从“智利经验”看“制度安排”的重要性

李佳颖

摘 要：在决定国家发展水平的各项因素中，制度安排至关重要。智利，这个历史上十分贫困的拉美小国，历经近三十年的探索和实践，通过稳步推进多层面的制度改革，基本实现了经济、政治和社会的成功转型，并将成为率先跨越“中等收入陷阱”的拉美国家，跻身高收入国家行列。其经验值得探讨和借鉴。

关键词：发展；制度；智利；改革

发展，是亘古不变的时代主题。早在十八世纪，亚当·斯密就在其经济学著作《国富论》中探讨了如何“富国裕民”，此后学界和民间对这一问题的讨论从未停止过。

論及决定国家发展水平的各项因素，目前主要有新制度主义、文化主义、现代化理论、依附理论、世界体系理论等。

在笔者看来，上述影响一国发展的诸多因素中，“制度安排”最为重要。

根据政治经济学理论，不同国家经济发展的初始制度结构大相径庭， 要求其发展路径也相应作出调整。对于任何国家的任何时期， 经济发展中的首要选择是制度的选择，不存在单一的成功发展模式。许多发展中国家长期忽视对基本的制度框架的“软”投资， 而只突出特定的能带来短期增长效应的“硬”投资， 结果在旧的制度框架下， 市场经济得不到顺利运行， 经济发展时常陷于困境中。这在拉美、中非、西南亚一些国家显得尤为突出。

笔者因工作需要曾在拉美地区常驻三年。这期间，一方面被拉美各国迥异的风情深深打动，另一方面也对拉美不同国家和地区间发展水平的差异颇为感触。其中，智利的发展路径和模式可谓独树一帜。在结束军政府独裁统治后，该国经过20多年的探索和实践，基本实现了政治、经济和社会的成功转型。根据中国社科院拉丁美洲研究所的报告，智利将成为率先跨越“中等收入陷阱”的拉美国家，跻身高收入国家行列。该国取得长足发展的主要原因在于，根据本国实情，进行多层面的制度改革，并取得了积极的效果。

1 智利近半世纪以来的发展路径

1、上世纪70年代至90年代

二十世纪七十年代，智利曾是西班牙在拉美殖民地中最贫穷落后的国家之一。1970年，社会党领袖阿连德领导的人民联盟在大选中获胜，阿连德当选总统，并组成了人民联盟政府。然而好景不长，1973年9月，智利反动派发动政变夺取政权，阿本人在政变中殉职。皮诺切特开始军事独裁。1980年，智利新宪法经公民投票获得通过。新宪法规定，1988年进行等额选举的总统大选，1990年还政于民。皮诺切特在那次大选中失利，帕特里西奥·埃尔文获胜，出任总统。

皮诺切特在其独裁期间，解散国会，废除宪法，实施党禁和言论禁锢，特别是残暴镇压政治异见者，造成大量侵犯人权的事件。据不完全统计，有数千左翼人士被杀或失踪，上百万人被迫逃亡。然而，另一个不可磨灭的事实是，皮在任内大力推进新自由主义经济改革，调整产业结构，全面开放市场和拓展自由贸易，智年均经济增长率高达8%，使得智一跃成为南美洲首屈一指的经济强国。

2、上世纪90年代至今

1990年文人政府上台，基本延续军政府时期的经济政策，同时加强财政纪律，推进民主法治和社会事业建设，智利进入一个新的发展时期。经过20多年的探索与改革，智利已走出一条适合自己的发展道路，其经济多年保持较快增长，综合竞争力、经济自由化程度、市场开放度、国际信用等级均为拉美之首，被视为拉美经济发展样板。2010年，智利正式签署加入经济合作与发展组织协定（简称经合组织，即所谓的“富人俱乐部”），成为该组织第31个成员国，也是南美洲首个加入该组织的国家。近几年来智经济平均增长率超过5%。

2 智利经济、政治和社会三个层面的制度改革

智利之所以能在不足三十年的时间里，超越历史上的“欠发达”状态，实现经济、政治和社会的成功转型，并率先跨越“中等收入陷阱”跻身高收入国家行列，与其常年以来坚持不懈地进行多层面制度改革密不可分。以下着重就智利经济、政治和社会三个层面的制度改革进行分析：

1、经济制度

一是坚持奉行市场经济。

智利早在上世纪70年代军政府统治时期即率先在拉美进行了新自由主义经济改革。尽管也未能避免80 年代初的经济衰退和债务危机创伤，但智利经济在1984 年就率先恢复增长，并长期以来保持稳定增长。1980-1989年，智经济累积增长27. 5% ， 比同期整个拉美地区的经济平均累积增长高出1倍多；1990-1999年，智经济平均增长率达7%，被誉为拉美新自由主义改革的成功样板。智利市场经济模式较类似于“美国市场经济模式”，即“企业自主型”市场经济模式。智利秉承“小政府、大市场”理念，坚持法制化、透明化、竞争化，政府职能在于保证市场环境的有序、健康，限制垄断，保护竞争。政府赋予企业充分的自主权利和创新激励，保障后者作为微观经济活动主体的发展，从而推进宏观经济的整体发展。

二是坚持出口导向的经济增长模式。

智利是较早实行改革开放的国家。1974年智开始贸易体制改革，至80年代，已基本形成开放、透明的贸易体制，统一关税税率仅10%，并消除了所有非关税壁垒。90年代以来，政府一方面积极推进自由贸易战略，调整国内经济结构，鼓励以铜为主的矿业、以纸浆为主的林业、以三文鱼养殖和远洋捕捞为主的渔业和以红酒、鲜果出口为主的农业等优势支柱产业，积极参与国际竞争；另一方面把商签自由贸易协定作为新的经济外交重点，目前智已同世界上50多个国家或地区经济集团签署了双边及“单边对多边”的贸易协定，为其发展国际贸易争取了许多“例外”的优惠政策。2006年中智自由贸易协定生效以来，中智双边贸易快速增长。2013年智利是中国在拉美地区仅次于巴西、墨西哥的第三大贸易伙伴，中国是智利在全球的第一大贸易伙伴，第一大出口目的国和第二大进口来源国。

