采煤沉陷区搬迁的农民困局及对策研究

周洁

摘 要：山西省启动新一轮采煤沉陷区综合治理以来，沉陷区农民搬迁问题日渐突出，影响到治理进度和治理区域内的长期稳定。搬迁过程中的成本、搬迁后的就业养老等问题是搬迁困局形成的主要原因，基于此，需要设立多样化搬迁模式，注重解决搬迁农民就业养老问题，建立资源共享机制等。

关键词：采煤沉陷区搬迁；农民困局；对策

2014年，山西省启动新一轮的采煤沉陷区综合治理，受到沉陷区农民的欢迎，显示了良好的政策效果。2015年3月，山西省政府印发《山西省深化采煤沉陷区治理规划（2014—2017年）》（以下称《规划》），受灾群众的搬迁安置工作稳步推进。在此过程中，搬迁农户表现出多样化的搬迁顾虑，反映了搬迁中的农民困局，这关系到搬迁工作能否顺利推进，关系到群众切身利益能否得到保障，关系到新移民社区的长久稳定、和谐。

1 农民的搬迁困局

（一）搬迁过程中的高成本

对于村民来说，当前的沉陷区搬迁方案形成了较高的搬迁成本，导致搬迁意愿转化成搬迁行为的过程中产生较大阻力，产生“没搬的时候等搬迁，要搬迁了又不想搬”的现象。总体来看，搬迁农户对搬迁成本的顾虑主要来自三个方面：

1.顾虑搬迁安置房屋房价。《规划》规定，治理资金中的10%由居民个人承担，按照12.08万元的户均成本计算，个人需承担1.208万元。从已经完成沉陷区搬迁的村庄情况来看，存在部分农户因迁致贫，从事小规模农业生产的农户、劳动力较少的农户、家庭成员包含“老弱病残”的农户压力尤大，表现尤为明显。此外，多数农户在进行新房面积意向登记时选择了较大面积房屋，但难以支付60平米以外的个人购买部分费用（每超出一平米，多支付2014元）。这导致部分农户长期滞留旧村，影响了整个搬迁进程，也阻碍了旧村建设用地的重新开发利用。

2.忧心新社区生活成本。新增成本主要包括三项：一是新房装修费用，达到最基本的入住需求也需要支出上万元。二是入住后的水电气暖费用。多数矿区村庄能够借用煤矿修建的基础设施，节省了村民的水电费用，零星捡拾或煤企赠送的煤炭基本满足农户的燃料需求。离开矿区后，这部分费用需要自行承担。在调查过程中，还发现部分上楼农民为节省水费，将大小便装在塑料袋中扔进楼下的垃圾桶。三是日常蔬菜消费。旧村中较大的院落允许农民在房前屋后开辟小型菜园，所获可供自家食用，但新社区不允许种植蔬菜。

3.资源收益共享机制丧失，形成新的机会成本。在仍有煤炭资源可供开采的村庄，农民与煤炭企业形成了资源收益共享机制——矿产资源的开发导致大量土地被占用或破坏，影响了农民生计，政府和煤企为维护矿区秩序、稳定农民情绪而给予其一定的补偿[1]。离开资源意味着这一“增收渠道”的丧失，增加了隐形生活成本。

（二）搬迁后的就业养老压力

生计问题关乎农民能否在新社区住的安稳。调研中发现，大多數农户对搬迁都存在就业和养老忧虑，这成为影响农户搬迁意愿的重要因素，其中，对缺乏就业保障的担心尤甚。

1.就业忧虑。从目前的搬迁情况来看，新居虽然保障了农民的安全，提供了便利的生活设施，但由于当前山西省县域经济整体发展水平不高，新居周边产业缺乏，对沉陷区搬迁农民，尤其是青年劳动力的吸纳能力不足，难以保障其就业，使新社区的吸引力极大削减。出现“搬得下不一定住得进，住得进不一定能生活”的困局。以致某些已搬迁农户返村从事农业生产，丈夫回旧村、妻儿留新村，形成“一户住两村”现象。

