完善中国公益慈善事业监管的捐赠者视角

李春明

（河南工业大学经济贸易学院 河南 郑州 450001）

完善中国公益慈善事业监管的捐赠者视角

李春明

（河南工业大学经济贸易学院 河南 郑州 450001）

公益慈善捐赠是社会公益慈善事业发展的重要经济基础，其踊跃与否决定一个国家慈善事业发展状况。公众牺牲财物支持慈善事业的内动力是慈善捐赠行为能够增加其效用。鼓励民办慈善组织发展促进公平竞争、强化慈善组织公信力为核心的监管机制、建立寓监管于服务的伙伴关系能够降低公众慈善捐赠交易成本，提高慈善资源配置效率，增加慈善捐赠者效用，激发社会公众踊跃捐赠，应成为政府完善我国公益慈善事业监管的重要内容。

监管制度 公益慈善 捐赠者视角

市场机制以竞争和创新带给社会巨额财富的同时，也因其缺陷以及自然灾害、疾病等造成社会不公、环境恶化、贫穷等诸多问题，这需要政府的力量和社会公益慈善事业大力发展予以弥补解决，以确保社会经济良性运行。而公益慈善捐赠是社会公益慈善事业发展的重要经济基础，其踊跃与否不仅决定一个国家公益慈善事业发展状况，也体现着其社会发展文明程度。当前，我国公益慈善捐赠不尽人意，2011年，我国慈善捐款占生产总值的0.18%，美国慈善捐款占国民总值的1.98%；2011年我国人均慈善捐款62.7元人民币，美国人均慈善捐款为962.6美元，美国人均慈善捐赠是我国人均捐赠的97倍[1]。那么，除受宗教和社会文化影响外，公益慈善捐赠行为是由什么决定的，从捐赠者的视角，我国公益慈善事业监管应完善哪些方面？

一、公益慈善捐赠行为的经济学分析

“效用人”假设而不是“经济人”假设能够阐释公益慈善捐赠行为。古典经济学和新古典经济学是建立在市场主体“经济人”基本假设基础上。所谓“经济人假设”，即社会个体是自身利益最大化追求者，能够通过计算、创造获得最大物质利益，作为生产者，通过劳动创造和经营管理，实现利润最大化，作为消费者，通过购买和消费多样化的商品和劳务，获得最大生理满足。据此假设，古典和新古典经济学认为，社会经济能够有效运行。“经济人”假设实质上认为，物质利益是社会个体唯一追求，也是人的本性的全部，即人是利己的物质利益最大化追求者，这显然不能解释现实社会人类的所有行为和社会在纯物质利益引导——市场机制下的失效，比如，“经济人”假设无法解释马斯洛的人类需求层次论，而且，现实中人的有限理性、信息不充分和不对称、市场非完全竞争等因素无法保证社会经济在“经济人”假设下有效运行。而“效用人”假设认为，社会中的个体是追求效用最大化的人，他（她）的行为动机是增加效用，使自身总效用最大化。由于效用递减规律的作用，个体总是选择多样化的商品、劳务或其他方面消费。又由于个体总是生活在特定社会制度中，其行为会受一整套习惯、准则和道德规范的影响，现实中的个体对他（她）的资源支配方式，较经济人仅追求自身经济利益复杂得多。诺斯指出：“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际作出选择的结果”[2]。这就是说，诺斯否认现实社会中的人性是单一的物质自利者，他认为个体的效用函数应该是多元的，把利他主义、意识形态和自愿负担约束等其他非财富最大化行为引入预期个体效用函数。现实中的个体支配自身资源获得最大效用的方式可能表现为消费不同的商品和劳务满足生理感官的需要，也可能表现为牺牲自身物质利益，采取利他或有益于社会的行为，满足精神情感层面的需要。这种放弃追求自身物质利益而选择利他或有益于社会的行为受意识形态影响巨大，意识形态是决定个体观念转化为行为的道德和伦理的信仰体系，它对人的行为具有强有力的约束。它通过提供给人们一种世界观和价值观，使行为决策对全社会来说更经济，比如，使利他主义进入人们的效用函数，进而影响人们的行为选择。当意识形态使个体认识到一个美好社会有利于保证自身追求经济利益最大化（从而通过消费获得生理效用），他（她）就会致力于社会美好事业，为社会良好运行做出贡献，当他（她）认识到，风险无处不在的社会需要关爱、需要尊重，人们（包括可能他自己）从这种关爱、尊重中获得满足，从而去帮助做应对风险、度过苦难的事情，这种认识会使个体积极营建美好的社会。当然，个体能同时从这种利他行为中获得认可和满足——效用，更能激励利他的动力。公益慈善捐赠就是牺牲个体的钱财（劳务），用于扶困救难或其他利于他人或社会的行为。捐赠者不仅认识到，公益慈善捐赠有利于社会美好，有利于社会尽快从灾害中恢复正常，而一个美好的、运作高效的社会不仅更有利于自身追求物质利益最大化，从而增加物质消费上的效用，而且能够从公益慈善捐赠行为中直接获得精神满足——效用。这种追求未来物质利益满足消费需要（潜在效用）和现实追求精神层面的直接效用，是个体选择公益慈善捐赠行为的内动力。

