美国教育国际化对政府与大学关系演进的影响

对美国高等教育国际化研究的起始时间，获得共识的标志是二战后1946美国国会颁布的《富布赖特法案》（Fulbright Act），该法案规定为美国在外访问学者和留学生提供法定基金资助。而对现代外国语教学与地区研究更为著名的推动力来自1958年颁布的《国防教育法》，此法案不仅为推动国际教育提供巨额资金，而且不可避免地带动了继后的一系列重要的国际教育法案的颁布，使许多促进国际教育发展机构得以创立，组建各种基金会组织，以及设立大量语言学习中心和地区研究中心等。

论及美国教育国际化的影响力，仅就大学功能演进及政府与大学关系转型的影响价值而言，呈现出两层内涵：一是基于对国际精英人才的争夺及在愈演愈烈的军备竞赛中胜出的需求，政府加大对教育国际化的资助力度；二是政府转变了对高等教育是消费性事业等传统观念，逐渐将政府与大学的紧密合作当成国家安全体系内部的重要组成，以至于成为创新驱动型国家的基础支撑之一。由此可见，高等教育国际化开创了政府与大学伙伴关系的新纪元。

一、高等教育国际化引领国家化趋势

（一）教育国际化的推进与教育资助的增大

从二战胜利后至21世纪前十年，国际人才争夺战尚未平息。美国政府为满足维持世界头号强国的需求，通过颁布扩大高等教育机会的法令、组建国际教育机构，较大规模的增加教育资金的投放。半个世纪以来，就其所获成果而言终究获得了丰厚回报。主要成果包括：1961年成立的国际发展总署，重视通过开展海外教育以实现对发展中国的援助计划。二战后建立的许多著名的国际性组织：联合国教科文组织、欧洲议会、地区教育部长会议、经济合作与发展组织、世界银行、将国际教育引进高等教育的专家会议（Experts Meeting on the Integration of International Education into Higher Education）等。实施的著名国际教育计划如：1952年福特基金会发起的“外国区域研究机构会员计划”（Foreign Area Fellowship Program），以及“国际培训和研究”项目；1953年联合国教科文组织主持并实施了“联合学校计划”（The Associated Schools Project）、美国国际发展署资助的中美洲学者基金项目和中美洲和平学术研究计划。与上述成就相关的主要基金会组织包括：卡内基基金会、洛克菲勒基金会、福特基金会、《国际教育法》颁布所设立的基金会等。颁布的重要影响力相关法案有：1966年的“国际教育法”及国际教育委员会建立；1991年的《国家安全教育法》，该法案设立一项总额达1.5亿美元的基金，用于资助海外学术研究、合作研究和奖学金计划等各种海外项目；1993年国会通过参议员E.霍林斯（Ernest Hollings）提出的扩大教育与文化交流的议案，议案的通过使1993年财政年度的文化教育交流项目金额超过2.23亿美元，比上一年增长了15%。在国际社会，高等教育国际化亦蔚为大观，20世纪80年代最著名的交流计划是盛行于欧盟各国间的《促进大学生流动和高等教育机构合作计划》，又称“伊拉斯谟计划”等。

