英国紧凑城市政策历程回顾与近期展望



英国紧凑城市政策历程回顾与近期展望

关键词：英国紧凑城市，规划政策声明，财政紧缩

国家自然科学基金资助项目（项目批准号：51378278）

作者单位：清华大学建筑学院

1　紧凑城市理论研究回顾

1.1紧凑城市概念

1973年，美国数学家丹齐克（George Dantzig）与萨提（Thomas Satty）提出紧凑城市概念，是一个复杂的、具有内在联系性的、高度动态的城市系统。紧凑城市概念提出的背景是1970年代的石油危机，其目的为提出一种高密度与混合利用的紧凑城市模式，以提高资源使用效率。1990年，欧共体社区委员会发布“城市环境绿皮书”，间接提出紧凑城市概念，绿皮书中指出紧凑城市是“城市的经济和社会活动，依赖于高密度空问、便捷交通，与多样性的土地利用”，“强调混合使用和密集开发策略，导致了人们居住得更靠近工作地点和日常生活所必须的服务设施”。美国环境法律学家安德森（David Anderson）认为，“紧凑城市属于一种强可持续概念，以保护环境价值为最高原则，认为城市间自然资源不可替代或互补，主张城市应有明显边界，各城市应该在边界内解决住房与工作、能源与土地消耗问题，具有较明显固定的城市形态。相对的，宜居城市属于一种弱可持续发展概念，以满足人类需求为出发点，允许城市间自然资源的消耗与互补，并无固定的城市形态”[1]。紧凑城市的核心特征是有明确城市边界、高密度土地利用、公交导向。历史上的紧凑城市例如中世纪意大利的锡耶纳（Sienna），近代的理想紧凑城市模型则是法国建筑师勒·柯布西耶的明日城市与光辉城市——具有明确的绿带边界、高密度、混合使用与轨道交通等特征。

1.2紧凑城市理论研究与成果

1990年代初期，英国梅杰内阁因此将紧凑城市列为科研补助重点。研究重点在于高密度、混合使用、公交导向的城市形态是否符合可持续的三大目标——环境友好、社会和谐与经济增长。支持与反对的理由同时呈现，例如紧凑城市是否具有一定形态？提高密度是否能被市场接受？《紧缩城市——一种可持续的城市形态》一书的作者迈克·詹克斯（Mike Jencks）等人认为“紧凑城市不代表集中型城市或是分散式郊区等极端想法，而是一种平衡式规划策略——同时提高城市密度与发展带有绿地的郊区”[2]6-7。布雷赫尼（Michael Breheny）则认为“紧凑城市”类似城市规划史上的集中论，其代表是柯布西耶的明日城市（图1）及光辉城市（图2）。19世纪早期工业城市的悲惨情况，使得英国人具有反对高密度城市的传统，因此提高城市密度不能为英国社会接受[2]13-15。伏尔福特（Charles Fulford）分析中央规划指导原则PPS3（居住区最小密度为40户/英亩） 对房地产市场的影响，发现开发商欢迎高容积带来的利润，都会区居民比较能接受高密度，因此并非完全不能接受[2]136-142。学者也建立大规模的实证研究模型：伊丽莎白·伯顿（Elizabeth Burton）在英国25个城镇，研究“紧凑度”（密度、混合使用、变化趋势）与“社会公平”（可达性、公交使用率、工作机会、居住面积、收入、存款）间关系，发现提高居住密度与混合使用，可以增加居民对公园与超市的可达性，增加保障住宅的选择机会与低端工作机会，因而促进了社会公平[3]19-29；（2）凯蒂·威廉姆斯（Kate Williams）在伦敦市卡姆登（Camden）、哈罗（Harrow）、布罗姆利（Bromley）三区，研究不同密度的住区对环境、生活质量与经济的影响，发现高密度居住区能节省土地与能源消耗、提高对公共服务设施的可达性，增加居民的经济收入与就业收入[3]30-45。研究成果肯定了“紧凑城市”对于节约城市土地与能源、促进市中心经济复苏与社会公平的正面作用:（1）集约土地利用与能源消耗——提高居住密度能有效与减少年均建设用地增量，增进建筑能源使用效率；（2）生活质量与城市中心经济——提高居住密度能提升增加市政设施的可达性、邻里关系、保障住宅的土地供应、市中心商业收入与居民就业机会；（3）社会公平与环境质量——紧凑社区会增加商业设施可达性、工作可达性、低端工作机会、保障住宅的选择机会；提高公共设施可达性、基础设施与公共交通使用率。但是，紧凑城市对减少交通量与交通能耗的研究结论较分歧，包含（1）肯定论：居住密度与交通量成负相关,居住密度提高居住密度可减少人均交通量15%～60%；交通能耗则仅约5%[3]121-130；（2）折衷论：居住密度与交通行为模式无关或仅部分相关，公共交通仅对固定地点间之往返交通较有效，对其他交通行为较无效，欧美城市交通行为中，与工作相关之交通行为仅占全部交通量的1/4,因此地铁等公共交通无法有效降低交通量与能耗[4]；（3）否定论：轨道交通导向、高密度城市比小汽车导向、低密度社区的社会总能耗与成本更高；TOD沿线被富人占据，排挤低收入人群的可达性[5]。

