当前依法管理宗教事务的意义、问题及对策

雷火剑

（中共南宁市委党校，南宁530007）

当前依法管理宗教事务的意义、问题及对策

雷火剑

（中共南宁市委党校，南宁530007）

2016年4月22日，习近平总书记在全国宗教工作会议上强调，要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。这对于做好当前宗教工作具有重要的指导意义。依法管理宗教事务不仅是依法治国，实现国家治理现代化的必然要求，也是正确处理宗教问题，维护社会和谐稳定的现实需要。当前，依法管理宗教事务还面临着宗教立法层级较低、法治氛围不浓和执法体制不完善的问题。这需要国家从加强宗教法制建设、培育宗教法治氛围和完善宗教执法体制等方面探索依法加强宗教事务管理的新路径。

依法管理宗教事务；问题；对策

一、依法管理宗教事务的重大意义

依法管理宗教事务既是依法治国，实现国家治理现代化的必然要求，也是正确处理宗教问题，维护社会和谐稳定的现实需要。

（一）依法管理宗教事务是依法治国的必然要求

习近平总书记在十八届四中全会上强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。不仅明确了人民群众在依法治国中的主体地位，而且强调要依照宪法和相关法律治理国家。依法治国方略的确立和实施为政府依法管理宗教事务提供了基本前提和保障，也是推进依法管理宗教事务的根本遵循。

依法管理宗教事务，“既要监督有关宗教法律、法规和政策的贯彻实施，确保宗教活动在法律法规和政策范围内进行，又要制止干涉公民宗教信仰自由权利和正常宗教活动及侵害宗教团体合法权益的行为。同时要维护公民不信仰宗教的自由权利，加强无神论的宣传”［1］。法律保护公民充分享有宗教信仰自由的权利，任何非法侵害公民宗教信仰自由的行为都将受到法律惩处。但对于涉及社会公共事务的宗教活动，则必须纳入政府依法管理的范畴，受到相关法律法规的管理和规范，以保障包括信教群众在内的全体公民的合法利益。

新中国成立以来，政府主要是运用政策管理宗教事务，这容易导致因政策执行人理解上的差异而出现政策执行上的偏差，也容易因领导人意志的改变而变化不定，难以保障政策执行的持续性和稳定性，往往造成宗教界的合法权益无法得到充分保护。如1957年下半年后，党的指导思想发生了“左”的偏差。“文化大革命”中，宗教被当作是“精神上的劣质酒”和 “历代反动阶级用来束缚劳动人民的精神枷锁”，是和科学社会主义势不两立的。“文化大革命”全盘否定了新中国成立以来的统战、宗教工作成绩，各级统战和宗教工作部门被莫须有地扣上了 “牛鬼蛇神的庇护所”“资本主义的复辟部”的大帽子。广大宗教干部被打成 “资产阶级代理人”和 “反革命修正分子”。更为严重的是，从制度层面放弃了宗教信仰自由政策，以政府公权禁止宗教职业者和信教群众正常的宗教活动，对宗教场所和宗教设施加以破坏、关闭和改作他用，将宗教上层爱国人士统统打成 “牛鬼蛇神”。这极大伤害了宗教信众的感情，破坏了宗教界对党的信任，使宗教工作遭受了严重挫折和损失，教训是非常深刻的。20世纪90年代初以来，随着依法治国方略的推行，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治理念和要求不仅在党委政府机关，也在广大宗教团体树立了 “宗教法治”的共同准则，依法管理宗教事务从此步入快车道。

（二）依法管理宗教事务是正确处理宗教问题的现实需要

当前，宗教领域的问题较为突出。首先，宗教有盲目扩大的迹象。一些地方滥建、扩建寺观教堂，滥造露天宗教塑像，一味追求宗教塑像的 “最大”“最高”，频繁举行大规模宗教活动，对信教群众造成了沉重的经济负担；一些地方还出现了有人打着宗教的旗号，大搞封建迷信，大兴土木，劳民伤财，甚至中饱私囊的情况。

