回应现实需要，加强边疆研究的过程中，涉及的学科和学者越来越多。可是，在边疆研究趋于活跃的背景下，边疆研究中的一些基础性问题却未受到足够的重视，甚至被有意无意地忽略了。此种状况已经对边疆研究的发展形成了某种消极的影响。在此情况下，重新提出这些问题，进而在深入研究的基础上形成正确的认识，对边疆研究具有重要的意义。基于这样的判断，本文拟列出边疆研究中的几个基本问题并阐述作者的看法，以期引起对边疆研究基本问题更多的讨论。

一、当代中国边疆的性质和特点

边疆研究伊始就会遇到且必须面对的问题，便是如何认识和界定边疆。对边疆的性质和特点的不同认识，不可避免地会影响到边疆研究的走向和最终结论。而在中国特定的语境中，“边疆”既可解释为从中央政权所在地来看待的边远地带，也可解释为特定疆域范围内的边缘性区域。前一种解释，以中央政权所在地为原点来界定边疆，边疆往往具有不确定性或模糊性；后一种解释，从国家疆域这个特定的整体来看边疆，边疆是可以明确界定的。那么，今天应该如何来看待中国的边疆呢？

边疆作为国家疆域的一个部分，并非天然形成，而是因国家治理的需要而构建起来的。在中国的历史上，秦统一中国并建立中央集权制的政权以后，王朝国家便面临着对幅员辽阔且不同区域间存在着巨大差异的疆域如何进行统治和治理的问题。为了对远离王朝中央的边远地区进行有针对性的治理，秦便在实行郡县制的过程中将处于核心区外围的边远区域确定为“边郡”或“道”，以区别于核心区的“郡”和“县”，并采取不同的政策进行统治和治理。承袭秦制的汉王朝，更是将先秦的“一点四方”和“五服”“九服”观念，与以中原为政治、经济和文化中心及把外围区域划分为“四夷”的现实结合起来，将王朝所在地的周围确定为国家的核心区。将核心区之外，王朝国家统治能力所及的区域确定为边缘区——各个具体的区域又因其与王朝中央的亲疏远近而形成一种差等关系，采取特殊的方式进行治理。这个为治理的需要而区分出来的特殊区域，也是所谓的夷狄之区，就是边疆。

秦汉时期这样一种统治和治理方式，被此后的王朝继承并制度化，形成了中国历史上的边疆制度。在此制度中，王朝国家以王朝中央所在地为中心，根据统治和治理的需要而划定边疆。由于王朝的统治范围会随着自身实力的变化而向外延伸和向内收缩，王朝国家边疆的盈缩变化也就不时发生。清王朝与沙皇俄国签订《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》后，王朝统治范围的外部边际线在个别地段被确定，边疆外部边际线外推和内缩的变化在个别区域受到限制。但总体上看，边疆的性质和总体面貌并未发生根本变化。这样的边疆制度及其边疆划分，体现着王朝国家的制度特性并渗透着王朝的价值观念，打上了王朝国家的深刻烙印，是王朝国家的产物。

辛亥革命推翻中国最后一个王朝后，古老的国家开启了构建民族国家的历史进程，并于新中国成立时基本完成了民族国家构建。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。*关于民族国家的性质、特点和中国民族国家构建的论述，可参阅笔者的《对民族国家的再认识》(载《政治学研究》2009年第4期)和《多民族国家的族际政治整合》(北京：中央编译出版社，2012年)。肇始于西欧的民族国家，以主权来界定国家的疆域，从而把国家的疆域视为一个整体，即国家所拥有主权的领土。实现了由王朝国家到民族国家的历史性转折的中国，也必须按民族国家的制度规则来看待国家的疆域，进而把边疆置于国家疆域的基础上来认识和界定。从国家疆域的角度来看，边疆就是国家疆域的边缘性区域。

从国家疆域的角度来看待和界定边疆，是中国国家形态历史性转变的客观要求，但这样一来也就彻底改变了历史上长期延续的看待和界定边疆的传统，从而把对边疆的认识和界定转向了与以往迥然不同的历史轨道。在这样的历史逻辑中来看待中国的边疆，既要从国家疆域的角度来界定当下的边疆，也应该从国家疆域的角度来回溯历史上的边疆，*历史上的边疆，也是王朝国家疆域的边缘性区域。这是一种客观的现实状况，只是统治者是从王朝中央政权的角度来界定的，因而突出了它的文化属性，忽视了它的地理空间属性。更要根据国家疆域变化的规则和新的形势来界定当代中国的边疆。只有这样，才能对边疆作出与时代相宜的认识和判断。

