浅析轨道交通PPP项目所面临的问题及解决办法

史 睿（中铁十五局集团有限公司 山东 阳谷）

浅析轨道交通PPP项目所面临的问题及解决办法

史 睿
（中铁十五局集团有限公司 山东 阳谷）

轨道交通是国务院大力发展PPP模式的重点领域，但因其专业性强、社会责任重大、盈利困难等原因导致轨道交通PPP项目开展步履维艰，本文就轨道交通 PPP项目实施所面临的问题进行简单分析，并探究相应的解决办法，旨在对未来的项目实践提供一定的参考。

轨道交通；PPP模式；措施

一、引言

近年，随着我国城镇化建设进程的加快，全国各地逐渐开始大量投资基础设施建设，地方政府在基础设施建设领域往往使用直接财政投入或政府平台举债的传统方式，这样一来，各级财政压力逐渐增大，财政负债率居高不下。2013年末，国务院倡导大力发展政府与社会资本合作（PPP）模式，以期通过引入PPP模式吸引社会资本，弥补政府财政资金的不足，减少政府债务增量，其中，对于投资金额巨大但整体效益差的轨道交通领域引入PPP模式更具重要意义。据相关统计显示，2013至2015年间财政部发布的两批次共计233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半，而到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资高至约5万亿，轨道交通将成为PPP项目热点。

但我国城市轨道交通还处于粗放发展阶段，作为城市基础设施建设的主要内容，重发展速度，轻运营管理和效益获取，即便现在政策大力支持社会资本的进入，也因其专业性强、建设运营期长、风险巨大等原因，致使社会资本多在观望不敢大胆进入。正因如此，透彻分析轨道交通PPP项目如何落地就显得尤为重要。

二、国内开展轨道交通PPP项目所面临的问题

1、对PPP项目特性认识不足。

目前，PPP模式在我国作为一种新机制，各方对该模式的认识都相对不足，加之近年轨道交通PPP项目呈井喷式增长，时间紧，一些项目前期准备工作仓促，导致项目落地实施困难重重。也有很多地方政府仅只将PPP视作一种新的融资模式，用以替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本，忽视风险共担、收益共享原则，更加忽略通过引入适度竞争提高自身经营和管理效率，进而提升轨道交通自身盈利能力的主旨思想，使原本困难的PPP开展难上加难。

2、因轨道交通PPP项目期限长、风险大、收益低导致融资困难。

轨道交通PPP项目的存续期一般为20～30年，甚至更长时间，持续周期长，意味着项目实施过程中产生的不确定性增加，各方风险也随之增加，且因其公益性收益率不高，抑制了金融机构的放贷意愿。加之我国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以轨道交通项目未来收入和资产为质押的银行贷款，种种原因无形中加重了此类项目的融资难度。

3、盈利模式单一，对社会资本的吸引力不够大。

由于受到既有政策和体制的制约，轨道交通带动周边土地增值收益、物业开发收益、商业经营收益并未统筹纳入轨道交通PPP的收益分享，这样一来导致社会资本在此类项目中的盈利空间实在有限，严重打击其进入该领域的积极性。

4、政府的信用和契约精神亟待培养。

所谓契约精神，是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则，是平等、尚法、守信的品格，平等主要体现在契约各方的地位平等。轨道交通PPP项目在实施中需要企业与政府长达数十年的合作，诸如政府换届、领导更换、合同随意更改等原因造成的PPP项目变更，容易造成各经济主体间的不信任局面，从而危及整个项目的顺利开展。