1.3市场接受度与政治可行性

尽管具有政府支持与理论实证优势，紧凑城市的政策实践上，最大的阻力来自于市场接受度与政治可行性。（1）市场接受度：房地产市场基本反映人们认为“高密度与生活质量成反比”的观念。乡村与郊区居民担忧更多外来居民迁入带来安全问题、绿地减少、隐私权丧失、教育水平降低。市区低收入居民担心市中心绅士化，无法付得起高房价的居民被迫迁往郊区，通勤距离与时间更长。大城市成为富人、青年人与移民的聚居地。反对让外来开发的地方保护主义、排他色彩浓厚的开发许可审查，使得大部分开发商选择低密度的传统规划；但是部分开发商则特别喜爱高密度与高容积带来的开发利润。（2）政治可行性：二战后英国政治主要由工党与保守党轮流执政。工党具有政府主导规划的传统，《城乡规划法》《区域规划法》、新镇、国民住宅等等政策与项目，都是由工党推动；保守党偏向解除管制与私有化，企业区、旧城再开发，则由保守党发动。紧凑城市通过限制土地供应、引导公共交通、区域规划管制来推动高密度开发。传统开发商依赖廉价土地、能源供应与地方政府支持，现在面临转型压力。转型期间开发商运营成本增高，而市场与政府支持度不高时，自然降低转型意愿。英国实施内阁制,除了5年一次的大选可能更换政党，平时国会议员也需要反映地方民意与企业需求，造成二党之间、中央与地方规划政策的差距，规划政策也持续在“向郊区发展”（分散）与 “复兴城市”（紧缩）间摆荡。当今的卡梅隆内阁是以保守党为基础，加上自由民主党组成的联合内阁。保守党代表企业、地主、中上阶级等保守势力，其党纲主张自由经济，解除行政管制，限制政府权力与财政支出。工党代表工薪阶层利益，主张扩大社会福利，加强规划管制与政府干预。“自由民主党”由前自由党与由工党分裂出来的社会民主党合并而成，其党纲大致支持自由经济，但是在社会福利与地方自治方面，比工党更具左派色彩，使得卡梅伦内阁的规划政策，必须兼顾多方利益。

1 明日城市（图片来源：W·博奥席耶.O·斯通诺霍 编著.勒·柯布西耶全集（第1卷，1910-1929年）.牛燕芳.程超 译.北京：中国建筑工业出版社，2015）

2 光辉城市（图片来源：W·博奥席耶编著.勒·柯布西耶全集（第2卷，1929-1934年）.牛燕芳.程超 译.北京：中国建筑工业出版社，2015）

2　1990年以来的英国紧凑城市政策

英国是最早开始将可持续发展列为国家规划政策的国家。1992-2015年的可持续发展战略与紧凑城市政策分为三个阶段。

2.11992-1997年的研究部署阶段（梅杰内阁）

英国政府是最早将环境保护列入国家发展政策的国家之一。1989年，英国环境部发表《绿色经济蓝图》，1990年再度公布《我们共同的遗产》白皮书。1992年公告了《发展规划》，强调“要在经济发展、科技进步与环境保护间取得平衡”；其目的是希望通过科技来弥补经济发展的环境代价，当时并未认识到环境破坏的不可逆性。1992年英国梅杰内阁出台限制城市郊区大型零售业政策，翻转1964年限制伦敦市中心设置办公室。同年出台“2426号战略”，鼓励混合使用、“棕地”再利用、旧建筑保护。1995年出台名为“我们未来的机会”的住宅政策,计划10年内创造150万户住宅。此时期的政策偏向宣示与科研，由于担心高密度居住对社会经济发展的疑虑，以及企业界对改变能源结构与交通方式引发的成本问题，梅杰内阁并未全力推动紧凑城市政策。