国家的疆域即国家占据或控制的地理空间范围，是国家地理空间属性的体现。*作为人造的政治结构，国家首先是一种政治治理形式，其次是一个政治共同体，同时也是一个政治地理空间单位。因此，国家便同时具有政治治理形式、政治共同体和政治地理空间单位三重属性。但是，国家本身也处于变化的过程中，在历史发展的不同阶段会形成不同的形态，从而体现出一个国家形态演变的过程。不同形态的国家，其占据或控制地理空间范围的方式有所不同。在国家形态演进的进程中，作为民族国家本质特征的国家主权及主权体制的形成具有划时代的意义。*作为一种国家制度的主权，是欧洲王朝国家时期在30年战争后由1648年10月签署的西荷和约所确认的威斯特伐利亚体系而形成的，但取代王朝国家的民族国家不仅承继国家主权的制度安排，而且构建了完善的主权体制，从而把主权凸显为民族国家的基本特点。具体的论述，可参阅笔者的《对民族国家的再认识》(载《政治学研究》2009年第4期)。在前民族国家时代，国家占有或控制地理空间的行为并无主权约束，国家疆域的变化主要受国家能力的影响；在民族国家时代，国家占有或控制地理空间的行为受到主权的约束，主权管辖的地理空间范围即领土成为了主导性的疆域形态。在今天这样一个全球化时代，国家超越于主权的活动以及超越于国家主权的国际规则越来越突出，国家在主权之外控制地理空间的现象日渐凸显，因此，国家的疆域在领土之外又有了新的形式。*关于国家疆域的演变以及全球化时代的疆域的论述，可参阅笔者的《全球化时代的疆域与边疆》(载《中国边疆史地研究》2014年第3期)。

中国在改革开放推进下的快速现代化，不仅是在全球化的背景下实现的，而且本身就是全球化的一部分。今天的中国已经越来越融入全球化的进程，而且要在这样的进程中完成国家的崛起。因此，按照全球化的规则以及全球化时代疆域变化的形势来界定自己的疆域，进而按照这样一种与时俱进的疆域观来界定自己的边疆，是顺应时代要求的必然之举。全球化时代国家疆域具有多样性，既有主权性疆域，又有非主权的疆域；既有领土这样排他性的硬性疆域，又有利益疆域、太空疆域这样非排他性的软性疆域。与此相适应，作为疆域之边缘性区域的边疆，也必然具有多种形式。今天中国的边疆，是中国多样性疆域的边缘部分，自然由多种形态构成。

二、边疆治理的性质和地位

作为国家疆域的特殊部分，边疆必然产生和存在对整个国家都具有影响的矛盾和冲突，这便是“边疆问题”。边疆问题产生和存在于边疆，却会对整个国家造成影响。边疆问题能否得到有效的管控，以及边疆问题如何发展，都会对整个国家的发展产生整体性的影响。因此，国家就必须运用政权的力量来应对。用今天日渐突显的“国家治理”概念来解释，这便是国家的边疆治理。显然，边疆治理在中国历史上早已存在，并且与边疆的构建不可分割地联系在一起。

秦汉时为解决国家疆域规模巨大且各区域间的异质性突出条件下的治理问题，将以王朝中央所在地为中心的核心区与外围区分出来，并采取专门的和有针对性的措施进行统治和治理，于是便构建了边疆。此后，王朝国家将这样的做法不断地重复，并在边疆治理中不断地对边疆进行确认，从而维持了边疆的存在，形成了完整的边疆制度。边疆治理是维系边疆存在的基础性力量。边疆与边疆治理是有机地联系在一起的。因此，边疆研究也必然包括边疆治理研究，边疆治理研究不仅对边疆研究具有基础性的意义，而且直接影响着边疆研究的走向。

在边疆研究的整体框架中，边疆治理研究的核心问题，是如何判定边疆治理的性质，以及确定边疆治理的地位。从总体上看，今天的边疆治理与历史上的边疆治理，既紧密联系又相互区别。边疆治理的性质和地位在漫长的历史过程中不断变化，由此也积淀了丰富的内涵。

历史上并没有“边疆治理”的概念，运用政权的力量应对突出的边疆问题的活动和过程称之为“治边”或“边治”。王朝国家的统治者把远离王朝中央所在地并具有突出异质性的边远区域区分出来，采取特殊的措施进行统治和治理。这样一种针对边远区域的统治和治理行为，就被界定为“治边”。这样的“治边”过程，必须运用政权的力量，但也有自己的特点：一是所有的治边行动皆以王朝的利益为主轴，是否采取行动，投入多大的力量和资源，以及以何种方式实施，皆以王朝的利益为基本考量；二是“治边”的着眼点是边疆不受异族的侵扰以及边疆的拓展，目的在于巩固和拓展王朝的利益；三是“治边”的手段因时因事而定，既有军事手段也有经济的、文化的手段，但总体上是软硬兼施、恩威并用，即“抚之以仁义，示之以威信”，*吴 兢：《贞观政要》卷5《仁义第十三》，北京：中华书局，2009年，第129页。或“慑之以兵，怀之以德”，*《清太宗文皇帝实录》卷20《天聪八年闰八月至十月》，北京：中华书局影印本，1985年，第272页。“顺者以德服，逆者以兵临”；*《清太祖武皇帝实录》卷1《癸未岁至甲申岁》，北京：中华书局影印本，1986年，第21页。四是这样的边疆治理自然要服从和服务于核心区的治理，因而在国家治理中处于次要的或边缘性的位置，王朝在特定的条件下会放弃对边疆的治理，甚至放弃边疆；五是边疆治理的地位并不固定，在边患严重并危及到王朝利益的时候，“治边”就受到重视，在边疆安宁的情况下，“治边”的地位就下降。