其次，违法宗教活动易发多发。目前，中国绝大多数信教群众和宗教界人士是在法律规定的范围内开展宗教活动，但仍有一些不法分子利用宗教从事违法犯罪活动，影响社会和谐稳定。比如 “有的人利用宗教蒙骗群众，诈骗钱财，奸淫妇女，有的人利用宗教建立非法组织，从事违法活动，扰乱人民群众的生产、生活秩序”［2］。在一些教派林立、民族聚居的地方，教派纷争比较严重，甚至引发流血冲突，造成恶性事件。此外，巫术、迷信和伪科学也借宗教名义沉渣泛起，兴风作浪，影响社会稳定。尽管这些违法活动与宗教信仰无关，但混淆视听，影响了正常宗教活动的开展，引发了信教群众的极大不满，这就要求政府必须依法打击利用宗教名义进行的违法犯罪活动。

第三，非法宗教活动屡禁不止。非法传教是指违反我国关于宗教方面相关法律法规规定的宗教活动和发展教徒的活动。目前，在很多边远地区和西北省份的省际交界地区，非法传教活动情况比较严重，他们往往针对弱势群体发展组织，危言耸听，蒙骗群众，甚至教唆信教者对抗党和国家的方针政策和法律法规，影响安定团结的社会局面。在新疆一些地区，地下传经活动的内容主要为收听宣扬“圣战”等方面的录音带，散布分裂祖国和对抗政府的言论，而其骨干分子往往以宗教面目出现，很具有迷惑性，与爱国宗教人士争夺信教群众。在乌鲁木齐 “7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件中，犯罪分子的串联与地下传经及其相关渠道有着非常明显的联系。

此外，党委政府必须高度警惕的是，“国外敌对势力加紧利用宗教进行渗透活动，扶植地下势力，建立非法组织，同爱国宗教团体争夺寺观教堂的领导权”［3］。近些年来，借助互联网、电台等现代化手段进行的宗教宣传日益增多，而且利用互联网等现代化通信工具，国外势力与中国境内的各种宗教地下势力联系更加便捷、频繁，他们为地下宗教势力提供经费和指导，对其进行控制和利用。境外敌对势力往往与中国境内的宗教极端势力和民族分裂主义分子沆瀣一气，危害我国国家安全，破坏民族团结，制造民族和宗教纷争，是目前国外敌对势力对中国进行干涉、颠覆和 “和平演变”的重要手段。

总之，“宗教与一定社会的经济、政治、文化问题交织在一起，对社会发展和稳定产生重大影响”［4］。宗教问题与民族问题、外交问题、社会问题等相互交织，相互影响。宗教问题的特殊复杂性，决定了必须把宗教事务纳入依法管理的范畴。

二、当前依法管理宗教事务面临的主要问题

当前，依法管理宗教事务面临着宗教立法层级较低、法治氛围不浓和执法体制不完善的问题，这对政府依法行政提出了更高的要求。

（一）宗教立法层级较低，相关法律规范的可操作性不强

当前，宗教事务管理的法律框架已经形成。《宪法》有关条款对公民的宗教信仰自由作了明确的规定。立法法、民族区域自治法、教育法、劳动法等法律的 “总则”部分也涉及了宗教问题。2004年，国务院颁布了我国第一部宗教事务管理方面的综合性法规 《宗教事务条例》。此外，涉及宗教管理方面的法规还有国家宗教事务局颁布的各种部门规章和地方人大颁布的地方性宗教管理条例。但从国家法律层面看，专门的宗教法律法规非常少，多数情况下还是依靠部门规章和地方性行政法规管理宗教事务，宗教立法层级明显偏低。

另外， 《宗教事务条例》作为目前宗教事务管理方面最权威的一部法律规范，虽然对宗教教职人员的权利义务、宗教活动场所的日常管理、开展宗教活动及保护合法宗教财产等方面作了明确规定，但并没有对合法宗教活动与非法宗教活动的界限进行明确区分。依法管理宗教事务是政府依法行政的重要组成部分，依法行政的一个基本要求是 “职权法定”，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之，即所谓 “法不允许即禁止”［5］。政府宗教事务部门作为依法管理宗教事务的行为主体，应首先明确合法宗教活动与非法宗教活动的界限，通过量化法律规范推动政府依法管理宗教事务。另外，地方性宗教法规，在内容上比较笼统，对宗教领域的违法行为缺乏明确的惩处规定，可操作性不强。可以说，提高宗教立法的效力层次，完善宗教法律体系，增强宗教法律法规的可操作性，是当前依法管理宗教事务急需解决的一个重大问题。