2.21997-2010年的积极实施阶段（布莱尔内阁及布朗内阁）

1997年起，工党政府持续执政13年，紧凑城市政策得到落实。布莱尔的紧凑城市政策重点在 “城市复兴”与“区域规划”两个方面，并且依托规划手段来实践。1997年，布莱尔内阁提出城市与乡村的可持续发展规划地区间交通，绿地保护（PPG 7），鼓励控制小汽车，兴建多样性住宅，改善就业、教育、购物与休闲设施的可达性。1998年，提出 “都市村庄”规划——在城市棕地、绿带或郊区建设3000～5000人的社区，并包含购物、文化、医院、办公室等设施，具有高密度、混合功能、公共交通的环境。同年颁布《区域发展署法》，重新设立“区域发展署”与区域议会，将“区域空间战略”列为法定规划，“区域经济战略”列为指导规划，并要求区域空间战略必须有“可持续发展评价”1）。1999年，提出庞大的城市改造计划——“城市复兴”与相关配套，包括城市设计、节能建筑、公共交通（PPG 13）、居住区密度（PPS 3)、规定新建住宅密度必须大于30户/hm2。“棕地”再利用每年至少实现1100hm2，至少60%新建住宅必须使用棕地。2000年，英国副首相办公室直接负责整合环境、住房、交通、农业各部委规划政策，再通过中央、区域、城镇三级规划审批，与绿带管制、绿色科技、居住密度、兼容使用、公交奖励等方式引导项目以紧凑发展为目标。2004年出台《规划与强制收购法》，区域规划取得指导地方政府规划的地位。2005年将结构规划与空间发展战略的各种政策与战略整合为“空间战略规划”，而非仅为静态的土地利用规划。2006年公布未来25年的住宅需求，并要求70个地方政府提出社会住宅供应的相应规划。2008-2010年布朗内阁提出的紧凑城市政策侧重于节能减碳。2007年，布朗内阁通过《再生能源法》，公告减排目标，鼓励再生能源，实施建筑节能规范。英国计划，2020年减排量达到1990年的34%，再生能源占总生产能源比例达到20%2）。

（1）“棕地”再利用

二战后英国各大城市都实施了严格的绿隔离带政策，导致城市内土地稀缺，城市内每年新增的建设用地不足10%，大部分新增土地位于郊外3），地价与房价倍数增长4）。增加城市地区土地供应成为必要。因此，布莱尔内阁松绑旧工业区变更法令，提供污染清除技术协助与财税奖励。新建住宅用地利用“棕地”比率已从1989年的55%提高到2010年的76%。

（2）提高密度与兼容使用

1997年以来英国房价大幅上涨，金融危机以后英国人消费与交通行为较为节约，公交利用率与高密度居住模式较能被接受。目前平均新建住宅密度，已从1989年的24户/hm2，提高到2010年的43 户/hm2，伦敦从56户/hm2提高到120户/hm2。

2.32010-2015年的政策转变阶段 （卡梅伦内阁）

2010年，卡梅伦内阁就任；2015年，卡梅伦内阁连任成功。虽然整体城市发展政策仍然在紧凑城市的框架下，保守党与前任工党政府的城市发展政策，在实践侧重上存在一定程度的差异。布莱尔与布朗内阁的城市政策，具有强烈社会主义色彩，主张扩大中央政府规划审批权力（区域空间战略）、加大城市交通建设（复兴城市）、鼓励公交点的混合土地利用与混合收入社区（城市村庄）、限制城市边界外的开发 （“棕地”再利用）。卡梅伦内阁的城市政策，更侧重由市场机制来达成城市发展目标。2012年3月卡梅伦内阁出台“国家规划政策框架”（NPPF），对于紧凑城市政策的立场是“原则支持，放松管制”，继续支持社会住宅、乡村保护、城市复兴、与绿色建筑，但是解除居住密度管制、削减中央政府整体调控的规划权力。这种转变对紧凑城市特征做了部分改变与调整。其重点为（1）规划权力下放：弱化中央政府规划审批与规划能力，基本不干预地方政府规划；（2）紧凑设计原则：坚持棕地再利用与保护绿化隔离带，但是取消最小密度管制，以缓解社区的排外力量；（3）住宅战略：中央政府不再主动提出住宅战略规划，改以财税补贴开发商或盘活闲置住宅，来提高住宅供应量。