中国实现由王朝国家向民族国家的根本性转变以后，边疆不再是王朝统治范围内的远离中央政权的边远性区域，或异族生活的夷狄之区，而是国家领土的边缘性区域；不仅是国家疆域整体的有机组成部分，而且可以明确界定其范围；国家有捍卫边疆、巩固边疆和维护边疆之责，而无放弃或弃置边疆之权。在这样的背景下，国家必须基于国家的总体利益，从国家的巩固、稳定和发展的角度来谋划边疆的治理，从而把边疆治理置于国家治理的总体框架中，作为国家治理的一个重要的组成部分，根据国家治理的总体安排而有目的、有计划、有步骤地推进。

进入21世纪以后，中国现代化三步走战略第二阶段的目标已经实现，国家的综合实力大为增强，国家需要通过对边疆治理来保持持续发展，国家也有能力对边疆治理投入更多的资源。在此情况下，公共管理领域于20世纪90年代提出并受到广泛关注的“治理”概念被引入到边疆研究，形成了具有特定涵义的“边疆治理”概念，*可参阅笔者的《我国的边疆与边疆治理》，载《政治学研究》2008年第2期。这不仅使国家的边疆治理得到了更为准确、全面的描述和论述，也促成了边疆治理研究领域的形成。与此同时，“治理”研究中多元参与和多元主体的观点也被引入到边疆治理的视野中。在国家或政府的主导下，调动各种主体的积极性，尤其是运用社会力量来解决边疆问题的内容被纳入到边疆治理的界定中。因此，边疆治理被界定为“运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”。*周 平：《我国的边疆与边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期。

在全球化不断深化及中国越来越融入到全球化进程的背景下，中国的边疆形态已不再局限于领土的范围，边疆形态的多样性越来越突出。与此相适应，今天中国的边疆治理也绝不仅仅是对陆地边疆的治理，而且包括对海洋边疆的治理，以及其他新形态边疆的治理。在边疆治理的内涵和外延都发生重大变化的情况下，边疆治理在国家治理和国家发展中的地位也更加突出。从这个意义上看，边疆治理的进程和成效，都与国家治理和国家发展直接相关，是实现国家崛起目标的一个重要方面。

中共十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的根本目标，不仅宣誓了国家最高决策层通过全面的国家治理来解决国家面临的问题和促进国家发展的决心，也凸显了国家治理改革和完善的意义。在此背景下，作为对国家疆域的重要和敏感区域的边疆的治理，自然要纳入到国家治理总体结构中考量，要从国家治理体系和治理能力现代化的角度来谋划边疆治理的改革和发展。于是，边疆治理作为国家治理的重要组成部分的性质，以及边疆治理的独特地位都得到进一步彰显。只有对此具有准确的认识和判断，才能卓有成效地推进边疆治理研究。

三、陆地边疆治理结构的调整

中国最早的边疆，是在陆地疆域内划定的。陆地边疆治理长期是我国边疆治理的基本形态。即使在边疆形态日渐多样化的今天，陆地边疆仍然是我国边疆的基本主体，陆地边疆治理也是边疆治理的主要形态。新中国成立以来的相当长时间内，所谓的边疆和边疆治理也都是指向陆地边疆的，官方文件和学术文献都把陆地边疆治理作为我国边疆治理的基本内容，甚至直接将陆地边疆治理等同于边疆治理。因此，陆地边疆不仅在国家治理中的地位独特，而且对整个边疆治理结构具有基础性的影响。但在中国的边疆形势已经发展重大变化的今天，从遥远的过去走来且历史积淀深厚的陆地边疆治理面临的挑战也最为突出。在此背景下，陆地边疆治理结构转型的问题，也成为了边疆研究必须面对的一个基本问题。

在整个王朝国家时代，边疆基本上就是不同于华夏族的其他民族群体生活的区域。正如有的学者指出的那样：“在中国历史上，‘边疆’是一个在很长的历史时期形成的概念。它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷’，其地域并不确定。”*成崇德：《清代前期边疆通论》(上)，《清史研究》1996年第3期。也有学者认为：“古人多以‘华夷’不同文化分布的差异、区域经济开发的强弱等作为划分核心地区与‘边疆’的分野，主要为蛮夷所控制、经济显然落后于核心地区的僻远之地，通常被认为是边疆乃至徼外。”*方 铁：《论古代治边的理论与实践》，《社会科学战线》2008年第2期。

既然如此，边疆治理尽管内容复杂且因时因地而有所不同，但总体上是围绕处理族际关系而展开的，基本上是实行“内诸夏而外夷狄”的内外有别政策，“是以外而不内，疏而不戚，政教不及其人，正朔不加其国；来则惩而御之，去则备而守之。其慕义而贡献，则接之以礼让，羁靡不绝，使曲在彼，盖圣王制御蛮夷之常道也。”*班 固：《汉书》卷94下《匈奴传》，北京：中华书局，1962年，第3834页。因此，便在陆地边疆治理中形成了一种特定的价值取向，即“族际主义”取向。

中华人民共和国成立后，国家实现了由王朝国家到民族国家的根本性转变，国家的边疆构架也随之而进行了调整。但陆地边疆治理中的“族际主义”传统并未根本性地改变，“族际主义”的取向仍然在延续甚至得到强化。这一方面固然是由于历史上“华夷之辨”的观念根深蒂固，另一方面则是新中国成立之初的陆地边疆，族际关系中的矛盾仍然是突出而典型的边疆问题，本身就十分复杂，同时还与其他的边疆问题纠缠在一起，并影响着其他边疆问题的解决。在此形势下，“疏通民族关系”成为了党和政府在边疆地区的核心工作。于是，处理族际关系问题成为了陆地边疆治理的主要内容。在“族际主义”的主基调下，边疆被等同于或直接界定为“边疆民族地区”，陆地边疆治理被纳入到民族问题的框架中谋划，而且由主管民族事务的机关—国家民委来负责。