2.养老忧虑。家庭养老和土地养老是当前农村最基本的养老方式。一方面，子女提供一定的经济支持和日常照料；另一方面，有劳动能力的老人从事一定的农业生产或将土地租赁出去，获得一定的收入。但随着农村“空巢老人”的增多，家庭养老功能弱化，老年人日常照料成为新难题；一旦搬进新社区，仍有劳动能力的老人便与农业生产隔绝，种地再难养老。总体来看，原有养老模式难以为继，搬迁农户养老堪忧。

2 突破采煤沉陷区搬迁困局的对策

（一）以农民意愿为基础，提供多样化搬迁模式

单一的集中搬迁模式难以满足农民的需求，且容易造成土地浪费。不少农户考虑到搬迁成本，更愿意搬到邻村置地建房；一些老年人单独居住缺乏照料，更倾向投奔子女；生活条件较好的，更希望搬进集中建设的楼房；许多已经在外地买房且长期离村的农户，更愿意进行货币补偿。

基于此，应当从群众意愿出发，以集中搬迁安置为基础，探索多种搬迁模式，将货币搬迁与集中安置结合起来。根据农户意愿建档立卡，组织专门工作队进村入户，调查农户的生活状况和搬迁意愿，建立完善的搬迁档案资料，将不同情况的农户进行分类，制定差异化的搬迁计划，因地制宜、因户制宜地签订搬迁协议，在几种固定模式的基础上，农民愿意选哪种就选哪种。避免“一刀切”，减轻大量建新屋带来的土地压力、土地浪费。

尤其针对收入较低，难以支付搬迁费用的农户，可以设立专项资金向其提供贷款，允许农民分期偿还，或通过参加义务劳动的方式偿还贷款，以帮助这部分农户尽快搬出沉陷区，减轻搬迁阻碍。

（二）结合精准扶贫、项目扶贫，满足就业需求

针对采煤沉陷区搬迁农户的困境实施定向扶贫、精准扶贫，提供项目扶助，增加沉陷区移民就业率。首先，在现有财政支持的基础上增加扶贫投入，对沉陷区移民进行倾斜；为搬迁农户提供低息或无息贷款，鼓励农民自主创业，提供有针对、多样化的创业支持。其次，地方政府应积极引导企业进驻移民新村，尤其注重引进劳动密集型企业，发展加工贸易，为企业提供优惠政策。同时注重旧村土地的集中开发利用，根据土地状况合理引进项目，盘活闲置土地资源，解决部分就业，实现土地、人力双利用。第三，对沉陷区搬迁农户进行建档立卡，逐村逐户了解贫困情况，建立一对一帮扶制度，实现“定村、定户、定人”，使每个贫困村有帮扶单位，每个贫困户有帮扶干部。鼓励帮扶干部和帮扶单位出钱出力，为贫困农民介绍工作、提供就业指导，帮助村庄发展项目经济、特色经济。

（三）发展社区养老、机构养老，满足养老需求

首先，发展社区养老。在新社区建设社区养老服务中心、老年活动室、老人诊室、日间照料中心等为老人提供养老服务，加大对社区养老的资金扶持，减轻老年人负担。尤其注重发展社区医疗，满足老年人的医疗需求，通过政府补贴、社会资助增强社区医疗机构的公益性。

其次，发展机构养老。公立、民营结合，建立养老院、敬老院、福利院等专业化养老机构。尝试建立土地抵押换机构养老、房屋抵押换机构养老的模式，允许老人将旧村土地或安置搬迁的房屋作价交给政府换取养老机构的准入券，老人在世时，土地或房屋使用权归政府，老人去世后，可根据其机构养老支出情况收取或退还遗产继承人一定的费用，并将土地或房屋交还遗产继承人。

（四）建立资源共享机制，降低搬迁前后心理落差

搬迁村庄整体退出沉陷区后，地下仍有煤炭可供开采的，可允许村集体出面与煤企协商建立村企资源共享机制。由煤炭企业向村民提供一定的福利，降低村民心理落差，减少搬迁阻力。首先，由乡镇政府或县政府出面协调，在煤企与村集体之间建立协商沟通平台，规范协商流程，注重村集体与村民之间的信息互通、信息公开。其次，规范协商结果，形成有效文本协议，协议生效前注重征求村民代表会议或村民大会同意。

参考文献

[1]石业迎.我国矿产资源开发利益共享机制研究——以山东省为例[D].山东大学硕士论文，2014.