3　近期紧凑城市的政策重点

3.1侧重住宅供应和规划权下放

3.1.1可持续社区与住宅

21世纪初以来，英国土地与房屋价格不断上涨，住宅短缺与房价高涨导致青年购屋困难，也增加种族纠纷（部分英国人认为外来移民是房价高涨的原因），住宅政策成为卡梅伦内阁规划政策的核心议题。英国住宅政策不仅提高供给量，而且要求保障住宅能兼顾“区位、可达性、对青年与低收入户的保障、节约土地与能源、社区自治权利”等等。1979年英国废除了政府兴建保障房的政策，政府掌握的公有土地极少。政治立场中间偏右的卡梅伦内阁，不再采用政府手段强制执行住宅政策，而是给予房地产开发商给多的财税奖励。2011年11月出台《英国住宅战略》，以财税奖励、贷款保证等多种方式鼓励开发商提高住宅供应量。新建住宅仍然鼓励使用“棕地”、但是不再硬性限制密度，以保持因地制宜地弹性。

3.1.2 规划权下放

2010年卡梅伦内阁出台《地方自治法案》，下放规划权力至社区，重点包括：（1）废除区域规划委员会，地方政府规划不再需由区域一级审批，中央规划部门对地方规划基本尊重。（2）地方政府可以对房地产开发商征收基础设施建设费。（3）扩大社区自主规划区权，决定社会住宅之分配、租期，避免保障房为非社区居民占用，间接助长了“勿在我家后院开发”排外主义风潮（NIMBY），包括否决开发、坚持低密度与混合土地利用5）。

3.2政策转变的原因

3.2.1金融危机以来中央政府财政紧缩，无力控制地方政府的排外主义

2008年底的全球金融危机，使得欧洲与英国经济下滑，2014年政府财政赤字达910亿英镑，占政府财政的11%。2010年上台的卡梅伦内阁宣布大规模财政紧缩政策，削减政府开支，包括对社会住宅（占英国住宅总量的30%）与地方政府补贴（地方政府的2/3财政收入来自中央政府）。财政紧缩政策虽然改善政府财政赤字，但是受到地方政府与弱势阶层的反对。小城镇与农村受到环保团体的影响，具有强烈排外色彩。英格兰乡村保护协会（CPRE）经常发布耕地流失或环境监测报告，而且提出激进的环境保护主张6）。绿党与CPRE认为卡梅伦内阁的规划政策侧重于经济发展，而非环境保护。缺乏保护乡村、抑制房价、促进城市复兴的具体措施，要求更激进的土地利用管制7）。保护主义与地方主义的盛行，使得紧凑城市政策实践必须因地制宜，经济较佳地区居民组成国际化地区，较能接受高密度居住模式；经济不佳或居民组成单一化地区，低密度居住仍然是最安全可行的模式。

3.2.2住宅与土地供应短缺需要高密度住宅，但是移民激增引发高密度居住的安全疑虑

2004年以来， 英国住宅需求呈现快速上升趋势8）。近10年来，英国每年新增40万人口，其中伦敦与东南地区每年新增13万人9）。英国家户结构改变，独居与老年人口极速增加，导致住宅需求大量增加10），每年住宅需求缺口约8.4万户。1979年以后，英国政府不再兴建社会住宅。2001-2010年住宅供应量仅为1960年代高峰期的63%。住宅短缺造成房价与租金上涨三倍、慈善机构仅能收容1/3的游民与低收入户，而且全国统一申请制度造成当地需求无法满足。伦敦与东南地区是住宅需求最紧张的地区，该地区有31%的需求却仅有17%的供给。对大伦敦地区而言，紧凑城市政策能在不提高土地供应量的前提下提高住宅供应量，但是慈善机构担心限制土地供应将会抬高住房价格。另一个重要现象是移民的大量增加，特别是东欧和中东的移民，引起英国社会的强烈反弹。东欧移民抢夺工作机会，分食社会福利；中东移民激化极端伊斯兰主义与发起恐怖攻击事件。2014年，英国的净移入人数为24.3万人，其中2/3来自罗马尼亚等东欧国家，1/3来自非欧盟国家。目前，英国的伊斯兰居民达到295万，其中约100万人居住在大伦敦市郊区。当今，英国有近半民众与工党、独立党（UKIP）主张退出欧盟，限制外来移民。工党与“自由民主党”主张保障住宅与其他社会福利应该由地方政府分配。紧凑城市主张的高密度混合收入居住模式受到安全挑战。