这样的边疆治理也取得了不错的成效，尤其是在新中国成立后的一定时间内发挥了重要的作用。但是，它与新中国成立后民族国家边疆性质之间一定程度的错位也是客观存在的。尤其是跨入21世纪以来，以“族际主义”为基本取向的传统的陆地边疆治理，与国家发展形势和要求之间的不适应性更加突出。一方面，随着国家发展形势和目标的改变，边疆的地理空间属性已经远远超越于传统的文化属性，而且还在继续增强。在这样的形势下，对边疆的地理空间属性的忽视会影响到国家发展和国家治理战略的定位。另一方面，陆地边疆在国家发展中的地位明显上升，已经从传统的边缘地带凸显成为对国家发展具有重要影响的区域，其支撑国家的对外战略、地缘政治战略和“一带一路”构想的作用日渐突出。陆地边疆治理在国家发展和治理中承载着更多的责任，与国家的地缘政治战略、全球战略、外交战略尤其是周边战略等直接相关，对整个国家的治理和发展的影响也更加突出。

这样的不适应和矛盾性表明，传统的陆地边疆治理结构必须调整，要根本改变主要从族际关系角度看待陆地边疆并推进陆地边疆治理的传统，根据今天陆地边疆的现实而从区域的角度来看待陆地边疆并推进陆地边疆治理。因此，必须抛弃陆地边疆治理中的“族际主义”取向，确立“区域主义”取向。具体来说，就是要改变把陆地边疆界定为“边疆少数民族地区”或“民族地区”的思维和定位，把陆地边疆明确界定为国家陆地疆域的边缘性区域；在陆地边疆治理中，改变传统的以解决族际关系中的矛盾和冲突为主要内容的做法，把边疆视为国家疆域的边缘性区域，着重于解决这个特殊区域内的区域性问题；在组成中华民族的各个民族群体之间的差异仍然存在的情况下，族际关系中的矛盾和问题不仅会继续存在而且会在陆地边疆发展中具有较大的影响。因此，族际关系问题也必须纳入到区域治理的框架中谋划，在促进边疆巩固和发展的进程中来谋求族际关系问题的解决。

陆地边疆治理结构的调整，首先就是由“族际主义”取向转向“区域主义”取向，*关于这一点，可参阅笔者的《陆疆治理：从“族际主义”转向“区域主义”》，载《国家行政学院学报》2015年第6期。但还必须在此基础上把陆地边疆治理置于国家治理的总体结构中，重新界定陆地边疆治理的目标和任务。在新的形势和架构中，陆地边疆治理的目标和任务，首先是处理好陆地边疆突出的边疆问题，促进整个陆地边疆地区的发展，在改善边疆人民生活的同时，提升陆地边疆对于国家综合国力增长的贡献度；其次是在促进陆地边疆地区经济发展尤其是逐步缩小边疆与内地发展差距的基础上，巩固陆地边疆并增强抵抗分裂风险的能力，为国家的稳定和统一做出贡献；最后是为国家的“一带一路”构想、地缘政治战略、全球战略和周边战略提供必不可少的和强有力的支撑。

基于这样的目标定位，陆地边疆的治理也需要聚焦于民族问题、宗教问题和稳定问题，尤其是这些问题突出的区域和时间，应该把处理这些问题作为陆地边疆治理的主要任务。但除此之外，陆地边疆治理还必须注重发展问题、文化问题等，尤其是要注重解决边疆地区经济发展中的一个个突出而具体的问题，如反贫困问题、建设问题、交通问题、基础设施问题、与周边国家的交往问题、财政问题、社会服务问题等等。与此相适应，寻求妥善解决这些问题的路径和方式，应该成为陆地边疆治理研究的重要内容。

四、海洋边疆治理的地位和目标

海洋边疆是我国边疆的有机组成部分，海洋边疆的治理也是国家边疆治理中不可或缺的部分。近些年尤其是中共十八大提出建设海洋强国的战略以后，海洋边疆及其治理受到了前所未有的重视。“海洋边疆治理”概念也在边疆治理研究中变得炙手可热。然而，如何准确地认识海洋边疆的意义和地位，明确海洋边疆治理的目标，既是海洋边疆及其治理研究的重大问题，也是边疆研究的基本问题之一。

早在秦汉时期，中央集权的王朝不仅把目光投射海洋，而且开始了开发和利用海洋的活动，唐宋时期就有居民在近岸和海岛从事生产，海洋社会开始逐渐形成。汉、唐、宋、元，都曾派海军巡视海洋并为若干海岛命名。到了明朝，海疆国防建设受到重视，沿海地区的军事防卫不断加强，从辽东半岛一直到北部湾的广大海区得到了有效的管辖，海疆作为王朝国家疆域的观念得到深化。清代的雍正年间，王朝国家在漫长的海岸线上设置了数道海防线，海疆局势大为改观。鸦片战争后，传统的海疆逐渐定型。在民族国家构建的过程中，中华民国政府开始了对海洋疆域的主权管辖，还在南海划设了九段线，海洋疆域已成为国家疆域不可或缺的组成部分。