三、轨道交通PPP项目发展所面临问题的解决办法

1、建立健全PPP项目管理办法和政策法规

由于国内PPP模式仍处于起步阶段，相关的专业性政策法规还不健全，处理具体问题时缺乏权威指导，导致各方各执一词，争议较大。从项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设至投入运营等各个环节，均有问题出现。例如前期阶段的项目审批和融资方案孰先孰后的问题，PPP项目可行性研究报告要求必须确定融资方案才能获得审批，但对于社会资本投资方出于对风险的把控，要求先提供可研报告证明其可行性和盈利能力才同意投资。再比如资产所有权问题，现在通行的做法是在存续期内轨道交通PPP项目公司没有资产所有权，只有经营权，加剧了抵押难度。又或者政府和社会资本对债务的承担责任范围不明确，即便PPP项目融资是一种无追索权或有限追索权，一旦投资收益出现问题，他们仍会被金融机构追溯要求对融资承担无限追索责任。所以大力开展PPP项目的当务之急是建立健全相关政策法规和管理办法。

2、建立健全投融资中介服务体系

随着轨道交通PPP项目逐渐增多，各大建设公司、城市综合开发公司等都积极加入竞争，但现实是包括政府在内没有谁能真正搞懂轨道交通运营，何时维护保养，何时更换设备，不同时期人员成本变化等，这些基础数据的薄弱势必会影响物有所值（VFM）论证结果。轨道交通的PPP模式是一项极其复杂的系统工程，需要在融资、财务、技术、客流调查、法律等专业化中介机构的共同协作下完成，而成熟完善的投融资中介服务体系是高质量、低成本完成项目融资任务的保证，但也要注意在加快投融资中介服务体系建设的同时也要加强对其市场监督、管理和指导，确保通过公平竞争提高整体素质和服务水平。

3、建立合理的风险共担机制

轨道交通PPP项目运营周期长，风险存在于项目设计、建设和运营管理的全过程，任何一个问题得不到有效解决都有可能导致项目的最终失败。所以不论是政府部门还是社会资本都需充分了解项目风险，在项目伊始便最大可能的预测未来风险并提出应对方案，对风险分配进行合理调整，共同解决收入低于预期或者融资困难等问题。灵活的变通机制是轨道交通PPP项目成功的必要因素，这就要求政府和社会资本始终保持高度合作诚意，共同努力解决问题。原则上讲，政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等；而社会资本应主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险；不可抗力等风险由两者合理共担。

4、加强政府监管职能

实行PPP运作后轨道交通行业实质上是在垄断的公用事业领域引入市场竞争机制，经营主体从单一国有制转变为多种所有制，此时政府职能的合理定位和有效履行就显得尤为重要。政府不能像改革前那样直接干预轨道交通企业的生产经营活动，而必须依照一定的游戏规则，实行“公开、公平、公正”的管制原则，既要帮助社会投资者实现利益最大化的经营目标，又要维护社会公共利益，这在客观上也要求政府要不断进行管制方式创新。例如政府部门对各种行政审批权的下放或解除，或对轨道交通项目建立有效的成本定价机制、投资收益机制以及透明的监管机制，推进该领域的市场化进程，为轨道交通PPP模式的开展保驾护航。

5、提高政府契约精神

政府重合同、守信用的契约精神是PPP成功的关键，是消除社会资本顾虑的首要条件。

政府必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，树立契约精神，严格按契约规则办事。借鉴国外经验，严格制定PPP合同范本，监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可有据可循，依章办事。

综上所述，PPP模式有撬动社会资本参与公共产品服务供给的杠杆功能，不失为一种提高国内轨道交通快速发展的有效模式，前景可观，但任重道远，需要我们不断研讨，广泛借鉴国内外成功案例，进一步加强宣传，准确把握PPP项目理念；加强培训，切实提高政府部门能力；成立专家小组从法律法规、价格体系、参与者合同标准等各方面完善轨道交通PPP模式具体操作规程；通过加强信息公开与信息披露，提高监管能力，约束各方行为，从而推进轨道交通PPP项目在我国的规范落实与发展壮大。

[1]闫瑞德，刘娜，城市轨道交通PPP融资模式研究，交通企业管理，2010

U45

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1007-6344（2016）06-0024-01

史睿，女，汉族，山东阳谷，中铁十五局集团有限公司，中级，大学本科