市场经济条件下，企业存在的价值是实现利润最大化，并保持可持续经营。当捐赠主体为企业时，我们可以从两个层面分析公益慈善捐赠行为动力。一个层面是企业家，另一个层面是企业本身。企业家作为个人，其追求自身效用最大化，由前述分析，他（她）的效用函数是多元的，一方面，企业家通过努力经营，实现企业利润最大化从而获得自身经济利益最大化，满足物质消费获得的生理感官需要（效用）；另一方面，企业和企业家又是处于特定制度环境和道德伦理环境的社会中，因而，他或她会选择其他行为或约束自己物质欲望，确保自身效用最大化。比如，通过公益慈善捐赠行为，履行社会责任使企业家获得社会公众和政府的赞誉（也会因此被公众和政府推荐为政治家——议员），从而得到精神层面的满足（效用）。企业家由于其处于企业特殊地位，掌握信息优势，通过选择公益慈善捐赠实现自身效用最大的目的常常能够实现。从企业层面看，公益慈善捐赠支持公益慈善事业发展有利于企业树立良好的社会形象，扩大市场影响，在商品质量相同或相近的情况下，选择公益慈善捐赠往往优于广告投入；同时，企业要保持持续经营，需要一个良好的外部环境，公益慈善捐赠有利于社会经济环境稳定和谐，有利于社会从危机或灾难中尽快恢复正常，从而为企业正常经营、扩大经营提供所需要的外部条件。这种对企业利益的追求、对企业持续生存环境的关心，是作为经济组织的企业进行公益慈善捐赠的内动力一个重要方面。于是，企业家能够通过公益慈善捐赠行为使自身效用实现与企业利益追求趋于一致。

二、公益慈善事业监管与公益慈善捐赠的关系

公益慈善事业监管的目的是促进慈善事业健康快速发展，满足社会日益增长的对公益慈善事业的需要。在影响公益慈善事业发展的力量中，政府起着规划、引导和监管作用，慈善组织是慈善（项目）活动（包括募资和设计、选择施助对象）的具体策划者、组织者和实施者（有组织的慈善活动是现代慈善的重要特征之一），社会公众则是慈善活动开展的重要甚或主要资金支持者，三者均不可或缺，良性互动才能确保公益慈善事业健康快速发展。鉴于社会公众和慈善组织自愿出钱出力，以有别于“政府机制”和“市场机制”的特有运作方式协助政府履行社会责任，弥补“政府失效”，实现社会稳定和文明的目标，政府监管的理念、目标和方法应是：在确保公信力和公平竞争的基础上，鼓励、支持更多的社会组织参与慈善事业，鼓励和服务于公益慈善捐赠者，增强公益慈善捐赠者的效用，激励社会公众踊跃奉献爱心。由于社会公益慈善捐赠是慈善活动开展的重要甚或主要经济来源，慈善组织应该以自身专业和公信力赢得社会公众的信赖，从而获得社会公众源源不断的捐赠支持。当然，公益慈善组织的行为取决于政府能否确保慈善市场是一个公平而充分竞争的。犹如纳税公众与政府的关系，公益慈善捐赠者必然要求政府和慈善组织确保提供实施多样化、优质的公益慈善产品供他们选择，降低自身寻找捐赠支持对象的交易成本及降低社会公益捐赠者获得政策支持的代价，增强其效用。从公益慈善捐赠者的角度，政府（监管部门）与公益慈善捐赠者的关系表现在以下方面：