中华人民共和国成立后，新中国就以一个民族国家的身份屹立于世界的东方，新兴的国家按照民族国家的领土主权原则对海洋疆域行使了管辖权。然而，国家对海洋边疆和海洋边疆的治理却长期滞后。这一方面是由于历史上在边疆及边疆治理方面形成的重陆轻海的传统，*虽然历史上的王朝国家已经比较早地开始了海洋活动，有效地拓展了王朝国家的海洋疆域，但王朝国家对远离核心区的海洋边疆的重视并不到位，远远不及对陆地边疆的重视，海洋边疆的治理长期付之阙如。即使在发现、命名了岛礁并有居民在其上开展生产活动，以及对其进行行政管理以后，力度也远远不够。马 汉在1890年出版《海权对历史的影响(1600～1783)》后，西方国家兴起了海洋活动的新高潮，王朝国家对海洋边疆的治理却仍然处于某种滞留和衰弱的状态，与西方国家活跃的海洋活动和对海权的争夺形成了鲜明的对照。不仅仍然延续而且还继续发挥着消极的影响。另一方面则是受到国家能力的限制，国家无力通过实际行动来体现对海洋国土和海疆治理的重视，投入的资源远达不到有效治理的水平。在这样的情况下，海洋疆域就被有意无意地忽视了，甚至在国土面积的界定中都未把海洋边疆计算在内，只宣称为960万平方公里。海洋边疆治理也缺乏必要的力量和手段，不仅治理效果不佳，而且致使海洋边疆处于衰弱状态。今天出现在东海和南海的海洋争端，就与此种状况不无关系。

进入21世纪以来，尤其是GDP于2010年超越日本而使国家崛起浮出水面以来，海洋边疆及其治理未受到应有重视的状况再也不能继续下去了，否则不仅会迟滞国家发展的速度，而且会对中国的崛起造成阻滞。今天中国在崛起的过程中，必须高度重视海洋国土，加强对海疆的维护和治理。在这样的背景下，中共十八大做出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的重大决策，从而使海洋边疆及其治理受到了前所未有的重视。

今天海洋边疆及海洋边疆治理之所以受到如此重视，有其深刻的主客观原因：首先，国家在综合国力增强的基础上，有能力将更多的资源投向海洋边疆的治理，尤其是岛礁建设和海洋资源的开发和利用；其次，在大国地位日渐凸显的条件下，中国要维持崛起的态势并最终实现国家崛起，就必须成为海洋大国，既要恢复对自己海洋边疆的有效控制，又要维护和拓展自己的海洋通道，大国之路，始于海洋；最后，国家治理的格局和思维已经发生了深刻的变化。中国在世纪之交达到了现代化建设第二阶段的目标和基本实现小康以后，便由国家建设时期转变到国家发展时期，国家治理的目标不再是解决人民的温饱问题，而是全面增强国力并最终完成国家的崛起和实现中国梦。为此就必须更加重视海洋边疆和海洋边疆治理，在这个方向投入更多的力量和资源。总之，国家能力、国家目标和国家治理方式结合在一起，促成了海洋边疆治理的巨大变化。

在海洋边疆受到高度重视的条件下，海洋边疆的治理也在如火如荼地展开：一是在维护国家对海洋边疆的领土主权方面开始了大量的活动；二是全力捍卫和维护根据国际法享有的各种海洋权益；三是抵御美国及其拉拢的其他国家对中国制造的海洋压力和海洋渗透；四是开始岛礁建设并同时通过灯塔建设等来提供国际公共产品；五是大力发展海洋经济。这些方面中的任何一个方面都不是孤立进行的，而是相辅相成的，并由此构建一个前所未有的海洋边疆治理格局。

从海洋边疆和海洋边疆治理的角度来看，这自然是一个十分可喜的态势，但要保持这样的良好态势并取得海洋边疆治理的良好绩效，并使海洋边疆的治理在国家治理中发挥最大效益，还必须将海洋边疆的治理纳入到国家治理的总体格局和总体框架中谋划。要根据国家治理的总体目标和总体部署来规划和实施海洋边疆治理，使海洋边疆治理有目的、有计划、有步骤地推进。同时，要把海洋边疆的治理与陆地边疆的治理、利益边疆和战略边疆的构建和治理结合起来，在统筹规划的基础上使它们相互配合、相互支撑，从而实现海洋边疆治理绩效的最大化。

海洋边疆的治理并不存在陆地边疆治理中“族际主义”与“区域主义”的价值取向之争，它纯粹就是一个区域性治理的行动和过程。但从今天中国边疆治理的现实来看，如何确定海洋边疆治理的目标，仍然是一个需要从理论上进行论证的现实问题。从国家治理和国家发展的大局来考虑，今天海洋边疆治理可确定三个依次递进的目标：一是维护国家的海洋主权以及附着的资源归属及开发利用权利，为国家发展确立新的增长点和增长渠道；二是打开和巩固中国走向大洋的通道，进而以此作为博弈条件来维护中国在其他海上通道的安全；三是全面构建中国的海权，从根本上改变中国长期只是陆权国家的状况，把中国由陆权国家发展成为海陆复合型大国，拓展中国的发展之路，促进国家的崛起。*习近平总书记指出：“我国既是陆地大国，也是海洋大国，拥有广泛的海洋战略利益。……我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，统筹国内国际两个大局，坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设。”(“习近平在中央政治局第八次集体学习时的重要讲话”，新华网2013年7月31日电)。这就表明，构建既拥有巩固的陆权又拥有强大的海权的海陆复合型大国，已经被确定为国家发展的长远目标。

