西北民族地区公民政治参与的特点分析

高成军

（甘肃政法学院　甘肃　兰州　730070）



西北民族地区公民政治参与的特点分析

高成军

（甘肃政法学院甘肃兰州730070）

【内容摘要】作为公民试图影响和推动政治系统决策过程的政治参与，它不仅是公民表达各自利益诉求的需要，而且也是政治体制得以有效运作的重要支持条件。西北民族地区由于国土广袤，自然环境恶劣，经济发展落后，民族、宗教问题众多，多元文化冲突等客观环境因素直接影响了这一地区公民政治参与的水平和程度，使其在参与主体、参与形式、参与对象、参与层次、参与途径和方式及参与效能等方面都存在一些特点。这些特点影响了这一地区公民政治参与的有序理性发展，也影响了这一地区政治一体化和民主化的发展。

【关 键 词】公民政治参与西北民族地区特点

公民的政治参与程度和方式是衡量一个国家民主政治建设成效的直接且显在的标志，在整个西北民族地区的社会发展中，随着西北民族地区政治、经济、文化的发展，人们表达利益诉求的政治参与愿望将会大大提高，而政府为整合社会利益、获取行动领域的资源和合法性基础、提高政策的民意度和执行力、维护社会秩序，也必然要求广大人民参与到政治中来，所以公民参与也将成为西北民族地区政治发展的一个生长点。但由于西北民族地区主要特点是地域广褒、人口居住相对分散、通讯不便、交通不便，大部分少数民族农牧民目前在经济上仍处于贫穷状态，所以生活在这里的群众政治参与的程度还较低。从我们调查的基本情况来看，西北民族地区公民政治参与主要呈现出以下几个特点：

一、从参与主体上看，从单一走向多样，但仍以精英为主

在传统中国社会，社会治理总体上呈现出自上而下的特点，这种治理模式不论在主体上还是在内容上，都排除了广大人民群众的平等参与，由此政治参与的主体，大多只是单一的、一元的政治权力及其载体国家干部，广大人民群众被排除在平等参与之外，即便是有限的参与也仅为政治动员。而随着改革开放的深入，随着政治民主化、决策科学化，特别是信息化的发展，为西北民族地区公民政治参与提供了一些渠道和条件，由此导致政治参与的主体日益丰富多元化。

但是，从历史传统来看，中国一直以来都是皇权统治，人们的人治色彩浓厚，所以在国人看来，“能人”治理天经地义，这一思想根深蒂固。改革开放以来，在西北民族地区，政治参与的主体大多还为“能人”，而他们也就是我们所称的各种精英，如文化精英、经济精英、民族宗教精英等。虽然这些精英在引导和推进西北民族地区经济、社会发展中发挥了较大的促进作用。然而，精英参与难免存在变异与问题：精英与政治之间没有建立起相互制约的关系，相反却建立起相互依赖的关系。也就是说，在权力仍然支配着社会资源获取的情况下，精英的成长无法割断与政治之间的关联性，这种关联性的存在是以资本与权力的互惠关系为前提的。对精英而言，操纵政治的权力可以进一步帮助自己扩大资本增长（包括经济回报、获取一般民众难以得到的社会资源等等）。而对掌握权力的政治官员来说，资本是权力出让的最好的回报，比如，在精英的协助下，维持乡村秩序变得更加容易；让精英参与招商引资等等。如此，在利益共生的情况下，以权力为核心要素的政治与精英难以分割开来。由此，在精英主导下，弱势群体的参与往往不足，不利于西北民族地区政治发展，所以要重点加强对弱势群体利益诉求的关注，强化对他们的救助和帮扶，防止其中一些人走上极端道路。