（一）公益慈善捐赠与政府税收支持的直接关系

社会公众牺牲自身物质利益支持公益慈善事业，实现社会稳定和文明，政府理应予以鼓励和支持，其中对公益慈善捐赠主体（企业和个人）实行税收减免是各国政府鼓励支持社会公益慈善捐赠的一个重要方面。对公益慈善捐赠实行税收减免是一种物质利益激励，是政府对公益慈善捐赠者支持公益慈善事业的给予的物质利益奖励——“效用”的一个重要方面。这种税收减免政策奖励效用对“政府不信任者”和“非中位选民”参与公益慈善捐赠的效用更大，因为“政府不信任者”和“非中位选民”更相信非政府组织的效率，从而更愿意将资源交给他们（慈善组织）履行社会职责。为此，政府要处理好与公益慈善捐赠者的税收支持关系，真正发挥对捐赠者的效用增强关系，就要“好事做好”，要从激励公益慈善捐赠公众和推动公益慈善事业发展出发，设计、完善和实施公益慈善捐赠税收优惠制度：一是要根据一国公益慈善事业发展现状、要求与社会公众公益慈善捐赠意愿，建立一个合理、公平、高效的公益慈善捐赠税收优惠制度，二是要制定便捷捐赠者享受税收优惠的程序规范。

（二）公益慈善捐赠与政府公益慈善信息提供的关系

现代慈善的一个重要特征是间接捐赠，即捐赠者将善款捐赠给公益慈善组织，由公益慈善组织通过设计、选择和实施慈善项目实现对善款的运用。由于将公益慈善资源聚零为整、科学选择公益慈善项目以及对施助对象实施可持续支持，一般来说，这种间接捐赠能够提高公益慈善资源的配置效率。当然，公益慈善资源的有效配置有赖于公益慈善组织运行效率，如同纳税人要求监督政府管好用好税款，捐赠者对慈善组织善款运用及效果必然关心，这也是影响社会公众是否愿意继续公益慈善捐赠、扩大捐赠规模的一个极为重要的因素。因此，建立公益慈善组织信息及运行信息监督公开制度，满足社会公众（捐赠者及潜在捐赠者）对相关信息的需求是政府的一项重要职责。政府一方面应采取多种有效措施，强化以公益慈善组织公信力监管为核心的制度建设；另一方面，应做好对社会公众的信息公开服务，把慈善组织及运行信息和政府对慈善组织的监管信息公开，让社会公众根据公开信息做出选择，把善款捐赠给最专业、公信和高效的慈善组织，降低捐赠者选择公益慈善组织和公益慈善项目的交易成本，提高公益慈善资源的配置效率，从而提高捐赠者从事公益慈善捐赠活动的效用。必要时，政府应建立满足捐赠者实地考察慈善组织和参与实施的慈善项目以获取相关信息要求的制度。

（三）促进公益慈善组织与社会公众互动的关系

犹如公平且充分市场的竞争能够提供消费者多样化选择，实现资源有效配置和社会福利的最大满足，一个公平竞争、充分竞争的公益慈善组织队伍，出于成功慈善的动力和迫于募集公益慈善资金的压力，不仅会各尽其能提供给社会公众多样化的慈善项目，满足社会不同群体对不同社会问题关注的需要，而且还会提供多种便利手段供社会公众捐赠选择，吸引社会公众公益慈善捐赠。因而，政府监管的一个重要目标就是促进慈善组织公平充分竞争。为此，政府一是降低民办慈善组织进入门槛，简化设立程序，下放审核登记权限，鼓励民间慈善组织大力发展，壮大慈善队伍；二是加快政府与官办或官办背景的慈善组织脱钩，使之自主独立，成为有活力的竞争主体；三是在政策支持和其他服务便利上一视同仁对待各类慈善组织，让他们独立自主发挥主观能动性开展慈善活动，满足和便利社会公益慈善捐赠者的选择需要。一个庞大的公益慈善组织队伍与社会公众的良性互动必然促进社会公益慈善事业健康蓬勃发展。美国是世界现代慈善的典型代表，其慈善组织数量与公益慈善捐赠规模的正相关关系或许能够说明问题。截至2010年美国注册的各类组织约196万个，其中数量最多的是慈善机构，达128万个[1]，其慈善组织数量、人均慈善捐赠均位居世界各国前列。政府监管部门促进慈善组织的有效竞争以及与社会公众的良性互动是缔造美国为现代慈善事业典型国家的极为重要原因。垄断和政策倾斜会扼杀慈善组织的活力，政治动员、行政或变相行政摊派以及施加有形无形捐赠压力会让慈善捐赠失去本来意义，长此以往必然会让社会公众产生厌恶和恐惧，这些均不利于一国公益慈善事业的健康快速发展。