（二）宗教法治氛围不浓，尚未形成良好的宗教管理法治环境

在当前法治环境还未形成的大背景下，政府依法管理宗教事务也将受到外部环境的制约。法作为一种行为规范，在被付诸实施之前，还只是一种书本上的法律，处于应然状态，只有使它从抽象的行为模式变为人们的具体行为，从应然状态进到实然状态，才能达到法的作用与目的，最终实现立法者的价值追求。据中国人民大学法学院冯玉军教授的调查研究结果，当前宗教法律法规在宗教事务管理中所起作用次于政策的作用［6］，说明当前宗教法治氛围尚不浓厚。政府在管理宗教事务过程中长期是主要依靠政策指导工作，导致很多宗教事务部门的干部形成了依靠相关政策处理宗教事务的惯性，法治观念淡薄。部分宗教干部缺乏法治思维，有法不依、执法不严的情况依然存在。

另外，一些宗教教职人员和信教群众对国家依法管理宗教的实质存在误解，认为宗教信仰是个人的私事，既然宗教信仰自由就无需政府依法管理宗教事务，而且宗教内部都有自己的教规教义，无需政府管理，有的宗教界人士甚至把政府依法管理宗教事务看成是对宗教信仰自由的限制。在宗教氛围浓厚的一些少数民族地区，群众受到外部宗教氛围的广泛熏陶和影响，一些教职人员和信教群众认为宗教是神圣的、脱俗的，在政府进行相关法律法规宣传时，会产生一定的抵触思想，以致影响了普法的实际效果。

（三）宗教事务管理的执法体制不完善，宗教执法的规范性有待加强

首先，政府宗教执法力量不健全，相关宗教管理职能不明晰的情况突出。一些地方政府宗教管理部门由于受到人员编制和办公经费的限制，至今未能组建专业的宗教执法队伍。伴随行政体制改革的加快推进和政府机构职能的调整，一些地方将统战、民族与宗教事务部门合署办公，进一步弱化了政府的宗教事务管理职能。另外，在很多情况下，非法宗教活动发生在宗教活动场所之外，宗教事务部门受到人员和职权的限制，存在发现难、执法难的问题，而其他一些政府执法部门，因顾及宗教问题的复杂性和敏感性，往往存在不愿管和不会管的情况。由于管理权限的不明确，在一些非法宗教活动的管理上，存在一定的真空地带，造成一些利用宗教进行的违法犯罪活动得不到及时制止和惩处。

其次，宗教执法水平不高，宗教执法的规范性程度有待提高。宗教问题有其特殊性、复杂性和敏感性，特别是一些少数民族地区的宗教问题，因为与民族问题相互交织，涉及面非常广。宗教问题的妥善解决关系到民族团结、国家统一、社会稳定，具有重大的政治和社会影响。但囿于各种因素的影响，宗教干部队伍的稳定性较差，部分宗教干部对国家法律法规和党的宗教政策缺乏准确深入的理解和应有的政治鉴别力，在遇到突发宗教问题时，往往无法正确运用相关法律法规解决问题，在一定程度上存在用行政命令代替依法行政的情况。