五、理性认识中国的新形态边疆

在全球化时代，与传统形态边疆迥然有别的新形态边疆的出现和凸显，已经成为普遍性的现象。一些西方大国不仅较早地提出高边疆、利益边疆等新形态边疆概念，而且早就将这些概念和理论付诸实践，并取得了相当不错的效果。但对于传统边疆架构根深蒂固且仍具有强大影响力的中国来说，新形态边疆的敏感性和挑战性都十分突出。然而，对于今天的边疆研究来说，新形态边疆又是一个绕不开的问题。今天中国的边疆研究能否突破传统的限制，边疆观念和边疆架构能否形成新的局面，在相当大程度上也取决于是否能在新形态边疆的确认和研究方面取得突破。

的确，在中国传统的边疆观念以及受此影响而形成的边疆治理中，都找不到这些新形态边疆的影子。在秦汉构建边疆制度以来的两千多年的漫长岁月中，中国的边疆都是在陆地上划定的，明清以后海洋边疆才逐渐清晰起来。民族国家构建过程中和构建起来以后，空中边疆的观念逐渐形成。在新中国成立后的半个世纪，虽然陆地边疆、海洋边疆、空中边疆等概念也会被提及，但边疆治理主要是针对陆地边疆的。与这样的现实相适应，边疆研究也以陆地边疆为主，并只是突出其中的族际关系问题。

20世纪80年代以后，西方国家提出了“高边疆”等一系列的新形态边疆概念，并将相应的理论付诸实践以后，我们也对其采取了拒斥的态度，并以此为基础，将其作为帝国主义的东西而加以批判。这样一种学术态度的形成，不仅与传统边疆观念根深蒂固和影响强大直接相关，也与国家发展的状况直接相关。由于诸多历史和现实的原因，新中国在相当长的时间内处于一穷二白的状况。在国力有限的情况下，维护自己拥有主权的领土边疆(主要是海疆)常常是捉襟见肘，超越于领土的其他形式的边疆自然成为奢望。而且，我们在内心深处对以美国为代表的西方国家以全面拓展其海外利益为圭臬的新形态边疆的概念和理论也抱有抵触情绪。

西方国家则在推动全球化的过程中，根据全球化对国家疆域的影响尤其是全球化时代国家疆域形态的新变化，提出了“高边疆”、利益边疆、战略边疆等概念，并将这些新的边疆概念和相应的理论落实到维护自己国家利益的行动中，从而在现实中构建了自己的“高边疆”、利益边疆、战略边疆等，并以此来支撑自己的地缘政治战略和全球战略。美国在第二次世界大战以后确立自己在全球的地位，以及苏联解体后美国确立自己在全球的超强地位，与这些新形态边疆的理论和实践不无关系。

反观中国，随着改革开放推动下的现代化的快速发展，以及这种发展成果的长期积累，国家已经跨越了国家建设阶段而进入了国家发展阶段，国家的发展形态、发展环境、发展目标、发展方式等都发生了巨大而深刻的变化。国家在综合国力增强的基础上已经走上了崛起之路，完成国家的崛起和实现中国梦成为国家发展的根本目标。国家需要充分发挥疆域边缘地带的效用，也有能力投入更多的资源来把这样的边缘地带打造成为新的增长极。在领土的范围内把陆地边疆与海洋边疆结合起来，把领土空间作为一个整体的基础上来界定边疆和边疆治理成为必然。与此同时，在全球化背景下快速发展的中国，也越来越融入世界，国家活动遍及全球，国家利益也溢出领土的范围而在全球发展，海外利益越来越多也越来越突出，一些海外利益已经具有国家核心利益的性质，直接攸关国家的发展和国家崛起目标的实现。在这样的形势下，我们仍然抱着传统的边疆观念并恪守这些观念，不仅会自缚手脚，而且会错失发展的良机，最终迟滞国家的发展。

面对新的形势，我们需要以客观的态度和全球的视野来审视新形态边疆的概念、理论和实践。首先，这些新形态边疆的概念和理论，虽然被西方国家率先提出、实践并占有了先机，但它们本身是对全球化时代国家疆域发展和演变现实的一种理论表达。如果我们承认全球化时代国家疆域的新变化，那么，就没有必要对这些新形态边疆的概念和理论持拒斥的态度，完全可以以平常心待之。其次，在中国的国家活动和国家利益都覆盖全球的条件下，中国的国家利益溢出领土的范围已经成为了新常态，并对中国的发展具有决定性的影响。在此情况下，拒斥这些已经活跃多年的新形态边疆的概念和理论，我们如何言说和论述中国的海外利益及其维护问题？如何在此问题上与其他国家交流乃至论战？2015年5月26日发布的《中国的军事战略》白皮书，首次明确提出“海外利益攸关区”的概念，并以此来论述中国的海外利益维护问题。“海外利益攸关区”的概念，就是在“利益边疆”概念广泛传播的情况下提出的，*中国的军方是中国利益边疆的首倡者，《解放军报》在2012、2013年先后提出了从“领土边疆”投向“利益边疆”和军人要维护领土边疆也要维护利益边疆的问题。在学术层面，也有学者直接论述了中国的利益边疆问题，见笔者的《中国应该有自己的利益边疆》，载《探索与争鸣》2014年第5期。无法排除它与“利益边疆”概念的内在联系，而且本身也是一个创举和进步。但它本身在言说中国的海外利益方面也存在不周延之处，作为一个单一概念也无法全面论述中国多样性、立体化的海外利益。因此，采取多个新形态边疆的概念来全面论述中国的海外利益及其维护，是一个明智的和不二的选择。