三、完善我国公益慈善事业监管，提高公益慈善捐赠积极性

随着我国经济的快速增长和政府缺位及政府机制存在失灵，社会日益增长对公益慈善事业快速发展的需要。然而，总体上看，我国公益慈善事业发展现状与监管政策呈现三个特点或不足：官办垄断慈善缺乏活力、慈善组织及运作监管不力、政府与慈善组织和捐赠者良性互动不够，这些不足严重制约了我国公益慈善事业的发展。从公益慈善捐赠者角度，我国公益慈善事业监管存在的这些问题会增大捐赠者交易成本，降低其从事公益慈善捐赠的效用，因此，亟需改革完善。

（一）鼓励民办慈善发展，促进公平竞争

慈善的本质应该是民力民智民办，也即社会慈善，爱心民众以特有的运作机制从事公益慈善事业，弥补“市场失灵”和“政府失灵或不足”，满足社会发展对慈善产品的需要，实现社会稳定和文明。由于历史原因和出于对民办组织的不信任，我国的慈善组织多为官办或具有行政色彩，数量少，独立性差，运作方式呈行政化。对民办慈善组织审核登记注册设置高门槛和繁杂程序，比如有主管单位、资金和组织人数的要求，有主管单位审核同意、要报经省民政部门或国家民政部门审核登记注册。这些高门槛和登记注册的繁杂程序将大批民办组织挡在了合法慈善组织大门之外，得不到政府服务和政策的支持，影响其慈善活动的开展和作用的发挥。由于慈善组织数量不足，官办慈善垄断，行政方式运行，必然使慈善组织缺乏动力和活力，难以提供多样化的慈善项目和募资手段，供不同社会群体选择，制约了社会公益慈善捐赠的积极性。响应国务院推进公司注册资本登记制度改革，实行宽进严管的精神，对民办慈善组织准入降低甚至取消门槛限制，简化下放登记注册程序和权限，鼓励社会爱心人士成为合法慈善组织，并通过创造公平竞争的政策和服务环境，让各种慈善组织通过充分竞争、各尽所能提供多样化、高质量的慈善项目和捐赠便利措施供社会公众捐赠选择，唯此，我国公益慈善事业必然会焕发活力，获得健康快速发展。

（二）以公益慈善组织公信力为核心强化监管

公益慈善事业是纯粹高尚的爱心事业。所以，以公益慈善组织公信力为核心强化运作监管是确保公益慈善事业发展生命的要求。一个长时期以来，我国对慈善组织监管的现状是市场准入难，运行监管松，导致公益慈善丑闻频出，政府监管部门和慈善组织遭受社会信任危机，严重影响了我国慈善事业的发展。危机孕育转机的关键是以壮士断臂的气魄，强化公益慈善组织运行监管，而强化监管的关键就是建立确保慈善组织及运行信息的公开透明制度，让社会监督，让捐赠者根据公开信息选择可信任、专业和高效的公益慈善组织予以支持，从而实现慈善资源的优化配置，有利于增强捐赠者的效用。监管信息公开的内容应包括：慈善组织决策人员和组织结构及其运行机制信息、监管部门审核的年报财务信息、慈善项目实施成效信息等。为完善公信力监管和信息公开运行机制，一是应建立独立公正的第三方评估机构，定期对慈善组织进行评估，通过对慈善组织项目开展情况、财务收支状况、相关信息公开等情况进行独立评估，并将评估和排名结果公开，强化公益慈善组织自律。二是应配合信息公开制度，建立社会公众投诉举报制度，监管部门对投诉举报立即查处，并将查处结果反馈投诉举报者。这种多元化的严格信息公开监督机制，必定能够纯粹我国公益慈善组织队伍，重建我国社会公众对政府监管部门与公益慈善组织的信任，推动我国公益慈善事业快速发展。