三、依法加强宗教事务管理的对策建议

针对宗教事务管理方面的突出问题，相关部门应当从加强宗教法制建设，培育宗教法治氛围及加快完善宗教执法体制等方面探索依法加强宗教事务管理的新路径。

（一）加强宗教法制建设，努力提升相关法律法规的可操作性

宗教法制建设的状况在很大程度上决定了政府依法管理宗教事务的水平。进入新世纪以来，宗教领域出现的一些新情况新变化对政府正确处理宗教问题提出了新的更高的要求。为切实提高依法管理宗教事务的成效，国家必须加强宗教法制建设，加快建立健全宗教事务管理的法律制度体系。首先，要努力提高宗教立法的效力层次，加快研究制定宗教法。中国是民族宗教问题复杂的大国，宗教事务在中国是一项特殊的社会事务，为了从根本上提高我国宗教立法的效力层次，要在解决宗教问题的过程中，积极探索我国宗教问题的基本特点和规律，积极探索总结各地区各民族宗教问题的同质性与差异性，并以此为基础科学地制定宗教法。

其次，相关法律法规要明确合法宗教活动与非法宗教活动的界限，并能对合法宗教活动与假借宗教名义从事的违法犯罪活动进行正确区分。一般来讲，合法宗教活动是指教职人员或信教群众依照法律规定和宗教教义教规在宗教活动场所或信众家里进行的宗教活动。非法宗教活动则是指违反国家宗教法律法规所进行的宗教活动。假借宗教名义进行的违法犯罪活动主要包括三类：一是不法分子利用宗教名义进行的坑蒙拐骗等违法犯罪活动；二是不法分子利用宗教进行的民族分裂活动；三是境外敌对势力利用宗教进行的渗透活动。政府宗教事务部门只有依照法律规定明确合法宗教活动、非法宗教活动和假借宗教名义进行的违法犯罪活动的界限，才能对当前宗教方面出现的新情况新问题进行准确定性，并正确适用法律规定加以解决。

第三，要制定和完善惩治宗教领域违法犯罪活动的具体措施。当前，宗教法律法规中关于惩治宗教领域违法犯罪活动的相关规定还比较笼统，导致了宗教法律法规的可操作性不强。对此，相关部门有必要对惩治宗教领域违法犯罪活动的相关法律规范进行细化和明确，要根据违法犯罪分子在犯罪组织中所起的作用和违法犯罪活动对社会的危害程度来明确所适用的法律规定。如对非法宗教组织和假借宗教名义进行违法犯罪活动团伙的骨干分子可考虑依照刑法的相关条款进行严肃惩处，而对于被裹挟和被蒙蔽的团伙一般成员，若情节较轻的话则可考虑依照治安处罚条例进行处罚。

（二）培育宗教法治氛围，努力形成良好的宗教管理法治环境

政府依法管理宗教事务依赖于良好的宗教法治环境，当前之所以出现部分信教群众和教职人员对政府依法管理宗教事务有排斥和不相适应的情况，其根本原因是宗教普法工作做得不到位，尚未形成良好的宗教法治环境。培育宗教法治氛围，形成良好的宗教法治环境，需要从各个层面，从不同的侧重点做好宗教政策、法律法规的宣传教育工作。首先，政府宗教事务部门的工作人员要侧重于对宗教法律法规的学习，加强对依法行政的教育。相关部门要努力拓展培训渠道，可以采取岗位培训、普法考试、宣传教育等形式，对宗教事务部门和其他相关部门的工作人员进行宗教法律法规的学习教育，增强他们依法管理宗教事务的能力，做到适用法律准确，克服 “不敢管”“不会管”或 “不愿管”的弊病。

其次，要积极在宗教界开展知法、守法、用法的宣传教育。可以采取报告会、学习班、知识竞赛等多种学习形式，让宗教界有机会学习宗教法律、法规、规章及其他与宗教界密切相关的基本法律知识，使宗教界人士和信教群众自觉在法律法规允许的范围内开展宗教活动，并善于运用法律武器维护自身合法权益。重点是要做好宗教团体和教职人员的法律学习，发挥他们在信教群众中的表率作用，带领广大信教群众学法守法，自觉接受政府宗教事务部门的依法管理。

第三，要在群众中广泛开展宗教普法教育，使信教群众和不信仰宗教的群众都能树立正确的法治观念。政府应积极探索普法宣传的便捷方式，如利用媒体、社区等载体进行多元化全方位的法制宣传教育，教育广大信教群众要在法律允许的范围内开展宗教活动，不能借宗教信仰自由的名义从事破坏社会和谐稳定、干涉国家机关依法行政，更不能利用宗教从事危害国家安全的活动。另外，要积极引导不信仰宗教的群众充分尊重他人的宗教信仰习惯和习俗，不得干扰破坏正常的宗教活动。