二、从参与形式上看，动员性、手段性参与多现，而自主性、目的性参与很少

动员性参与是指在政府和政党以及其他政治组织的动员或胁迫下而进行的政治参与，自主性参与是指参与者主动地、自发地进行政治参与。自主性参与表明参与者的行为更为主动，政治绩效感较强，它往往能反映一个社会公民的参与意识和民主程度。而动员性参与表明参与者的行为更为被动，政治绩效感较差。目前，在西北民族地区，广大农牧民政治参与的意识还不够，其政治参与也大多是在政府干部的动员下进行的，而积极主动的参与却很少。比如在这一地区一些地方处在游牧状态，牧民随季节的变化而选择居住的场所，他们没有固定的居住场所和时间。加之西北恶劣的山区环境，使他们聚集起来很难，成本也很大。因而，这就导致牧民对政治生活参与的态度表现为消极边缘化，他们几乎没有参与政治生活的意识，脑子也没有政治参与这种概念。从总体上来看，牧民习惯于传统的村级体制，他们认为自治和不自治都一样，都和自己不相干。生活在这些贫困山区的牧民文化程度都很低，加上信息也比较闭塞，由此牧民们之所以参加选举不是一种自主的民主要求，而是一种被动甚至是被迫的行为。这表现在：大多数牧民认为现在的村民自治与过去的人民公社只是换个叫法而已，牧民对“自治”理解更多为选谁来管自己或选谁来当官，从而对自治抱一种“无所谓”、“与我无关”的消极心理对待，缺乏参与热情。以至于有的地方为了提高选民的参选率，三番五次的动员，甚至采取物质激励的方法。如我们在青海调研时，当地民政干部就反映：他们为了提高牧民群众的参选率，就承诺如果来参加选举就发一些生活用具，或者以如果不来选举，以后就不给发救济物资来逼迫选民参选；在投票时敷衍了事，随意性很大。一些村民随便在候选人名字后划个钩，或看别人选谁自己就选谁，有的村民甚至懒的自己动手划票，随便找个人代为投票，至于投谁的票则抱无所谓的态度。①

同时，即便是有限的参与，也呈现出手段性参与多而目的性参与少的特点。手段性参与是指政治参与者主要是把参与作为实现其他政治、经济目标的手段，政治参与本身不是目的。而目标性参与则是指政治参与被参与者看成了一个有价值的目标，人们进行政治参与是为了在参与中体现自己的价值。目前在西北民族地区，公民政治参与大多是以维护其经济权益为目的，参与只不过是一种手段，而并没有把它当作一种目标、一种价值，他们普遍将政治参与仅仅视为实现某一利益要求和愿望的手段。而且在很多情况下，广大农牧民是无意识地进行了政治参与，他们并不知道自己的行为是政治参与。在他们的深层次意识中，并没有政治参与的意识和动机，没有把政治参与当作自己的权利和义务。毫无疑问，这种手段性参与也是公民政治参与的一种重要形式，从某种程度上讲也有其积极意义。但它不利于将政治参与纳入制度化、规范化轨道，容易出现满足某一利益要求后便放弃参与，或一旦难以满足要求，就对其参与有效性产生怀疑，或对政治持有冷漠感，或采取非制度化参与方式达到其目的，这些都对西北民族地区政治社会发展造成了负面影响。

三、从参与对象上看，输出型参与多，输入型参与少

输出型参与指的是在政策执行过程中的参与，这种参与多是由政府为保证政策的有效落实而动员群众实现的。严格地讲，这种活动甚至不能称之为政治参与，但它对决策的影响毕竟是不容低估的。目前，我国西北民族地区，现行的参与制度和形式，由于受社会、自然、历史、发展机遇等原因的影响，更多体现的是党和政府对公民动员、教育的需要，和当代公民政治参与范围和深度日益推进的大趋势仍有一定的距离，公民参与大多是输出型参与，这也是造成公民对政治参与冷漠的一个重要原因。而输入型参与指在决策过程中的参与，是对政府决策加以贯彻和反馈的参与行为。当前，在我国西北民族地区，这种输入性政治参与还处于萌芽状态，甚至尚未实施，因此，根据西北目前发展形式所需，积极推进输入性政治参与的发展是增强社会转型期政治合法性和建设社会主义民主政治的应有之义，也是加强这一地区基层政权建设的重要措施。