（二）国家化趋势

美国是一个传统上的分权国家，宪法将举办与管理教育的主要职权赋予各州及地方政府。二战期间，大学参与了联邦政府的曼哈顿计划，达成政府与大学首次功绩卓著的合作，自此以后，高等教育和科研成为被联邦政府纳入国家安全防务计划之中的一项重大事业。从1787年颁布“西北法令”到1862年的《莫雷尔法案》，推动了多元化、多样化的高等教育体系的发展。之后，联邦政府又陆续发布一系列旨在改善基础教育办学条件的法令，导致二战前兼有升学与就业两重职能的、体现适应生活原则的综合中学大发展，不仅推动普及的现代中等教育的进程，而且为战后高等教育的扩展准备了充足生源。对于确立政府与大学间的新型关系，二战胜利可谓是一个分水领。战后由联邦政府颁布的相关法令包括：一是1944年国会通过“军人权利法案”，这一法案使得接受高等教育的人数大为扩充；二是1947—1948年间由总统高等教育委员会发布的《为美国民主社会的高等教育》；三是1950年联邦政府设立“国家科学基金会”和1954年建立“协作科研计划”；四是1958年通过“国防教育法案”，以后几年内“国防教育法案”拨款近40亿美元；五是1963年颁布“职业教育法”，联邦对教育事业加大了投资力度；六是1961年国会通过“共同教育和文化交流法”和1966年的“国际教育法”，并且建立了“国际发展总署”（AID）。伴随联邦政府对推动高等教育发展的相关法令的颁布，联邦政府投向高等教育与科研事业的经费有着显著增长，1958年以来的10年间增长近3倍。由于联邦政府对于高校科研的大力资助，到了50年代末期，美国出现了一批以从事科学研究和博士教育为重点的研究型大学。美国著名大学校长克拉克.科尔称这些大学为“联邦拨款大学”，并把联邦政府自二次大战以来对高校科研资助称为是美国现代高等教育体系形成的最重要的推动力量之一。这些研究型大学即为人熟知的“巨型大学（Multiversity）。

上述发展图景呈现出当代美国高等教育发展的两个崭新特征：

一方面，巨型大学作为世界上前所未有的组织类型被创立，不仅对推动高等教育自身研究与认知进程产生了深远的意义，而且开辟了多个高等教育研究富有前途的新领域如高等教育阶段分期与统计的研究、高等教育结构和制度研究等。

另一方面，在美国产生了高等教育控制权从院校董事会转移到州政府、又从州政府移向联邦政府的权力上移趋势，即国家化趋势。具体而言，政府与大学新型关系的内涵包括：政府通过颁布教育法令、拨款资助、签订合同、以及依托民间专业性组织，承担起资助与扶持高等教育的责任，以间接控制的途径，实现政府意志与院校利益的协调。

综上所述，二战以后，美国高等教育国际化思潮获得迅速发展不是偶然的现象，而是高等教育自身固有特性开展和成长的结果。如美国著名学者伯顿.克拉克教授所强调的：“学科有其国际化的途径，其自身具有跨越国家边界的特性”。[1]正如我们所知中世纪大学因拥有世界性学术语言——拉丁语；拥有世界性知识——象征人类最高智力水平的人类知识总体；世界性的教师与学生——他们来自欧洲及世界各地，运用同一种学术语言交流思想，探讨知识，足以证明国际化是大学自有之特性。正是因为知识固有的共享性与传播性，国际化特性虽然遭遇了封建城堡、修道院和象牙塔的禁锢，但依然未被磨灭，随着现代大学院校的围墙不断延伸至州、至全国、以至于跨出国家边界走向全世界，为人们所探索和思考，由此创造了政府与大学关系转型及高等教育思想更新的历史契机。

二、国家宏观调控的尝试——大学控制权的上移

美国极度的自由竞争所造成的混乱无序同样成为困扰学者们的麻烦问题。人们普遍地从两个方向去寻找解药：

其一，跨国研究的途径。为此，专家学者在一定程度上达成共识，即那些不会从别国的经验中学习的人很可能会重复别国的错误。通过学习别国的经验，可以帮助我们对本国的教育了解得更多。克拉克教授认为：“正如美国商界，在3/4个世纪之前，研究了日本商业组织方式，德国方式，甚至瑞典方式，直到20世纪70年代，伴随着竞争机会恶化及工人的罢工，美国实际上也不得不从这些外国方式的借鉴中寻找解药。跨国研究的思想鼓励了采用长远的识见看待那些我们将有可能面临的问题。我们甚至可能会发现什么是不应该做的。”[2]

其二，对政府责任及国家干预的途径进行探讨，试图通过加强国家的宏观调控以摆脱自身制度的危机。此类争论由来已久，可追溯到建国初期独立国家的缔造者们所信奉共和主义的理想——“实现一个有计划的社会”。由于理想与现实之间的差异，这种理想在社会改造的实践中几经严重的挫折，但是仍未被完全磨灭。

