面向新型城镇规划与精细化管理的地名地址数据建设思考——以南京市为例

2016-04-11诸敏秋宋以胜王芙蓉尹向军

测绘通报 2016年2期

关键词：城镇精细化信息

诸敏秋，宋以胜，王芙蓉，尹向军，赵　伟

(1. 南京市城市规划编制研究中心，江苏南京 210029； 2. 解放军理工大学国防工程学院，江苏南京 210007)

面向新型城镇规划与精细化管理的地名地址数据建设思考
——以南京市为例

诸敏秋1，宋以胜2，王芙蓉1，尹向军1，赵伟1

(1. 南京市城市规划编制研究中心，江苏南京 210029； 2. 解放军理工大学国防工程学院，江苏南京 210007)

Reflections on Placename and Address Data Construction for Planning and Finer Management of New Town——Taking Nanjing as an Example

ZHU Minqiu，SONG Yisheng，WANG Furong，YIN Xiangjun，ZHAO Wei

摘要：数据规范、信息丰富、现势性良好的地名地址数据是新型城镇规划与精细化管理的数据支撑与保障，目前国内各大、中城市也正在积极开展此项工作。本文在调查研究的基础上，结合南京实际，探索了地名地址数据规范的建立，并积累了一定的实践经验，最后提出了数据的应用愿景。

关键词：地名地址数据；数据标准；新型城镇；精细化管理

城镇精细化管理体现的是一种管理理念和管理技术。城镇精细化管理主要运用标准化、数据化、程序化的手段，使管理的各要素精确、协同，使管理决策更加科学、准确。与以前粗放性的城市管理不同，城镇精细化管理必须注重细节。城市管理的细节往往与大众日常生活密切相关，如出行、乘车、旅游、购物、医疗、教育等；同时也与政府关心的要素密切相关，如行政区域的范围与面积、管辖范围的自然资源、企业分布、人口分布、商业分布、GDP分布、交通、应急事务对策等。而以上这些城镇精细管理关注的要素大部分直接或间接地与空间地理信息密切关联。而地名地址数据库承载着空间地理信息的框架性内容，是城镇自然资源、人文资源的概略描述，是城镇精细化管理决策最直接的、可以形象化感知的数据基础。丰富、细致、规范的地名地址数据将对城镇精细化管理起到举足轻重的作用。

本文主要从新型城镇精细化管理的特点与分析出发，提出地名地址数据建设要点，并以南京市为例，介绍地名地址数据标准设计内容和数据建设实践，最后提出地址数据应用愿景，以此抛砖引玉。

一、新型城镇精细化管理的特点与分析

新型城镇是以城乡统筹、集约高效、功能友好、和谐发展为基本特征，表现为“城乡一体”的城镇发展态势。新型城镇应科学合理布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，设计合理的新型城镇将实现城乡基础设施一体化和公共服务资源享用均等化，最终实现从粗放管理到精细管理的转变。

要构建新型城镇精细化管理的格局，地名地址数据库作为重要的数据基础，具有不可忽视的重要作用。新型城镇精细化管理具备规划与管理相互促进、螺旋式上升的特点：

1) 我国新型城镇建设正处于规划建设阶段，要管理好首先要规划好，科学规划离不开地名地址数据的支持。地名地址数据具有客观性、整体性和综合性的特点，其详细的空间位置反映城市自然和人文资源布局,挂接专题数据后将生动反映社会及人文信息的空间分布，形象地揭示新型城镇的区域特征、发展态势、经济分布，有利于新型城镇科学规划。

2) 新型城镇精细化管理还具备事务性细化管理的特点，也离不开地名地址数据的支持。新型城镇精细化管理具有涉及面广、工作量大的特点，与政府和公众均密切相关，因此应对城市管理细节进行通盘考虑，从而实现有效的精细管理。而地名地址数据客观反映了城市各层级的管理单元分布,将为新型城镇精细化管理平台的搭建提供很好的数据支撑。

二、地名地址数据建设要点

目前国内各大、中城市正在积极开展地名地址数据库建设，但目前我国的地名地址数据库建设还存在着覆盖不全、描述不详细，以及权威性、现势性数据不规范、不统一等问题。要使地名地址数据满足新型城镇精细化管理需求，并为之提供更好的数据支撑，必须建设规范、统一、现势、权威的地名地址数据库，其建设要点如下：

1) 新型城镇精细化管理需求引导。应充分了解精细化管理的具体需求，如行政区域、社区、小区，甚至楼栋等信息的空间表达，如各类娱乐场所、商业设施、医疗卫生设施、垃圾站、公共枢纽、餐饮住宿等的空间表达等。只有新型城镇管理的对象空间信息越丰富，才越便于管理。