（三）完善宗教执法体制，努力健全执法机构和提高执法水平

完善宗教执法体制，将宗教事务管理纳入法制化轨道，可以从以下三方面进行努力：首先，健全宗教执法机构，明确部门职责，并与其他政府部门开展通力协作，形成集约型宗教管理模式。进入新世纪后，形势的发展使得行政执法越来越成为政府的一项重要职能。为使宗教事务部门获得理想的行政执法权限，必须将宗教事务部门重新独立出来，明确其管理权限，使其在国家法律规定的权限内充分行使宗教管理职权，既要防止出现越权和滥用权力的问题，也要坚决杜绝有权不用、失职渎职的情况。政府要积极组建和完善宗教执法力量，通过开展培训教育，稳步提升宗教执法队伍的整体素质和水平。同时，宗教事务管理是一个需要多部门积极参与、协同配合的系统工作，需要政府宗教事务部门同其他相关的党委政府部门、教育科研机构乃至社会力量积极配合，通过部门协作的形式，加快形成以政府宗教事务部门为主导、各相关政府部门协同配合及社会力量积极参与的 “大宗教工作”格局和集约型的宗教管理模式。

其次，要培养一支懂政治、精业务、善管理的宗教执法队伍，努力提高宗教执法水平。由于宗教问题的特殊复杂性和极端敏感性，要求政府宗教事务部门的工作人员必须对国家相关政策法律法规进行深入学习和掌握，不断提高正确、及时、妥善处理宗教问题的能力和水平，克服宗教执法的随意性。要科学把握马克思主义宗教观的核心要义、基本内涵和全面理解党的宗教工作基本方针，并善于发挥宗教界人士和信教群众在促进社会和谐和经济社会发展中的积极作用。此外，还要树立服务意识。执法的实质是一种服务，执法水平的高低决定服务的好坏，在提高执法水平的同时，努力做到管理与服务并重。

第三，规范宗教执法程序，加强对宗教团体的制度化管理。“设立、合并、终止、变更登记以及年检宗教团体和宗教活动场所；登记、注销、以及年审宗教教职人员。”［7］依法管理宗教事务要求政府的宗教执法程序要更加规范，宗教活动场所和宗教团体的内部管理同样要符合规范。宗教团体作为连接政府宗教管理部门和广大信教群众的关键环节，政府在依法管理的同时，应积极帮助宗教团体和宗教活动场所建立健全各种规章制度，确保宗教活动在法律法规允许的范围内有序开展，使宗教团体和宗教活动场所内部的人、财、物得到合理协调运转。

［1］金以枫.从党的文献看新时期宗教政策30年［J］.党史研究与教学，2008（06）：16.

［2］王作安.我国宗教状况的新变化［M］//中国宗教报告（2008年）.北京：社会科学文献出版社，2008：82-83.

［3］江泽民.高度重视民族工作和宗教工作（1993年11月7日）［M］//新时期宗教工作文献选编.北京：宗教文化出版社，1995：250.

［4］江泽民文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，2006：375.

［5］中共上海市委组织部.依法行政的理论与实践［M］.北京：法律出版社，2002：31.

［6］冯玉军.我国宗教事务管理立法实施状况调查［J］.法制与社会发展，2011（01）：131-132.

［7］李发戈.论宗教事务管理的法治化［J］.中共成都市委党校学报，2005（02）：75.

（责任编辑：张迦寓）

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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.06.054

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1672－0911（2016）06－0054－05

2015年广西哲学社会科学规划研究课题 “新形势下广西引导宗教发挥积极社会作用问题研究”（项目编号：15EZJ001）、2016年度中共南宁市委党校校级立项课题 “南宁市依法管理宗教事务问题研究”（项目编号：2016DXYB25）阶段性成果。

2016-09-02

雷火剑 （1985-），男，中共南宁市委党校讲师。