内战结束之后，美国开始了经济上突飞猛进的时期。是时于1883年，莱斯特·沃德发表了《动态社会学》。他认为，只有国家在强者和弱者、特权阶层与非特权阶层中居间调处，真正的自由才能蔚然成风；只有国家决心保证机会平等并扶植讨价还价的能力，保证经济稳定和提高全民的智力水平，真正的自由才会蔚然成风。这一切均可通过明智的立法来实现。立法，说到底，只不过是一项发明——斯宾塞派显然忽视了这一点——与无数发明中的任何别的发明一样，都是人用以战胜自然的手段。”[3]康马杰对沃德的观点作出这样的评价：“沃德是给社会学研究带来足资使用的科学和哲学工具的第一位美国人，也是第一位真正的进化社会学家。”当时，萨姆纳为代表的放任主义的观点在美国社会中颇为盛行，他有一个著名论点，即所有的经验都“证明国家控制是错误的”；而沃德的《动态社会学》所宣扬的主张，可谓是向当时盛极一时的放任主义第一次提出具有科学根据的挑战。沃德的观点不仅为广泛的国家干预开辟了富有前途的空间，而且深远地影响着进步主义教育运动的领袖杜威的社会改造思想。经典著作《优良社会》的作者沃尔特·李普曼探讨总体规划对自由放任主义的重要意义的思想，以及在20世纪初出版《有闲阶级论》的维布伦所持有的对货币经济深刻批判的思想，诸如此类坚信国家干预合理化的信念，对20世纪前半期的遭遇经济大崩溃时期的美国政府的政策产生了不容忽视的影响，尤其是二战时期罗斯福政府采取的战时新政，如果不是明显受其影响，至少也是“采用了（几乎是偷偷摸摸地）它的部分内容，取得了令人瞩目的成就。……曼哈顿计划证明维布伦论断的正确性之后，物检制度便被大张旗鼓地恢复了”。[4]在高等教育领域，始于政府1787年颁布拨地兴学的土地法令，标志着政府对大学和高等教育从采取放任态度到开始关注并正式卷入的转变。自此以后，美国国会相继通过了几个影响重大的教育法案，如1862年的《莫雷尔土地赠予法案》、1944年的《军人权利法案》、 1958的《国防教育法案》、1964年的《民权法案》、1965年的《初等及中等教育法案》，不仅引领了美国现代教育体系改革的趋势，而且见证了教育国家化的历史进程。正如理查德·范斯科德对这一时期政府与教育关系的重要转变所作的评论：“关于联邦政府资助教育的争论，最近几年来减少了，但从许多政治讲坛上还能听到州的权力的呼声。”[5]克拉克教授认为这一时期表现出的教育决策权向上移动的趋势——主要是指公立教育领域从当地向州层次的移动，其次是从当地和州向全国层次上的移动，1958年颁布的《国防教育法》就是一个典型的例证。[6]上述观点除了侧重体现教育尤其是高等教育国家化，以及公立教育管理权上移的趋势之现实意义外，还更多关注到介于高等教育与政府之间建立起的中间机构：联邦政府层面如设立国家科学基金会；国家层面设立的非官方的民间委员会有：卡内基高等教育委员会（The Carnegie Commission on Higher Education ）、美国促进科学联合会（The American Association for The Advancement of Science）、美国人类学协会（The American Anthropological Association）等，这些半官方或民间委员会机构在政府与大学控制之间起到了中间“缓冲功能”，如同英国有名的“大学拨款委员会”对于学院传统所起到的保护作用一样。这些民间专业协调组织有助于形成政府以立法与拨款为主要途径对高等教育进行宏观的间接控制的模式，有益于推动人们对于国家控制的限度进行深刻探讨。