3.2.3南北区域经济发展差异扩大，伦敦接受环境保护而北方城市希望城市复兴

1930年代以来，英国西北与北部老旧工业区逐渐没落，人口与经济活动向东南区域集中，南北经济发展差距持续扩大。本世纪曼彻斯特、利物浦等西北部大城市的经济下滑，房价跌回1965年水平，市中心衰落，居民纷纷迁往郊区，城市蔓延现象持续。北方城市希望通过中央政府扩大补助“内城”来振兴城市经济；地方政府希望通过限制郊区土地供应来缩减基础设施支出，并扩大对开发商征税的权利。与此同时，大伦敦市与东南区持续繁荣富裕，土地与环境资源紧张。2001-2010年，英国城市出现“再城市化”现象。城镇增加人口总量是乡村的7.2倍，城市人口年增率是乡村的1.7倍，特别是伦敦与东南区域11）。“再城市化”与家庭结构改变与青年人的高失业率息息相关。英国非传统婚姻家庭已增加至约50%（单亲、老人、同居家庭），青年人的失业率高达25%、经济发达地区的大城市有更多的工作机会与服务设施，导致伦敦与东南区域移入人口继续增加。对大伦敦市与东南区的城镇政府而言，限制土地供应与增加住宅供应有其必要性；但是必须确保社会住宅的供应与可达性不受影响。南北经济发展的差异致紧凑城市的主张必须因地制宜。

4　英国紧凑城市政策与实施的总体评价

4.1 英国紧凑城市理论与政策特点

4.1.1理论研究

（1）视角高：紧凑城市目标并非狭义的提高居住密度、容许兼容使用与鼓励公共交通，它是“可持续发展战略的空间规划”，涵盖的范围包括经济、能源、环境、交通、人口、科技各个层面，因此需要跨越学科的研究；（2）客观性强：英国学者不限定固定的高密度紧凑城市形态，研究方法也包含各种GIS技术的定量分析，与社会、经济、政治方面的定性分析。紧凑城市并无固定形态，而是一连串的规划设计原则组合。

4.1.2政策实践

（1）目标广：政策目标不是狭义的指“集约土地利用与节能减排”， 同时包含通过“可持续住宅”达成社会公平，通过“社区自主”的政治目标。其重点并非仅追求提高居住密度，在于寻求“环境友好、社会和谐、经济发展”的综合目标。新规划必须整合住房、就业与交通，形成紧凑节点，提高密度与兼容使用；（2）手段弹性：政策实践受到国内外政治、社会结构变化与地区发展差距影响，具有一定程度不稳定性。紧凑城市如同气候变迁，尽管各内阁与各地的政策执行力度有所差异。总体上，提高密度、兼容使用与提倡公共交通的大原则已被普遍认同。

4.2英国紧凑城市政策实践的总体评价

1992年以来，英国的紧凑城市前期研究与政策实施已经历经23年。尽管在研究与实践的前期阶段，出现不少质疑声浪，但是总体上，政策实践的总体评价是正面多于负面，具体阐述如下：

（1）用地控制：1961年起英国各大城市陆续规划设置了绿化隔离带，城市有明显边界，为紧凑城市政策实践提供基础。绿带为城市提供优良的生态环境，绿带内土地利用效率必然提高，虽然绿带外的城市蔓延依旧。紧凑城市政策中的居住区最低密度规定与棕地再利用率实施后，闲置工业用地与居住密度均有所提高。至于土地供应限制下的房价上扬问题，则有赖于政府提供更多的社会住宅与更便捷的城际轨道交通来解决。

（2）节能减排：高密度居住与混合土地利用模式，促使小汽车使用率减低及城市基础设施效率提高。尽管紧凑城市无法有效降低交通能耗，建筑能耗（建造与使用阶段）的确有效降低，因此降低了城市地区的社会总能耗。

