不能让“政府懵懵懂懂，企业顾虑重重”

张万武+张继勇

PPP模式强调阳光机制，政府、企业、第三方服务机构在合作过程中，自然会做到“亲”、“清”二字，并通力合作，优化供给，实现共赢，促进发展。

“中央政策的强力推动、地方政府的规范操作、各类企业的广泛参与、第三方服务机构的紧密配合，将合力推动PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作）步入健康发展快车道。”3月12日，全国政协委员、中国财政学会PPP专委会主任委员贾康在接受《中国经济信息》记者采访时表示，PPP给地方经济和投资者带来重要发展机遇，把政府、企业和专业服务机构合在一起，通过内在机制提高绩效水平，将迎来PPP发展的春天。

制度供给创新——经济新常态的必然选择

中国经济经过数十年的高速增长，目前已经在进入一个“新常态”化的特殊发展时期，如何顺利度过“中等收入”阶段、减轻城镇化和人口老龄化的压力、规避地方政府存量债务风险、化解过剩产能，促进供给侧结构性改革，PPP无疑成为一个有效的载体。全国政协委员、中国财政学会PPP专委会主任委员贾康在接受《中国经济信息》记者采访时表示，PPP既是投融资模式和管理模式的创新，也是国家治理模式的创新，PPP动态、规范发展的过程也是倒逼法治化的过程，这个过程将促进供给侧改革的持续优化。

贾康表示，大力发展PPP，对推进国家经济改革和发展具有重要意义，将在推动融资机制升级的基础上，来推动我国经济社会治理模式的创新升级。

贾康向《中国经济信息》记者介绍，目前各级政府面临地方债务、城镇化资金投入、老龄化投入等多重压力，发展PPP模式可以大大减轻政府部门的财政支出压力，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力。随着社会资本的参与，政府、企业、服务机构及社会公众都可以从PPP模式中得到收益和实惠，实现合力共赢的综合效应。社会资本在参与PPP模式过程中，作为市场主体的企业发现、加入并适应新的生存与发展空间，利于真正的市场化经济发展。在混合所有制改革中，PPP模式具有战略层面的制度创新意义，促进企业改革与全面改革的实质性深化。PPP模式在对冲经济下行压力、化解产能过剩、支持有效投资方面有着得天独厚的优势，可以优化支持经济社会发展后劲的选择性“聪明投资”，增加有效供给。同时，PPP模式还将促进打造高标准、法制化的营商环境，培育发展契约精神、敬业精神、专业素质，以及与现代社会制度同步的诚信体系与仲裁机制。PPP的归宿正是绩效提升为基础的“共享发展”。

3月4日下午，习近平总书记在看望参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员时指出，新型政商关系，概括起来说就是“亲”、“清”两个字。由于PPP模式强调阳光机制，政府、企业、第三方服务机构在合作过程中，自然会得到长效机制式保障做到“亲”、“清”二字，并通力合作，优化供给，实现共赢，促进发展。

政策发力撬动——激发社会资本参与热情

在今年的两会上，PPP模式再次被写进政府工作报告：“发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”

全国政协委员贾康向《中国经济信息》记者介绍，自2014年9月以来，中央密集出台了一系列政策推进PPP的发展。在国务院领导下，财政部、发改委、住建部、交通部等中央部委相继出台近50个相关配套政策法规，向社会公布了PPP工作通知、操作指南、合同指南等内容，完善了预算管理、政府采购、特许经营等配套管理办法，初步构建了PPP制度体系框架，使PPP项目的实施有据可依，社会资本参与PPP项目有章可循。

这些政策的制定和落实，有力地促进了PPP的发展。据财政部PPP中心数据显示，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中，市政工程类项目1875个，生态建设和环保PPP项目988个，交通运输类项目达817个。近日，按照经国务院批准的中国政府和社会资本合作融资支持基金筹建方案，财政部与国内10家大型金融机构、投资机构，共同发起设立政企合作投资基金。