三、政府与大学关系演进的历史分期

所谓政府与大学关系，其实质性内容大都由一国的高等教育管理制度体系所规范。而一国的高等教育管理制度与其所在国家践行的政治制度的运行机制具有相当大程度的类似性，这在世界高等教育领域内是一个普遍现象。美国提供了以地方分权为特征的联邦制范例，其显著重心置于构建所谓精巧设计的分权与制衡的制度。《高等教育系统：学术组织的跨国研究》一书中提到：诺顿·朗恩（Norton E.Long）在一篇经典性论文中，把“政府权力中心之间的竞争”作为复杂的政府中一个——也许是唯一——最有效的协调工具。[7]“作为一个整体的高等教育系统要求采用联邦制原则。……在走向结构整合的趋势中，牵制与平衡是如何维持的。”[8]概括而言，理解政府与大学关系这一范畴，需要分析的关键制度要素包括：决策机构与权力关系、权力意志与权力协调、权威、竞争与民主、控制与自主，以及专业单位的独立利益等。

依据美国高等教育历史分期的特征，将政府与大学变换的相互关系划分三个阶段，即殖民地时期、学院时期、大学时期。大学时期再分两个阶段，一是二战前期；二是二战后期。

第一阶段是殖民地时期（从殖民地国家建立至独立战争）。那个时期的美国政府与教会均具有资助殖民地学院的传统，政府将学院监督及内部管理的大部分权限交给当地教会和校董会，政府权限仅保留对学校设置、注册管理和资助等几项事务，政府与殖民地学院的关系是疏离松散和放任自流的。

在殖民地学院时期，政教尚未分离，政府与教会共同对高等院校进行资助与管理。例如，“从1669年到1682年，哈佛学院每年平均收入的50%左右都来自政府开支，大约12%来自私人捐助，来自学生学费则不足10%”。[9]由此可见，殖民地学院时期，政教尚未分离，对于学校的设置、管理和资助，政府与教会需有较明确的职责分工：教师的聘用去留、对学校管理的视察等事务大都由教会掌管；地方当局及市立法机关则负责学校设置的审批工作，以及必要的经费资助。

第二阶段是学院时期（自独立战争后至“莫雷尔法案”的颁布）。赠地学院的兴起，有效转变以往政府对大学和学院放任自流的传统态度，而且促成了政府与大学之间紧密配合的新型关系。

尤其是19世纪初期，州立学院和州立大学在各地开始出现，成为美国创立影响深远的州立大学时代的开端，它标志着美国高等教育的现代化进程进入一个新阶段。政府与大学的关系因政教分离原则的确立及达特默思讼案的重要影响而变得多样化和复杂化，自此以后，学院自治与国家管控的问题愈益浮出水面。

1819年美国最高法院作出达特默思学院诉讼案的判决，赋予私立学院依法行使独立于州政府、教会的学院自治。这一美国高教史上著名讼案的判决，鼓励了民间团体、公民个人办学的热情，其在法律上赋予大学和学院完整的法人自治权。

1862年“莫雷尔法案”的颁布标志着联邦政府首次正式地卷入高等教育事业。此次卷入的成果卓著，不仅使各种技术学院，农业机械学校广布于各州，不仅推动高等专业教育的迅速发展，而且促进政府与大学新型关系的确立——传统大学与政府相互抵制、回避，政府很少意识到对高等教育的管理责任；而传统大学和学院也往往将有效抵制政府影响当作学院自治的标尺。赠地学院的兴起则促成政府与大学之间紧密配合的新型关系，不能不将赠地学院的兴起称之为对政府承担扶持、资助及对高等教育实施间接控制的一种激励。

第三阶段是大学时期——二战前期。南北战争以后直到20世纪初期，这个阶段比喻为美国高等教育体系模式的“性格形成”时期。它经历了几个大的历史事件，政府与大学关系的演变步入了为工业化社会服务的政治论与以探索真知为核心的认识论分庭抗礼的新阶段。

现代大学自产生、成型到繁荣发展的演变历程，实际上体现着认识论与政治论的交错发展——认识论从统领传统大学一切的前台逐渐后移，政治论则逐步上升、前移，直到二战以后，“知识产业”型大学日益走进经济生活的中心，标志着政治论的哲学成为知识经济的聚焦点。