（3）城市复兴：英国城市蔓延也带来明显的内城衰败， 特别是西北部与北部老工业区的城市。撒切尔内阁曾经推动大规模内城改造项目来振兴城市经济。紧凑城市强调在公共交通集结点，提高容积率与兼容使用，并将产生设计列为法定规划，对能增进城市活力、历史文物保存、公共开放空间的设计予以容积率或财税奖励，确保能振兴城市经济与文化氛围。

（4）社会公平:紧凑城市强调公共服务设施应当设置在交通集结点附近，以提高低收入家庭对公共服务设施的可达性。布莱尔内阁在伦敦城市复兴规划中提出“都市村庄”规划， 并将“区域空间战略”列为法定规划，结合公共交通、商业及政府服务设施复合体、低收入住宅，的确提高了城市地区的居民生活便利性与低收入居民对公共设施的可达性。

（5）城市交通：紧凑城市的基本前提立足于1989年澳大利亚学者纽曼（Peter Newman）与肯沃斯（Jeffery Kenworthy）对美国城市的研究，发现人口密度与人均小汽车里程数交通量成反向关系。在英国曼彻斯特与布利托市的实证研究中，发现提高居住密度的确能降低小汽车交通量，但是效果不显著，其原因在于英国的人均小汽车拥有率低于美国，公交利用率高于美国。另外，在对英国威尔士首府卡迪夫（Cardiff）的研究中，发现轨道交通对定点间交通减量（工作），但是对于非定点间交通减量（家庭日常生活、购物、社交）没有帮助。在伦敦的研究中，发现工作岗位分散化趋势明显，轨道交通更加无法降低交通量。以上研究证实了英国紧凑城市中交通减量效果不佳。但是，由于伦敦拥有大量工作岗位与停车困难，城际铁路承担了大量的交通量。

（6）城市就业：紧凑城市的理念是在边界内解决住房、污染与工作问题。虽然提高密度与兼容使用有助于提高当地就业，然而基于工作岗位专业分工与分散化的趋势不变，在边界内满足居民工作机会的理念基本上无法实现。

5　对我国快速城镇化背景下城市规划政策的借鉴

5.1 从“集约土地利用”到“城镇化”

紧凑城市的直接效益在于集约土地利用，其手段包括提高城市密度、维护绿地与促进乡村。英国布莱尔内阁与中央规划部门采用刚性规范与区域规划手段，通过“最小居住密度”与“棕地利用率”提高规划密度与盘活存地，与“区域经济战略”与“区域空间战略”促进可持续发展。英国在城市周边建立绿环带已有80年历史12），每年新增建设用地仅约0.16%，因此“紧凑城市”的目标不在于集约土地利用，而是致力于在现有城镇空间内，提高社会公平与经济发展；也就是说“紧凑城市”理念的最终目标是达成社会的可持续发展；而其优先顺序是环境优先，社会次之，经济再次之。1978-2015年，我国城镇化水平从18%提升到65%。大量农村劳动力向城镇与经济开发区集中，城镇化与工业化成为我国经济增长的引擎。快速城镇化同时带来诸多问题——土地粗放利用、生态屏障破环、地方债务增加、城乡结合部管理困难。基于开发区、新区、交通基础设施与工矿用地的粗放利用13），集约土地利用已经成为中央到地方政府的规划目标。2014年9月，国土部《集约土地利用法案》正式实施14）。当前，我国政府官员对于“紧凑城市”理念的认识集中在集约土地利用，政策焦点在如何从供给侧节约土地供应，禁止开发区、新区的土地供应，基础建设、工矿用地有偿利用。关于如何提高社会公平，基于中低收入人群更需要密集公共设施与交通，英国在伦敦绿环带之内安置社会住宅，而北京规定四环内不提供保障房用地。关于如何提振城市经济，基于城市经济增长应当建立在复兴城市文化与减少土地供应的基础上， 英国推行旧城的历史街区复兴与旧有工业用地的再开发，而我国大城市多数舍弃旧城改造，以大规模开发新区来增加城市GDP。因此，集约土地利用，尚不足以达成可持续发展的社会目标。其社会与环境目标的意义与内涵，还需要我国政府给予以更大的关注与认识。

5.2从“集体农村土地”到“乡村保护运动”