在新的形势下，我国当前的边疆研究也应该以理性而积极的态度来对待新形态边疆问题，进而在全面研究的基础上，运用这些新形态边疆的概念和理论来言说和论述中国的海外利益空间、海外利益以及运用国家力量去进行维护的问题，从而在借鉴的基础上构建起自己的理论，并通过理论创新来为国家发展提供支持。

在此问题上有人提出，利益边疆等新形态边疆的概念和理论等，都是西方国家提出并率先实践的，其中甚至还包含着陷阱，因此我们不宜使用这样的概念和理论。可是，这样一种满是善意的看法其实并不可取。今天社会科学知识和理论中的相当大部分，都首先形成于西方，并在资本主义国家率先实践，如果我们都采取排斥的态度，就不会有当代社会科学了。再说了，西方那些包含着陷阱的理论，只要识破其陷阱所在，也可为我所用。在边疆研究中，这样的学术自信和理论自信也是应该有的，否则，我们何以构建中国特色、中国风格、中国气派的理论!

六、确认边疆对国家发展的意义

在准确判断的基础上明确边疆对于国家发展的意义，既是边疆研究必须面对的问题，也是对今天的边疆研究具有根本性影响的问题。只有在具体研究的基础上，对边疆在国家发展中的地位和意义进行准确的判断和论述，才能在国家治理中确定边疆治理的地位。同时，明确边疆对于国家发展的重大意义，也能够为边疆研究注入活力和动力，有利于边疆研究的进一步发展。

中国自古以来就是疆域规模巨大的国家。从秦汉之际把疆域的边缘性区域区分出来，并采取专门的措施进行统治和治理以后，边疆及其治理就一直在国家发展中扮演着重要的角色，发挥着积极的作用。历史上的王朝国家，依凭强大国家所形成的影响力、威慑力和感召力对异质性明显的边缘性区域进行治理，引起了其他民族群体政权的依附、内附和臣服，甚至直接入主中原，不仅拓展了王朝国家的疆域，也有效地增强了国家的综合实力，以及各种文化交融而形成的文化影响力。边疆对于国家发展的意义十分重大。

辛亥革命终结王朝国家的历史以后，中国的民族国家构建在内外矛盾的纠缠中艰难推进。由于自身国家的衰弱和帝国主义的入侵，边疆危机频频发生，边疆对于国家的意义处于一种复杂的状态之中。一方面，边疆对于国家发展来说，尤其是在抵御日本帝国主义的入侵以及将中国变成其殖民地方面，都发挥了十分重要的作用，不仅提供战略空间和回旋余地，也在积聚抗击外敌的力量中发挥了重要作用。另一方面，边疆的衰弱、危机和分裂，又对国家的发展形成了拖累。不过，从总体上看，边疆在粉碎日本帝国主义灭亡中国的幻想，实现中华民族的凝聚和民族国家的构建方面，发挥了十分重要的作用。

中华人民共和国成立后，新中国以民族国家的身份屹立于世界的东方，在按民族国家的领土主权要求管理和规划自己的边疆的同时，也对范围广大的边疆开展了全面的治理。在国家范式转换的背景下，通过建立强大国防而改变有边无防的状况，在边疆建设人民政权，对边疆社会进行全面改造，对边疆进行全面的开发和建设，发展边疆的社会事业等一系列的边疆治理措施，消除了边疆危机，改变了边疆衰弱的状态，促进了边疆的巩固，理顺了族际关系，改善了人民生活，建立了巩固而强大的边疆，使边疆在支撑和促进国家发展方面发挥十分重要的作用。

回顾历史可以看到，中国的边疆因国家治理的需要而构建，而边疆形成以后就一直在国家发展中发挥着重要的作用，不论是辉煌灿烂的古代文明的形成，还是近代抵御外敌的入侵和实现国家的独立，以及新中国成立后国家由弱变强并走上了崛起之路，都与边疆及其治理存在着直接和本质的联系。离开了边疆及其治理取得的成效，就无法对历史的上国家发展作出客观的说明。

从总体上看，边疆对于国家发展的意义，是通过一个逐渐形成和凸显的“边缘—核心”结构而实现的。在这个结构中，“边缘”依附于“核心”，它依托于以“核心”为中坚和支撑的国家而拓展和发展，在“边缘”服从和服务于“核心”的总体框架中，尽可能地发挥自己的作用。由于如此，作为边疆的“边缘”与作为内地的“核心”相结合，共同演化或生长成为促进国家发展的内生性力量。从某种意义上说，这样一个具有特定内涵的“边缘—核心”结构，是中国国家发展的一个基础性的架构。

然而，今天我们却需要对边疆进行重新审视，进而重新界定边疆对于国家发展的意义。因为，在今天这样一个国家发展的特殊的经纬中，在边疆与国家发展关系中发挥基本性影响的变量都发生了明显的或根本性的变化。