19世纪末20世纪初现代工业化的推进可谓迅猛，赠地学院获得成熟而迅速的发展，如1868年建成的康乃尔大学，1865年创立的麻省理工学院，1855年在密执安州立大学校内设立的工学院等，都是产生于赠地学院的世界一流学府。其中，威斯康星大学更将大学围墙扩展到州的边界，高等教育为社会服务的思想日盛，研究型大学参与战时研制核武器的曼哈顿计划对战争的胜利、国家安全的关系之重大，都标志着政治论的哲学——大学应为国家安全、社会发展和经济增长承担起重要责任——正在经历持续地发酵和扩展。在这种背景下，认识论又一次由其保守形式折损了它的实质的现实意义，再去讨论大学是否只应该从事“似乎与现实生活毫不相干的”纯粹研究等诸如此类的问题已然不合时宜。而面对政府、利益集团及市场的干预与控制，业界专家学者转而热衷于对大学自治限度等问题进行探讨。

第四阶段是大学时期——二战后期。20世纪50代末至70年代中期，正值欧美各国高等教育扩张的“黄金时期”。特别是二战以后，美国颁布《退伍军人法案》《国防教育法》，人口的激增和出生率的高涨，高校就学人数大为扩充，引发了师资、设备、校舍、资金等各方面的变革需求。人力资本理论提出高等教育不仅是消费事业，而且是可以获取更大收益的投资的论点，使得高等教育遇到了前所未有的转折。联邦政府连续一个时期将大量资金投向高等教育，与此同时，联邦政府对高等院校的控制也日趋加强。如上文所述，在美国产生了高等教育控制权从院校董事会转移到州政府、又从州政府移向联邦政府的权力上移趋势，呈现出政府与大学关系的新阶段特征，即国家化趋势。

四、国际化时期的政府与大学的新型关系

（一）高等教育国际化缘起于泛世界的优秀人才争夺战，带有浓重的服务于政治上、军事上和经济上的各类需求的色彩

二战后的军备竞赛、在宇航事业上遭遇苏联领先的挑战、反思越战创伤、70年代中期货币经济的崩溃，以及经济长期陷入“滞胀”。在这样的历史背景之下，美国政府竭力寻求能够摆脱危机的解药：一是美国在政治、经济、军事和科学技术等方面都面临着日趋激烈的国际竞争，为了维护世界头号强国的地位，需要掌握世界最先进的科学技术，以及需要拥有大量的来自世界各地最优秀的科学家；二是为走出经济发展的低谷，为越来越多的剩余资本开拓出提高效益的空间，由此需要到海外寻找较高效益的投资与资源市场。在这样的形势下，美国国会连续颁布《国防教育法》《国际教育法》几个重要的教育法案，以巨额资金支持和推动国际化教育的开展。由此可见，推动尤其是高等教育国际化的发展被美国政府当作权衡利弊之后的较佳选择，既可以培养出更多的掌握世界最先进科学技术、了解其他国家文化与传统的最优秀的科学家，又可以兼顾“饮水思源”，乘机建设出一个迄今为止最大的“世界人才储备库”，为美国在资讯时代走出“滞胀”阴影，实现持续经济增长奠定坚实的人才与科技的基础。

总之，上述历程表明美国政府已经转变了认为高等教育只是接受捐赠的消费者的传统观念，人力资本论的广泛传播，将“高等教育不仅是消费事业，而且是可以获取更大收益的生产性投资”的论点变成一句警世格言。美国政府颁布了一个又一个重要的国际教育法案，都伴随着巨额的教育投资，这些举措足以证明政府对高等教育抱有的传统态度发生实质的转变，以及对高等教育投入了越来越多的关注和重视。由此，高等教育国际化亦不可避免地带有 “在激烈的国际竞争中保持优势”“维护国家安全”等此类服务于政治上、军事上和经济上需要的色彩。