1926年，英国社会精英成立“英格兰农村保护协会”。演变至今，英国的乡村被英国视为全国的重要资产，具有生态、景观、历史上的综合意义。1949年英国《城乡规划法》将全国土地的“发展权”收归国有，国家征用乡村土地的发展权（并非土地所有权）需要货市补偿。乡村土地变更采用“土地开发许可制”。通过政府、居民公听会、乡村保护团体多重审查，土地开发的“增量利益”必须公共化。我国在城乡二元制的历史背景下，农村土地长期成为城镇发展的供应库。基于集体土地的产权不明确，补偿机制不公平，农村集体组织的行政级别较低等等问题；农民对土地的所有权、承包权与经营权的认识，仍然停留在交易价格层次，并无生态屏障、乡镇经济发展、住房与就业保障等等概念。同时，乡村集体组织与农民欠缺农村保护意识，农村宅基地蔓延与耕地占用情况严重。农村保护的概念是牺牲农民土地发展权利来换取城镇的生态屏障。近日中共中央办公厅、国务院办公厅出台《深化农村改革综合性实施方案》15），在深化农村土地制度改革放方面，严控“确地到户，确权确股不确地”的范围。确保农民对集体土地的权利与股份的原则下，鼓励土地多种流转形式试点。总体上，该方案的有效实施将促进农村保护意识，提高农村土地有偿使用代价，并在“所有权不变“及“发展权转移”的概念下，促进农民有序成为城镇居民。另外，我国环保团体与居民组织对农村尚未形成类似英国的农村保护行动组织，村庄的违建拆除、规划许可证核发与城镇中心区的执行标准尚未统一，各种在农村土地上的“风景区”“文化产业园”的圈地项目层出不穷，仍然需要更大的支持与整治力度。

注释：

1）“区域空间战略”对上承接了中央政府的“规划发展框架”，对下指导郡的“结构规划”与县的“地方规划”。区域规划制度的特点是：整合型强——规划就是政策，代表政府各部门间的共同意见，不留模糊空间；行动力强——清楚宣布行动方案、时间与负责单位，让企业与开发商清楚投资风险与利润；目标性强：规划的最终目标是解决区域内的住房需求、低收入者住房与工作、基础建设投资与乡村保护问题，不涉及城市间的行政整编、税收与责任问题，但是有财政亏损与责任加重的，由中央政府专项补贴或负担建设。

2）2011年英国能源部报告，碳排放在1990年基础上已减排23%，总体再生能源比重上升至9%，再生能源中，风力发电增加54%，家庭垃圾回收比重增加至25%，家庭垃圾回收比重增加至25%。

3）1991年以来大城市郊区可开发发土地价格增加8倍，房屋价格增加3倍，农转非土地申请相关费用增加6.5倍。

4）绿带内新建住宅的比率，1989年以来均维持在2%，土地变更为住宅区比率则在4%～7%间；而绿带外新建住宅的比率，已从1989年的55%增加为82%，土地变更为住宅区比率则在42%～70%。

5）部分社区反对高密度，因此“社区绿地”不再列入“棕地”范围，以避免牺牲绿地来兴建高密度住宅。2015年8月卡梅伦政府增加“混合功能专区”数量，并扩大中央政府的规划审批权，否决地方政府限制开发项目的决议，提高土地供应，以解决持续的住宅供应量不足问题。

6）英国现有的闲置棕地共计62,310hm2，空屋70万户，足以容纳150万户住宅，足够英国未来10年的住宅供应，所有开发都应该使用“棕地”。不仅耕地需要保护，所有受到开发项目负面环境影响的土地均应该禁止开发，包括英国50%土地、70%东南区土地。

7）英格兰乡村保护协会（CPRE）认为2012年的NPPF不具有积极性，因为：未公告各地的环境容量，无法保护乡村与绿带；未具体列出棕地开发与密度法定比率，无法提高居住密度与内城开发；未提出具体公共或社会住宅建设量与位置，无法抑制房价；2012年取消区域管制，中央对地方政府规划基本不进行审议，二级审议制度形同虚设。

8）社区与地方政府部估计2008-2018年间，每年新增家户为252,000户。2001-2010年间，完工住宅数量年均168,000户，每年缺口约为84,000户。