一份来自智利大学经济学系的调研文章认为，智利经济模式转型的成功，主要来源于两个方面，一是政府意识到国内市场狭小内需乏力，因而着力发掘矿产、农林渔业等资源丰富的比较优势，积极开拓海外市场，建立出口导向的经济增长模式；二是始于上世纪70年代的智利经济改革，正好与世界经济全球化趋势同步，智利在此轮大潮中占得了先机，抓住了机遇。

三是坚持稳健的财政政策。

智利国土面积和国内市场狭小，对外部冲击的抵抗力十分有限，因此历届政府均秉承“居安思危”的前瞻意识，在保证宏观经济稳定持续增长的前提下，采取稳健谨慎的财政政策。例如，政府为固化出口增长带来的财富效应，采取了适度限制公共开支、建立稳定基金保持公共财政相当于国内生产总值1%的结构性盈余。这使智利摆脱了外债压力，同时适度加大针对国家基础设施的投资，维持国家对社会保障体系的资金投入，取得了较好的经济、社会效果。始于2007年的美国次贷危机和随后的欧洲债务危机席卷全球，智虽因国际市场原料价格下跌和外部市场萎缩等因素受到影响，但基本经济面仍总体向好，是拉美乃至全球范围内在经济危机中仍保持经济增长的国家之一。

2、政治体制

一是坚持“民主宪政”。

智利民主政治的历史源远流长。智利议会成立于1811年，是南美最古老的议会之一。1973年军事政变后，议会遭到解散。1988年10月，智以全民公决的形式决定恢复民主制度，议会于1990年恢复职权。智利实行立法、行政、司法三权分立的政治体系。

1990年，智文人政府上台后，一方面把握“转型正义”的力度，对独裁时期的民族创伤提出“原谅与忘却”的原则，积极面对未来，相对平稳地实现了民主和解；另一方面积极修宪、强化法制，稳步推进宪政改革节奏，保证了转型期间政治和社会的稳定，避免了“体制性钟摆”现象。

二是建立反腐倡廉型政府。

自1995年透明国际发布全球清廉指数以来，智利一直名列拉美国家首位，2013年位居全球177个国家中的第22位。在智利经济改革之初，该国特别加大力度约束公权和反腐倡廉，使得国家经济在市场化过程中的权利寻租现象得到了有效控制。

首先是构建多层次的监督体制。外部监督包括政治监督、司法监督、行政-法律监督和公民监督；内部监督则通过政府内审机制实现，即专设的“政府内部总审计委员会”。

其次是打造透明政府。政府机关通过信息化平臺大力推行政务公开，国家领导、政要和主要官员实行财产申报制度，公务支出和公务出行信息全部公开，接受公民的监督、举报和建议。

再次是严格管理公务人员。一是在录用时奉行公平、平等、竞争和择优原则，二是建立完备的公务员管理制度和法律规范，以外力促使其廉洁奉公，三是建立公务员回避制度，防止任人唯亲、结帮营私。

3、社会政策

一是独特的养老金制度。

智利养老金制度改革始于上世纪70年代，发展至今已形成一套以个人缴费、私人机构运营、市场调配、国家托底为基本特征的完整体系。劳动者在自主选择的养老金管理公司开立账户，将每月应税所得收入的10%存入该账户，私人养老金公司在法律严格限制的范畴内进行资本投资，再将投资所得利润按法定时间和要求返还至该个人账户。政府对养老金安全承担最终风险和责任，如果该劳动者因管理公司破产或个人失业、丧失劳动能力等原因，到期无法达到法定最低福利水平，国家将提供差额补贴。对于个人来说，多缴多得，消除晚年后顾之忧；对于各养老金管理公司来说，为了在市场竞争中吸引和留住参与的劳动者，必须努力提高服务质量和服务效率，同时降低管理成本以达到盈利目的；对于政府来说，一方面摆脱了沉重的财政养老负担，另一方面活跃了资本市场，侧面刺激了国家经济的发展。

二是医疗保险制度。智利根据自身国情，建立了混合医疗保健制度，即由公立医院和私营医疗机构共同向人民提供医疗服务。在保证公平方面，政府投入大量资金用以改善全国近2000家公立医院和社区诊所的基础设施，建立“国家健康保障基金”分配给面向普通大众的医疗机构和医生护士，同时规定私立医院的医生每年必须在公立医院服务一定时限，才能通过每年的执照检查。在提高效率和提供优质服务方面，建立私人医疗保险制度，成立私营医疗保险公司，为有一定经济基础的人群提供高标准的优质化服务。

三是社会救助金制度。智利的社会救助金主要由国家财政负担，由福利标准委员会管理和支出。智民间组织和基金会另可通过不同渠道筹集专项资金，用以救助不同的社会弱势群体，如婴幼儿、妇女、失业人员、贫困户等。

综上所述，智利通过近三十年的探索和实践，通过稳步推进经济、政治和社会层面的体制改革，走出了一条适合自己的发展之路。智利以自主可控的开放型经济改革，辅以廉洁高效的政府机制，加之兼顾公平的社会政策，保持了常年的经济发展和社会稳定。其发展经验值得许多发展中国家参考和借鉴。