2) 标准先行。要建设统一、规范的地名地址数据库，必须在国家相关要求的指导下，广泛调研各方需求，编制科学、可行的地名地址数据标准。

3) 体现权威性。地名地址信息与民政局、公安局的管理工作密切相关，地名地址数据库的采集、建库应和管理部门密切联系，在标准制定、数据源获取、更新维护等环节都应与权威部门充分沟通联系、信息确认，以保证地名地址数据库建设的权威性。

4) 统一建库、统一发布。对于一个新型城镇而言，其地名地址数据库应按照统一的数据标准和技术要求去搭建，不应存在多部门重复建设、多种渠道发布等现象。该类数据库建设应由该城市的(数字城市或智慧城市)地理空间框架领导小组牵头，多部门协作完成，其发布应依托于该城市的地理信息公共服务平台，以地理信息服务的方式向政府、公众发布，为城市精细化管理数据利用开发提供保障。

5) 与面向服务的地理信息产品相互关联。国家测绘地理信息局2009年发布的《国家地理信息公共服务平台技术设计指南》中明确指出：公共地理框架数据主要包括地理实体数据、地名地址数据、电子地图数据、影像数据、高程数据5类，且这5类数据密不可分。地名地址数据与地理实体等其他几类空间框架数据无法分割：它们在空间上、基准上，以及各类数据相互之间的关系密不可分，在标准、更新维护、版本(现势性)上相互关联。

6) 更新维护制度化、程序化。地名地址数据库首次建设固然重要，但要使数据库长期发挥作用，必须建立有效的、便于实施的更新维护管理制度，使更新能够自动触发并按照一定的规则和流程进行，可以利用社区网格化管理的优势，使更新工作责任到人，逐级上传，并建立权威部门的审核制度，使更新工作及时、有效。

三、标准设计与应用实践

在新型城镇精细化管理需求的大背景下，南京市规划局在充分调查研究的基础上，于2013—2014年度开展了地名地址数据标准建设与实践验证工作，并取得了一定的成效。

1. 标准设计

(1) 数据概念模型设计

地名地址数据是对地名、地址信息的结构化描述与标识。《南京市地名地址数据规范》中地名地址信息以地理位置标识点来表达，利用该标识点实现与其相关的地理实体空间概略定位。地名地址数据包含标准地址(地理位置的结构化描述)、地址编码、地址位置、地址时态等信息，还包括了与其相关的标准名称(根据国家有关法规经标准化处理，并由有关政府机构按法定的程序和权限批准予以公布使用的地名)、地理实体标识码、建筑物编码等信息，便于与现实存在的地理实体及建筑物挂接。结构化描述的地名地址数据利于新型城镇精细化管理相关专题信息的空间匹配、信息挂接展现。如图1所示。

(2) 地名地址组成结构

《南京市地名地址数据规范》中描述的地名与地址是密不可分的，面向新型城镇精细化管理的需求，其地名信息已不仅仅局限于传统概念，还应满足城镇精细化管理需要下的地名信息(即兴趣点POI)的广义拓展，如商业、娱乐、生活服务等地名及地址信息。任何一条记录中既包含了地址信息(包括标准地址与代码、行政区域代码与各级名称、路街巷名称、门牌号及图片、楼栋号、单元号、建筑物唯一编号等信息)、通用的地名信息(包括标准地名及类别、简称、别名、曾用名、地理实体标识码等信息)及广义拓展的地名信息(即兴趣点POI，包括POI类别、邮政编码等信息)，还包括了以数据发布应用为目的的信息(包括数据来源、数据更新、是否涉密、照片与视频等信息)。如图2所示。

(3) 数据分类

我国在2001年发布了《地名分类与类别代码编制规则》(GB/T 18521—2001)，该规定对山峰、河流、湖泊、森林、行政区域、矿区、农林牧渔区、交通设施、纪念地等有明显地名意义的地名作了分类规定，其中按自然地名、人文地名分成两个门类，再按照其大类、中类、小类进行细分。但该分类方式已经远远不能满足政府、公众对地名的分类需求，且新型城镇精细化管理对自然、人文的城市框架信息表达也提出了更高的要求，因此《南京市地名地址数据规范》中明确了地名地址数据分类表达是在国家相关标准的框架上，拓展了党政机关、企事业单位及社会组织、商业服务、交通运输、餐饮住宿、金融保险、旅游服务、房产楼盘、休闲娱乐、医疗卫生、文教科研、生活服务、公共设施等13个分类，近140个小类，并且其分类体系与国家地名分类体系进行了很好的衔接。

图1　地名地址数据概念模型

图2　地名地址数据组成结构

(4) 标准特色

《南京市地名地址数据规范》的制定将有利于统一南京市地名地址数据生产规则，有利于建设标准统一的地名地址数据库，最终将为新型城镇精细化管理提供更好的数据服务支撑。标准特色主要体现在以下几个方面:

1) 统一属性信息表，将密切联系的地名、地址、兴趣点等信息三者统一为一体，减少了数据冗余，其数据结构的科学性及信息表达的丰富性为新型城镇精细化管理，为信息空间匹配、信息挂接展现、查询、定位及分析统计提供了很好的数据支撑。

2) 通过地址编码、地名分类代码、兴趣点分类代码标识，可以实现任意条件的成果输出，提高了数据的使用效率(地名地址匹配)和利用率，实现了面向新型城镇精细化管理的多个行业、多用途发布的目的。

3) 地址编码在国标的基础上增加了社区编号，可以更好地与将来的社区网格管理进行衔接，便于新型城镇精细化管理的社区化(网格化)。

4) 地址拆分提高了将来地名地址匹配的精度和效率，便于新型城镇精细化管理的各类专题数据与之匹配和挂接。

5) 标准中地理实体标识码和建筑物编码信息将有利于将专题和社会经济信息与建筑物或地理实体(如行政边界、河流、道路、院落等)的挂接、联动，便于统计分析、客观展现。

6) 照片、视频、网址、邮编等信息使地名地址信息表达更为丰富，脱密信息标识、数据来源、采集更新属性信息及区域元数据便于数据利用和管理。

2. 应用实践

在标准制定后，南京市规划局与公安局紧密联系，顺利完成建邺核心地区的地名地址采集建库，并通过实践反复验证并完善数据规范，取得了一定的成效。目前该部分数据已经在南京市公共服务平台、天地图·南京、智慧新城专项系列平台上展现，如图3所示。

图3　试验区数据采集成果

地名地址采集、建库实践不仅丰富和完善了数据标准，使其能够直接指导生产，也为后一步工作提出了思路：

1) 开展地名地址数据库管理平台研发：完成数据归整、质检、入库、更新等辅助工具的开发，为数据建库提供质量保障；另外基于该平台还应实现地名地址唯一标识码编码管理、更新维护、地名地址数据匹配(专题挂接融合服务)、导出发布等功能。

2) 应联合公安局、民政局等权威部门联合开展地名地址数据审核、更新维护等相关工作，保证地名地址数据的权威性、可靠性。

3) 建立联动更新制度：要使地名地址在新型城镇精细化管理中发挥更好的应用，还应建立市、区、街道、社区等分级触发更新维护的管理机制，从制度上保障其现势性、可用性。

四、应用愿景

地名地址数据作为信息传递的重要使者、社会管理与经济活动的桥梁，是实现各部门数据在地理空间上有效共享的重要纽带。地名地址信息的丰富性、多样性及权威性特点，将为新型城镇的科学规划与有效精细化管理提供重要的数据基础。地名地址的应用主要体现在以下几个方面：

1) 摸清家底，客观分析，为新型城镇科学规划提供数据支撑。以往的规划设计在前期现状分析时往往缺乏对人口、经济、基础设施、产业等相关信息空间布局的有效判断，导致规划设计由“拍脑袋”决定，缺乏科学的依据。而地名地址可以与企业分布、企业产值、人口统计、法人数据、GDP统计等规划编制的重要因子进行空间匹配和共享融合，有助于揭示经济社会发展的时空演变和内在关系，也有助于揭示人文信息与城镇化进程等之间的内在联系，这些都将为新型城镇的规划决策提供真实可靠的依据。

2) 为新型城镇精细化管理提供重要的数据基础。地名地址数据库作为重要的媒介，通过地名地址匹配，将各种新型城镇精细化管理需要的信息与之关联，将可以开发出满足不同需求的城市管理应用平台，可以在空间上进行直观展现和动态维护管理，如住宅管理、户籍管理、卫生管理(环卫、垃圾中转站)、集贸市场管理、公厕管理、公众出行、安全突发事故的处理、建筑能耗监测，甚至可以做到电梯、锅炉等质量安全问题跟踪，残疾人员、老年人员定期管理和跟踪，娱乐场所与公共场所定期跟踪管理等细节性的管理。依托于地名地址数据，城市精细化管理将成为一种常态性管理制度，使城市管理工作更加直观和科学有效，将提高城市管理部门和政府的公信力，从而推进城市经济和社会发展，增强城市核心竞争力。

3) 新型城镇规划设计、规划实施与精细化管理相互促进。新型城镇的科学规划与实施，将促进地名地址的不断更新，而其通过精细化管理获取的各个层级的专题信息与地名地址空间挂接，又将为下一轮的规划设计提供强有力的技术支持。如图4所示，在实施面向新型城镇的精细化管理过程中，客观分析—规划设计(调整)—规划实施—精细化管理是个不断完善并螺旋式上升的闭合环,整个过程将是新型城镇发展有力的推动力。