9）2014年，大伦敦市（伦敦市 + 32个自治区）人口842万，已接近1940年的864万高峰值，其中内城占40%，近郊区占60%。

10）英国国家统计局估计2006-2031年间，英国单身家户每年增加16.3万人，2031年将占总户数39%，老年人家户将占总户数32%，二者独居人数将占总人口之18%。

11）根据英国国家统计局的《2001-2011城市与乡村间的人口迁移状况统计》，该期间英国新增人口403.9万，其中347.4万在城市地区（86%），56.3万在乡村地区（14%），城市地区人口年增率为0.82%，其中大都会区0.95%最高，地方城镇0.74%次之，乡村地区为0.57%。

12）1935年，大伦敦区域规划委员会提出在伦敦外“建立一个为公众开敞空间及游憩空间”。1938年伦敦议会通过《绿环法案》，允许伦敦议会购买城市周边土地建造绿环，目前英国共有14个城市绿环，面积合计15500km2，占英国国土面积12%，伦敦绿环面积4855km2，占伦敦市域面积31%。

13）我国每年经济增长的主要成分来自固定资产投资，特别是依赖建设用地与建筑面积的增长，导致土地利用粗放与建材供给过剩。我国每年新增建设用地中，基础设施与工矿用地占约2/3，城镇建设用地仅占1/3；城镇工业用地比例偏高与闲置开发区数量庞大。

14）2014年9月1日，《集约土地利用规定》正式实施，对城市布局、节约标准、有偿供地、盘活存地与法制化进行规范。

15）2015年11月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《深化农村改革综合性实施方案》，聚焦农村集体产权制度、农村经营体系、农业支持保护制度、城乡发展一体化机制与农村治理制度等五大领域。

参考文献：

[1] Anderson,David A.Environmental Economics and Natural Resource Management,Routledge,2004.

[2] 迈克·詹克斯.伊丽莎白·伯顿.凯蒂·威廉姆斯.紧缩城市—— 一种可持续的城市形态.周玉鹏等（译）[M].//布雷赫尼.集中派，分散派和折衷派：对未来城市的不同观点.北京：中国建筑工业出版社，2004.

[3] Jenks M,Burton E ,Williams K.The Compact City:A Sustainable Urban Form[M]//Jenks M,Burton E,Williams K.Introduction.London:E & FN Spon.2000.[4] Cevero R.Alternative Approaches to Modeling the Travel-Demand Impacts of Smart Growth[J].Journal of American Planning Association.2006 72:3.285-295.[5] Chatman D.Does TOD Need the T? [J] Journal of American Planning Association.2013 79:1.17-31.

摘要：紧凑城市是城市蔓延治理与促进城市可持续发展的方法之一，1992年以后紧凑城市即成为英国规划白皮书的主要指导原则，然而紧凑城市的实践远比理论来的复杂。它不仅是兼顾环境保护的经济发展问题，更是政党立场与地方自治的政治问题，保障房分配与种族包容的社会问题。本文第一部分回顾紧凑城市理论研究成果、与政策实践上的主要阻力；第二部分分析1990年代以来英国梅杰、布莱尔内阁的紧凑城市政策；第三部分剖析2008年金融危机后，英国的财政紧缩、气候变迁、人口与移民激增、北方城市复兴与伦敦/东南区域土地资源紧张等等变化，对卡梅隆内阁紧凑城市政策的影响；最后提出英国经验对我国土地集约利用政策的借鉴。

A Historical Review of the Compact City Policy in the UK and Its Prospective Trends

戴雄赐/DAI Xiongci

Abstract:"Compact City" is among the best leading theory to regulate urban sprawl and to enhance urban sustainable development.It has become the dominant policy of the British Planning Guidelines since 1992.However,its implementation appears far more complex than theory,which is not only an economic issue of growth and environmental conservation,but also a political issue of partisan rule and local governance,a social issue of public housing and racial inclusion.Firstly,this article reviews the research of the compact city theory and identifies obstacles in its implementation.Secondly,the urban policy of Major,Blair and Brown administrations are analyzed in terms of compact city focus.The prevailing urban policy of the Cameron Cabinet are reviewed in the context of the latest socio-economic development,such as austerity program,climatic change,population and immigration surge,urban renaissance for northern cities and scarcity of land in London/SE region .Finally,advices are made for China's "Compact Land Use Policy" from British experiences.

收稿日期：2015-11-03

Keyword:British compact city,planning policy statement,austerity program