四、从参与层次看，大多局限于很小的范围，但逐步向更高层次发展

政治参与的程度和层次涉及到公民参与政治生活的广泛性、经常性和规范性的问题，是政治民主化的标准之一。“政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，以及发展了诸政党那样的新的政治体制以组织参政。”［1］但“在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了。”［2］这种情况在西北少数民族乡村社会表现得更为突出，现阶段在西北少数民族乡村社会，广大农民群众政治参与大多仅限于对村庄事务的参与，而对乡镇事务的参与极少。在我们的调查中就明显发现了以下问题：第一，由于这里大部分地区经济文化落后，每年都有大量青壮年农民外出务工，打工挣钱，这样就减少了参与的人数。虽然也有一部分人参与村民选举等政治活动，但是他们参与政治活动的次数和频数仍然很低，参与的基本上也都是村里的一些活动，对于乡镇活动的参与更是少之又少。第二，交通通讯不便和农牧民受教育程度水平较低，导致其参与乡镇事务较少。在西北乡村社会，大部分地区普遍存在交通、通讯不便的情况，加之广大农牧民受教育水平较低，这就造成上面的政策信息在这些地区传输渠道狭窄、周期较长，而农牧民获取有效的参与上一级基层政权建设的信息也很难，这也制约了他们参与上一级政权建设的条件和能力。第三，在这一地区广大农牧民普遍存在的宿命论思想，又使他们在遇到不公的政策与政府行为时，或者逆来顺受，难以从推动政策调整、规范政府行为上维护自身权利，这在传统藏区表现的更为明显。或者采取激进、非理性的方式参与。而即便是有限的参与政策制定、行政执法等，仍存在公民参与形式化的问题。

但是，随着近年来西北少数民族地区经济、社会的发展，少数民族群众的政治参与也逐步向更高层次发展，一些少数民族群众对国家大事业逐步表现出了兴趣，对国家的经济、社会发展也逐步关注，有些人也开始通过各种途径向更高的政治体系传递个人的政治诉求，或表达自己的意见建议。

五、从参与途径、方式上看，制度性参与渠道日益多样化，非制度性参与越来越突出

改革开放以前，西北民族地区公民政治参与的渠道还非常有限，他们主要是通过参加与自己有密切联系的各种政治利益群体，参与国家的政治活动，参与政策的过程并影响政策。改革开放以来，我们在公民政治参与方面进行了有益的实践和探索，从立法、行政到司法等方面来看，公民参与的深度和广度都日益增加，并逐步建立了多种制度和措施。同时还有各级党组织、政协、工会、共青团、妇联、职代会等政治参与的组织渠道，这为西北民族地区公民参与政治，实现自己的政治权利提供了各种途径和保障。通过调查，现阶段在西北民族地区公民政治参与主要通过以下两种可以利用的渠道：一是各级人民代表大会，公民通过选举人民代表的方式参与地方政治；二是党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。其实这两种方式都是官方渠道，对于广大公民来说，这种单一的官方渠道难以满足表达自己意志和愿望的要求，因而，开设形式多样的公民政治参与渠道，全方位地吸收民意是西北民族地区政治发展的客观要求。现如今，在西北民族地区随着电视、报刊等大众传媒的发展和信息网络的初步发展，使公民能通过这些多种形式的民间渠道了解政策信息，表达政策建议，评价政策效果，表现出我国公民政治参与渠道逐步向多样化方向发展。而多元化的制度性参与渠道，无疑扩大了人们政治参与的兴趣，使广大群众在现有的制度体制下，通过越来越多的合法途径参与国家政治生活，这将极大地推动西北民族地区政治发展。

但是不容我们忽视，在我国西北民族地区，由于种种因素的影响，这些制度、渠道在贯彻执行的实践中还存在这样或那样的偏颇，还存在一些不容忽视的局限性。据我们调查了解，这种局限性主要表现在以下两个方面：其一，选举制度的参与功能没有充分发挥出来。在现代民主政治中，政治选举是民主制度中最普遍、最基本的公民参与形式。然而，在我国一些西北民族地区，选举并没有成为保障人民当家作主、切实管理国家重大事物的主要途径和形式。选举本来是公民行使自己民主权利的重要形式，但在实际工作中却存在着许多人大代表在选举前已经内定，从而选举变成了毫无实质意义的投票行为，使人们对选举抱着漠然处之的态度，没有去认真履行自己的政治权利。其二，一些具体制度还不够完善和健全，政治参与渠道还不够畅通，一些制度的可操作性和配套措施不强，使一些参与制度大多只是停留在空泛的原则上而难以具体实施。而且公民政治参与也缺乏法律、制度和程序方面的有效保障，缺乏可以依据的法律规则和程序，缺乏对其进行有效救济的制度设计。因此，致使公民政治参与仍然有限，广大公民缺乏通过正常的渠道和方式去影响政府的决策，表达自己的意愿，参与政府的管理和维护自身合法权利的有效途径，其参与的程度、范围、频率仍十分有限，公民政治参与的功能还远远没有发挥出来。而制度性参与渠道不足和不完善的现实，就不可避免的造成这一地区的公民，在表达自己利益要求渠道受阻的情况下，他们就有可能采取非制度化的政治参与方式来促进他们个人利益的表达。

