民事检察监督的新问题及其对策

吕逸榛

2012年修改《民事诉讼法》强化了民事检察监督职能，而为了保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责，使检察机关对民事诉讼进行监督时有更具体的依据，2013年最高人民检察院及时通过了《监督规则》。这两部法律法规作为民事检察监督工作的主要依据已经施行了一段时间，但民事检察监督面临着一些新问题，笔者在此提出并试图寻求其解决的对策。

1 民事检察监督实践中存在的新问题

（一）检察建议使用频率低

在实践中，人民检察院对申诉案件适用检察建议的频率较低。实际上，向同级人民法院提检察建议比向上级人民检察院提请抗诉更能节省司法资源，减轻当事人的讼累，理应更多的适用检察建议来监督民事诉讼。然而，尽管自2012年明确了检察建议这一监督方式以来已经有两年多的时间，但检察建议在实践中的运用依然不太顺畅。检察建议本应作为与抗诉共同协作的一种监督方式，积极的在民事检察监督中发挥其作用，而实践中如此之少的运用检察建议的方式进行民事监督是出乎意料之外的。实践中检察人员往往很少考虑适用检察建议，而是要么选择抗诉；要么选择不支持监督申请。

（二）任意对申诉案件适用中止审查

中止审查，是在民事申诉案件受理后，因出现某种无法克服和难以避免的特殊情况，导致审查不能或者不宜进行，因而检察机关决定暂时停止审查程序的制度。实践中， 部分检察人员基于各种原因任意曲解诉讼中止的内涵， 随意扩大诉讼中止的外延， 使一些本应及时解决的案件得不到审结， 长期搁置。《监督规则》第74条的第四款作为兜底条款，规定了人民检察院可以自由裁量中止审查的情形，并且，对申诉案件作出中止审查的决定时，也无需经过任何程序的审批。这造成了在实践中部分检察人员利用这一规定，变相延长对民事检察监督案件的三个月审查期限，将难以在法定审查期限中结案的案件中止审查。此外，立法没有赋予当事人对检察机关决定中止审查的异议权，以致于当事人只能消极的等待检查机关恢复审查。

（三）《监督规则》第三十二条的规定未落实到司法实践

实践中，大多数的抗诉案件是由市检察院提请省检察院抗诉的，只有一小部分是区检察院提请市检察院抗诉，再由市检察院对中级人民法院提出抗诉。这是因为大多数案件都经过了一审、二审，在审级上中级人民法院作出的判决由市级人民检察院进行审查，并决定是否提出检察建议或提请省院抗诉。但2013年通过的《监督规则》第32条的规定意味着，自《监督规则》颁布以后，如果当事人没有将诉讼渠道的救济途径用尽的话，几乎是不能再向检察机关申诉的。结合审级来看，实际上就是区级检察院几乎不能受理申诉案件，而市级检察院几乎不能提出抗诉。而实践中，均有区检察院提请市检察院抗诉的案件。归结起来，是由于部分区级检察院尚未转变观念，将一审终结的申诉案件继续受理并审查，再提请市级人民检察院抗诉。而对不应当受理的案件，经过审查提请抗诉后应当如何处理，法律又没有明确的规定，这使得市级人民检察院对确有错误的判决仍然会提出抗诉。

2 对民事检察监督存在的新问题的原因分析

司法实践是围绕着立法进行的，而司法在实践中运行不畅，立法往往是一个先决的因素。由于民事检察监督的全面化仍然算是一样新事物，所以难免立法还不能非常周全。因此，立法的缺失或立法规定上的不合理是民事检察监督存在的问题的首要原因。另一方面，影响民事检察监督程序良好运行的，除了立法层面上的缺失之外，检察机关自身的原因也是不可忽视的。首先，检察机关对民事检察监督的重视程度仍然不足。公诉工作与自侦工作一直被认为是检察工作的重点，而民事检察监督则处于其次的地位。在机构的设置上，民行部门的许多程序都要经过检察委员会的审批，然而检察委员会内部却没有刑民之分，使得民事检察监督案件得不到专司审查。在人员的配备上，民行部门的检察人员是直接从负责刑事案件的部门转过来的，与现在法院逐步形成法官专业化的情况进行对比，需要检察人员明显不足以应对各种民事案件。其次，民行部门的检察人员的办案理念也是制约民事检察监督发展的原因之一。同时，绩效考核的重点体现在提请抗诉案件数之上，这是造成检察建议使用频率低的一个重要原因。

3 完善民事诉讼检察监督新问题的若干对策

（一）完善检察建议的跟进监督及简化其适用程序

检察建议与抗诉作为民事检察监督的两种方式在民事诉讼过程中共同发挥法律监督作用，但是检察建议未能达到其预期的诉讼监督效果。《监督规则》第117条规定了跟进监督，然而如何跟进监督是无法找到有关规定进行具体操作，这使得跟进监督作为保障民事检察监督效果的最后屏障无法发挥其应有作用。因此，要充分的发挥检察建议制度设计目的，提高检察建议的适用频率，就必须进一步完善跟进监督制度。跟进监督可以具体化为以下几种措施： 一、可以提出更换办案人。人民法院对民事检察建议拒不回复、逾期回复或回复后认为仍存在错误的，可以提出更换办案人。二、报请人大备案。人民法院多次对检察建议逾期回复、有错不纠的，可以报请人大备案。三、在检务报告中公开。可以将检察建议的回复情况，纠错情况等信息作为检务报告的一项在本院的网站上公开。

与此同时，还应当适当简化检察建议的提出程序。检察建议相对起抗诉是一种相对缓和的监督方式，而如此繁琐的程序设置与其性质不相吻合。因此，为使检察建议能够切实发挥其作用，也应当对其提出程序进行简化，使其与抗诉的程序保持一致。

（二）对中止审查的适用予以适当的限制

当事人对于检察人员对申诉案件任意中止审查时，当事人却没有任何救济途径。这又回到了最基础的问题——谁来监督监督者。但至少在检察人员对申诉案件适用中止审查时，可以在程序内部对其进行适当的限制。具体来说，有两种路径可以选择：一种是，中止审查的决定应当经过一定程序的审批。目前法律是直接给予承办人自由裁量是否中止审查的权利，而无需通过任何审批程序的。因此，可以考虑在承办人作出中止审查的决定时，应经由民行部门主管审批。另一种是给予当事人对中止审查的决定提出复议的权利。中止审查处理的已经不止是简单的程序性事项，实质上往往会影响到当事人的实体权利义务，故而应当给予当事人对中止审查提出复议的权利。

（三）加强各司法机关之间的沟通

具体而言，可以从以下几个方面入手：第一，检察机关内部要进行良好的沟通，上下级检察机关应定期举行民行工作会议，对法律法规作出统一、正确的理解并切实落实到实践。对于不应当受理的申诉案件，应当及时进行更正；上级检察机关对于下级检察机关提请跟进监督的案件，处理后应当及时反馈跟进情况。第二，人民法院应当明确内部对应检察机关的接收与回复机构。如果人民法院接收与民事检察监督意见的部门不确定，不仅法院相关部门就容易出现相互推诿的情形，同时也不利于法院及时高效的纠正违法行为。第三，建立信息化诉讼监督沟通平台。信息化诉讼监督沟通平台，就是人民检察院与法院、公安等相关单位衔接配合，利用信息化手段，建立一个覆盖各个诉讼环节的统一监督沟通平台。以檢察监督与相关部门内部监督的机制衔接为保障，监督沟通平台对法律规定的各个诉讼节点严密设置，通过该平台，办案人员可以及时发现并纠正诉讼各环节存在的问题。