（三）建立寓监管于服务的“伙伴关系”

政府之所以应树立服务监管理念，成为慈善组织和公众捐赠者的合作伙伴，其基本逻辑有：一是慈善组织和公众捐赠者与政府治理社会的目标是一致的，是自身出钱出力为政府分忧解难，协助政府履行社会责任，理应得到政府的服务支持；二是服务也是一种监管，是易于被监管对象接受和配合的监管方式，比如监管政策变动信息及时提供和执行指引服务、现代慈善活动开展知识培训服务等有利于慈善组织正确执行监管政策，提高活动开展效率，反过来，一个公信力和运行效率高的公益慈善组织更容易获得社会公众的捐赠支持。改革开放以来，虽然我们一直强调要建立服务性政府，但是包括政府慈善监管部门在内，在制度设计和实施管理中，自觉不自觉地以自身为本，以自身管理方便考虑问题，把自身置于管理者状态，而把管理对象置于对立面，这样的管理很难产生良性互动，取得好的效果。改革完善我国慈善监管，应该转变监管方式，寓监管于服务中，形成政府、慈善组织和社会公众捐赠者的良性互动，共同推动我国慈善事业快速发展。政府监管相关部门应从以下方面做好对公益慈善组织和公益慈善捐赠者的服务：

1.提供信息服务。除上述提及的提供监管信息公开服务外，监管部门还应提供的信息服务有：一是及时提供公益慈善监管和支持政策信息服务，以便参与者更好地执行监管政策，也能够更好引导慈善资源的流向；二是利用政府宏观调控和信息获取上的优势地位，提供公益慈善开展引导信息，降低公益慈善组织和捐赠人项目选择过程的交易成本，提高慈善资源的配置效率；

2.协助提供公益慈善知识培训或交流活动服务。政府相关部门应协助慈善组织协会定期开展相关知识培训和交流活动，提高公益慈善组织开展活动能力和效率。培训和交流活动应包括：现代慈善知识培训、公益慈善组织的治理结构与运行机制培训、公益慈善项目设计与实施交流等。

3.活动场所选择上给予提供便利。具备资格的公益慈善组织往往选择城市繁华地带（比如广场或大型社区）进行项目推荐和募捐活动，因此，在选择场所时需要社区和其他有关单位的配合，也需要安全秩序的维护，必要时，政府应协助提供这方面的便利。

4.优化公益慈善捐赠税收制度和政策。我国现行公益慈善捐赠税收政策及实施机制存在合理、公平和效率问题，这些问题降低了捐赠者的效用，影响社会公众公益慈善捐赠的积极性。为此，一是解决现行公益慈善捐赠所得税税前扣除不合理政策问题，允许超限额捐赠一定期限结转扣除，同时允许当期亏损企业或无收入个人捐赠按规定限额在一定期限结转扣除；二是完善货物公益慈善捐赠视同销售增值税政策，在不破坏增值税运行监管链条的情况下，应通过即征即退或先征后退解决现行货物公益慈善捐赠税负加重问题；三是简化公益慈善捐赠票据传递流程，或赋予捐赠者对捐赠税收优惠利益指定受让方权力，降低公益慈善捐赠者享受优惠政策的时间成本；四是取消指定（官办或具有官办性质的）公益慈善组织接受捐赠享受税前全额扣除的不公平不合理政策，鼓励公益慈善组织的公开公平竞争，确保慈善资源得到有效配置。

［1］李春明.公益性捐赠税收制度优化问题探析［J］.税务研究，2013（5）.

［2］诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海：上海三联书店，1994.

D632.9

A

1007-9106（2016）11-0098-05

李春明（1963—），男，河南工业大学经济贸易学院副教授，博士，研究方向为宏观经济、财税理论与政策。