非制度化公民参与是在正式参与渠道之外发生的，突破现存制度规范，不按现存制度要求和程序进行的政治参与活动。随着西北民族地区的不断发展，在这些地区出现了大量的新矛盾、新问题，解决这些问题就需要政府提供有效的制度化参与途径，但是制度化参与渠道不足和不完善的现实就直接导致了这些年各种非制度化参与形式的凸现。加上西北民族地区，政治沟通渠道的狭窄和不畅，政府的相关政策往往不能及时准确地落实到这些地区，农牧民长期游离于正常的政治参与渠道之外，对国家和地方政府的政策缺乏足够的了解和正确的理解，容易一时听信社会流言而对政府失去信心和产生不信任感，导致他们常常诉诸非制度化的政治参与渠道来表达自己的利益要求，来维护自己的个人权益。而且在这些地区，广大农牧民由于文化水平的落后和传统思想的影响，他们对参与的目的、方式、相关法律规范知识了解太少，缺乏制度化参与的习惯，这也加剧了这一地区公民非制度化参与行为的发生。尤为重要的是，在我国西北民族地区，长期以来由于社会经济发展较为缓慢，贫困面积大，与其他地区的发展差距逐渐扩大，这很容易造成人们心理上的不平衡。而这种经济发展上的不平衡，很容易在个别人士的蛊惑下，造成广大人民群众认识上的错误，认为这种不平等是其他民族剥夺少数民族造成的结果，基于这种认识，一些群众就会诉助非制度性参与来表达自己的不满和寻求这一状况的改善。同时，地方政府的个别基层干部在工作中不认真执行民族政策，不注意工作方法，使民族关系处理不当，引起少数民族群众对政府和干部的不满，这样致使我国西北民族地区非制度化政治参与大量增多，威胁到西北民族地区的政治稳定与经济社会全面发展。

近年来，在我国西北民族地区的非制度化参与日益凸现，其常见的方式主要表现在以下几方面：第一，将一些不符合民主和法制要求的因素注入到参与活动中来，使制度化参与被扭曲。现阶段，由于西北地区种种特殊因素的影响，如农村的宗教、宗族、宗派的影响，致使乡村选举活动常受宗教、宗族、宗派力量所控制和操作，损害了选举活动的民主、公开、公正原则，妨碍选举活动的正常进行。这种状况不仅损害了选举的民主原则，而且由于宗教、宗族、宗派力量的某种排他性，也很容易产生社会的不公正，从而影响农村的稳定和乡村基层政权建设；第二，公民对政治参与的程序、规则和所需的心理素质缺乏必要的认识和准备，制度化参与容易转变为非制度化参与。由于西北地区长期的历史、政治、文化的影响，普通公民尚没有形成参与的习惯，在政治参与过程中容易出现两种倾向：一是参与的冷漠感，对政治参与的效果持怀疑态度，不相信制度化参与能解决问题；二是参与的急躁感，一旦制度化参与难以如意，就会产生挫折感，转而采取极端方式，以非制度化参与来实现其利益要求。这正是近些年来抗议、反对乃至以生命抗争事件迅速增多的重要原因之一；第三，由于民主和法制意识的淡薄，公民往往直接采用非法制化的参与方式，表达其意愿和要求。在他们看来，只有直接诉诸非制度化参与方式，才能引起有关部门的足够重视，促使问题尽快得以解决。