首先，国家自身的状况发生了根本性的变化。新中国成立后，国家的形态和性质发生了根本性的变化，并经历了社会主义改造，但国家仍然处于贫穷落后的状态。党的十一届三中全会以后，在改革开放的推动下，中国的现代化快速推进并取得了举世瞩目的成就，综合国力极大增强。中国的GDP在2010年超越日本而居于世界第二位后，中国已经走上了崛起之路。与此同时，中国也越来越融入世界，不仅国家活动遍及全球，而且国家利益也在全球展开。在此情况下，既需要在领土范围内将核心区与边缘区结合起来、把陆地边疆与海洋边疆结合起来谋划国家的发展，也需要将领土与国家活动和利益的空间结合起来谋划国家发展。如此一来，中国的发展和治理便被置于一个前所未有的地理空间场域当中，因而也需要从如此一个空间场域的角度来看待边疆与国家发展之间的关系。

其次，中国在构建了边疆以后的相当长时间内，边疆都是陆地疆域的边缘部分。明清以后，虽然海洋边疆逐渐明确，但海洋边疆并未受到足够的重视。然而，中国的崛起浮出水面以后，不仅海洋边疆受到了前所未有的重视，而且其他形态的边疆也被纳入到国家治理和国家发展的视野中考察。“海外利益攸关区”概念的提出，就是对新形态边疆给予重视的表现。这样一来，中国的边疆就不仅是陆地疆域的边缘地带，更不是传统的“边疆民族地区”所能概括的，已经呈现为一个多样性、立体化的结构。这样的边疆与国家发展的关系，相对传统的边疆与国家发展的关系，自然不能同日而语。

再次，国家本身就是一个政治地理空间单位，地理空间范围对于国家发展的意义，是国家这种政治治理形式与生俱来的。而国家为地理空间而展开的竞争和争夺，也主要体现在疆域的边缘地带。在前民族国家时代，国家往往以战争的形成来拓展边疆。在民族国家时期，国家往往依据领土转移的原则来夺取或拓展边疆。第二次世界大战以后，一方面是随着一大批国家获得了独立和主权，国家拥挤自然就导致边疆争夺的加剧；另一方面，在全球化日渐深化的同时，人类依凭科学技术快速发展而极大地拓展了自己的活动范围，于是便形成对无主权的“世界公地”的争夺，以及对超越主权的地理空间的控制。这一切都导致了边疆争夺的日渐加剧，频繁出现国家间的边疆战争。如此一种日渐突出的现实，也促使我们重新审视边疆与国家发展的关系。

最后，一个国家发展的结构、水平和形态，与国家治理的理念、方略和目标之间，总是存在着千丝万缕的联系。对于中国这样一个国家权力庞大而集中，从而形成了所谓的政府推动型发展的国家来说，国家治理与国家发展之间更是存在着直接和本质的联系。而国家治理的理论、方式和目标等，则随着国家发展的环境和阶段而有所不同，呈现一种“与时俱进”状态。在中国的崛起浮出水面以来，国家发展的内部和外部条件都发生了重大变化，国家治理方面的变化也是显著的。尤其是最高决策层把国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的目标，更是体现了通过有效的国家治理来实现国家崛起和中国梦的决心和气魄。在此条件下，边疆被寄予了更大的希望，其在国家发展中的意义也更加突出。

上述这些变化都指向一点，那就是边疆对于国家发展的意义比以往任何时候都更加重要、更加突出。这样的变化是根本性的和结构性的。在边疆的形态更加多样、范围更加广泛的情况下，国家发展的“边缘—核心”结构中，“边缘”与“核心”关系已不再是“核心”支撑“边缘”、“边缘”服务“核心”的单向度的关系，“边缘”也能够反作用于甚至带动“核心”的发展，于是便形成了二者相互支撑、相互促进的互动关系。边疆对于国家发展的意义，就是在这样的新型结构中显现出来的。

(责任编辑 张 健)

Several Fundamental Issues in the Study of China’s Borderland

ZHOU Ping

With the growing importance of the borderland to the development of our country, the study of China’s borderland has become popular. However, some of its fundamental issues have not been focused on, and some conceptions have been outdated. For a healthy development of the study, it is necessary to clarify some issues in it. The first issue is on how to define China’s borderland. The forming property and variability of the borderland should be confirmed on the basis of revealing its nature. The borderland can be defined as the border areas of the territory. The second one is the orientation of the borderland governance, which should be viewed from the perspective of national governance, so as to confirm its role in China’s governance system. The third one is about the adjustment of the governance structure of the land frontiers. Its goal and tasks should be reset on the basis of adjusting the value orientation of the governance. The fourth one is about the governance of maritime frontiers. The governance goal should be determined according to the overall situation of national governance and development in order to facilitate China’s transformation from a land power to a great and complex land and maritime one. The fifth one is about viewing the new-type borderland with a rational attitude and specifying the diversity and tridimensional characteristic of China’s frontiers. The sixth is about the realization that the borderland has more significance than ever in national development and has led to a bilateral and interactive structure between the border and core areas.

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国家社会科学基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”阶段性成果(11&ZD122)

周 平，教育部长江学者特聘教授，云南大学特聘教授、博士、博士生导师( 云南 昆明，650091) 。

D031 文献标示码：A

1001-778X(2016)05-0064-09