（二）政府与大学关系走向国际化及国家化

伯顿.克拉克教授认为：“在美国，高等教育与政府变换着的关系表明高等教育变得更为政府化了。他们向政府部门内部移动，变成政府部门的一个要素或部分，成为公共行政管理内部的一个部门。”[10]由此可见，美国政府通过颁布一系列引导改革大方向的教育法案、在一流大学内创建为数不少的国家重点实验室、建立国家教育部（1979年）、增加对高等教育的投资、签订“科研合同”等途径，转变了对大学和高等教育放任自流的传统观念。一方面，鉴于对专业自治的尊重，形成了对高等教育施加宏观间接控制，即政府以拨款、立法和宏观调控等协调方式对国家高等教育事业进行治理，而其中包括了尽量避免使用行政命令等方式的含义。另一方面，设立了“国家科学基金会”，并且重视依靠民间专业组织等中间机构，使之运行于政府与高等教育之间，起到缓冲政府直接控制力度的功能。

从大学与高等教育内部动力机制来看，高等教育国际化体现了学科的自然发展需求，学科国际化是其内部驱动力。但是，国家制度层面上存在着许多制约国际化发展的因素，而这些因素的影响与作用在不断增长,例如，有些政府实行的“闭关锁国”的官方政策等，都将明显阻碍国际间文化教育交流与合作的发展；欧洲传统的讲座制，其割据状态与守旧性，也会明显对高等教育国际化的发展造成阻隔。由此可见，国家制度、官方政策、财政资助都是促进高等教育国际化的不可或缺的制度支撑。

综上所述，二战以来，联邦政府与地方政府参与高等教育事务的实践历程表明，正如美国学者范斯科德在《美国教育基础》中指出的：“联邦政府卷入各级教育的规模和深度已使得它不大可能退出教育。联邦政府资助教育是我们时代的既成事实，而且在美国已有相当长的、普遍认为是光荣的历史。”[11]反之亦然。大学与高等教育参与社会公共事务的广度与深度及由此产生的对政府资助的依赖性，使得他们不大可能从国家创新体系的轴心组织中退出，也将实际上阻碍最前沿的科学技术和精英高等教育的繁荣发展。因此，美国国际化高等教育迅速发展的历史在某种程度上提供了一个高等教育与政府之间紧密合作、互相依存乃至走向国家化的典型范例。

五、结语

二战以来，美国高等教育发展的实践为世界展现了一幅确立高等教育与政府新型伙伴关系的图景：一方面，从权力结构与协调途径的角度看，经历着精英高等教育向大众高等教育的转型；另一方面，在高等教育国际化主流的冲击下，尤其是国际化高等教育的发展在某种程度上提供了一个大学与政府之间关系从紧密合作、互相依存走向国家化的典型范例，由此创造了高等教育理论和观念变革的历史契机。

注释：

[1]Clark, Burton R.“The Development Of International Perspectives In American Higher Education” [R].In Internationalizing Higher Education: Report of A Conference, Occasional Paper Number Four, State University of New York at Buffalo, 1979: 9.

[2]Burton R.Clark, The Changing Relations Between Higher Education And Government: Some Perspectives From Abroad .U.S.Connecticut :Yale Higher Education Research Group Working Paper,1977:2.

[3][4](美)亨利·斯蒂尔·康马杰，著，杨静予，等，译.美国精神[M].北京：光明日报出版社 ,1988:312-313,356.

[5][11](美)理查德·范斯科德,等,著，北京师范大学外国教育研究所，译.美国教育基础——社会展望[M].北京：教育科学出版社 ,1984:277.

[6]Burton R.Clark, “Social Trends And Educational Organization”.In Yale Higher Education Research Group Working Paper.Berkeley , U.S.Connecticut : California University, 1964:6.

[7]伯顿·克拉克，著，王承绪，等，译.高等教育系统：学术组织的跨国研究[M].杭州：杭州大学出版社,1994:191.

[8]Burton R.Clark, “Institutional Change: A Cross-National View” .In Leslie Wagner(ed.), Agenda for Institutional Change in Higher Education, SRHE Leverhulme 3,1982:198.

[9]滕大春.美国教育史[M].北京：人民教育出版社 ,1994:77.

[10]Burton R.Clark, The Changing Relations Between Higher Education and Government: Some Perspectives From Abroad .U.S.Connecticut :Yale Higher Education Research Group Working Paper，1977:22.