六、从参与效能上看，不同主体效能受多种因素影响

不同政治参与主体基于其各自情况的不同，其政治参与的效能也各不相同，这主要有以下各种因素决定：1.参与主体的政治和社会资源占有量。政治和社会资源的占有量往往会造成公民政治参与效果的差别，主体拥有的资源越多，参与效能就越大，对政治和社会事务的参与也越活跃。2.制度运做的公正性。制度运做的公正性直接关系到公民的参与效能，如果公民在政治生活中能真实感受到自己政治参与的作用，如果公民的意见在政府决策中能被采纳或听取，如果公民在政府公共事务管理中真正能起作用，公民就会积极地参与政治生活。相反，如果选举被操纵，公民的选票对选举的结果并不具有什么实质性的影响，如果公民的意见很难引起管理者注意，公民对管理者的监督也起不到多大的作用，那么公民在制度渠道内的参与就不高，而可能会采取非制度性参与。3.正式渠道的供给是否足够与畅通。现代社会公民政治参与的程度在一定意义上取决于政治体系是否为其提供了充分、有效和平等的参与渠道。如果政治体系为公民提供的参与渠道健全和完善，那么农民当然会选择制度性参与，相反非制度性参与就会凸现。4.自己对权力运做信息的掌握程度。一般而言，如果公民对公共权力运做的内部信息获取的越多，那么他们也更有冲动和能力参与管理、监督。5.参与知识和技能的拥有水平。文化水平是决定公民参与的态度和行为的一个重要变量。阿尔蒙德在《比较政治学：体系过程和政策》一书中对各国的调查统计表明，教育层级与参与程度成正比。受教育程度高的人能清晰地意识到政治施加给个人的影响，拥有获得政治信息的广泛途径，对政治问题持有见解。相反，受教育程度低的人缺乏政治认知意识，获取政治资讯渠道单一，对政治问题缺乏见解，认为自己没有能力影响政策的制定。［3］

通过我们的调研，我们观察到，在西北少数民族地区占绝大多数人口的农民，政治参与的效能不是很乐观，他们对乡村政治生活或抱一种无所谓和“事不关己，高高挂起”的明哲保身处世态度，在行为选择上消极地参与或“理性”的远离乡村政治生活；或忍气吞声的私下议论，发泄自己不满；或转而依靠宗族等其他组织来力图影响乡村政治生活决策或捍卫自身利益；或在万不得已时采取极端的非制度性参与，去抗争自己的权利。最终导致他们对政治参与的效能不高；相对于农民来说牧民的政治参与效能就显得更微弱了，由于其常年游牧的生活方式，牧民的政治参与是零碎的、偶然的，而不是频繁的、经常性的，所以他们的政治参与效能是很低；而国家干部政治参与的效能是强有力的。国家干部相对于其他人来说，他们文化程度较高，掌握的知识、信息较多，所以，在公共事务处理中，他们说的话也比较有分量，他们参与政治的频率也很高，因此他们也会比较关注乡村的政治生活；而民族、宗教人士的参与效能也是非常高的，在西北少数民族地区，民族、宗教人士在人民群众中是非常有影响力的，他们在当地都是比较有地位、有威望的人士，在政治生活中，有些干部无法解决的问题都要靠这些民族宗教认识来出面解决。因而，他们对当地政治参与效能的影响是很高的。而一些工商业者的政治参与效能也很高，在西北少数民族地区，他们是当地先富裕起来的一个新型阶层主体，基于对自己私有财产的保护，他们比较关注当地政治政策的变化，所以他们参与政治的愿望和频率也很高。加上他们的经济影响力，所以，他们参与政治的效能也很高。

注释：

①课题组青海调研笔录。

参考文献：

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京：北京三联书店，1989.

［2］陶东明，陈明明.当代中国政治参与［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：28.

［3］［美］阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策［M］.上海：上海译文出版社，1987：96.

中图分类号：D621.5

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）05-0073-05

*作者简介：高成军（1981—），男，甘肃政法学院讲师，《西部法学评论》编辑室主任，研究方向为法理学与族际政治理论。

*本文为作者主持的2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“多民族国家的族群认同与公民身份意识生成机制研究”（项目编号：12YJC810005）阶段性研究成果。