除国家层面的政策推进外，各级地方政府也热情高涨，强力推进。各地政府高度重视，在能力建设、项目库和专家库搭建方面做了大量工作，许多省份建立了省级PPP试点中心，设立了省级PPP融资支持基金。据不完全统计，2015年各地陆续公布和推介的PPP项目超过4000个，总投资达到5万亿元。以山东省为例，山东省政府办公厅出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》，并制定了财政奖补政策，发起设立了1200亿元PPP发展基金，成为全国较早发布指导性文件和出台支持政策的省份之一。

在全国各省的政府工作报告中，代表PPP项目的“海绵城市”、“地下综合管廊”等热词在报告中身影频现。山东省政府工作报告提出，大力推广政府与社会资本合作投资模式和政府购买服务。推动海绵城市建设，建成地下综合管廊800公里以上。浙江省政府工作报告提出，加强城市基础设施、公共服务建设，加强地下空间规划、开发和利用，加快城镇低效用地再开发，推进海绵城市建设。鼓励民营企业依法进入更多领域和参与国企改革。云南省政府工作报告明确提出继续放宽准入条件，鼓励省内外社会资本参与PPP模式建设项目。

社会资本瞄准PPP大餐迅速调整策略、制定规划，央企、国企、上市公司及有实力的民营企业纷纷加入PPP盛宴；银行、证券、信托、基金等金融机构，迅速改革金融服务政策，创新服务制度，推动PPP项目落地；第三方专业服务机构，如培训、咨询、设计或从事法律、会计服务的，也纷纷纵身跃入PPP蓝海。

贾康告诉记者，2016年是“十三五规划”的开局之年，PPP模式将在今年得到不断推进。

破题操作困惑——在实践中完善推广

针对PPP项目在实际操作中出现的谈判周期长落地项目少、政府“强势翻脸”难履约、政府投资少企业风险大、民营资本进入困难等现象和问题，贾康认为，有些是出现于初步阶段的正常现象，有些需要抓紧配套法律与政策规范，有些需要通过实践改进。

对于2015年PPP落地项目不足5%的数据，贾康有自己的看法。贾康向记者介绍，PPP项目的落实是个动态的过程，从项目库里的项目筛选、到政府与企业达成共识、再到合作多方的谈判、直至项目签约，是一个不断变化的动态演进，这个过程涉及到方方面面的利益和可操作性，是一个相对漫长的过程，所以PPP项目允许有一个让大家充分酝酿、较长周期的谈判时间，即便谈2-3年也是一个正常合理的时间周期，在已落实的项目中有的谈判时间超过3年才做成。在PPP发展初期，去年筛选的许多项目也许今年还在谈判的过程当中，所以不能简单以签约率来判断是否成功。当然，随着经验的积累和推广，这个周期会逐步缩短。目前发改委、财政部已经出台了相关文件、指南、管理办法等，要在一些行业尽快建立一些试点项目，结合国际和国内的情况进行推广。

贾康认为，企业对于政府“强势翻脸”的担忧可以理解，有的企业担心政府3-5年就换届，领导换了还能不能执行合同？随着“全面依法治国”、“依法行政”的进程加快，政府的契约精神将得到进一步的强化，政府方面的“强势”会在PPP实施中得到约束：不论政府在前期还有多少“主导性”和“特许权在手”的强势地位，一旦签约PPP，就要以与企业相同的“平等民事主体”身份依法定规范认定契约，并按照“法律面前人人平等”的原则遵守契约。如果政府违约，企业的利益会受到到法律的保护。随着法律的逐步完善，企业的担心会逐步减少。

在PPP项目执行中，有人认为政府出钱少、企业投资多，所以企业承担的风险也大。贾康并不认同这种看法，他认为，PPP的特点就是“风险分担、利益共享”，不同的主体承担不同的风险。企业在签约前已经对风险进行了充分论证和评估，对可预期的长期投资回报已经认同；同时，企业作为“平等民事主体”，拥有拒绝签约的权利。对此，贾康强调，在商言商，PPP项目取得的投资回报，是非暴利但可以接受的回报。如果想谋求快钱暴利，企业可以去投资其他项目（如风险投资、创业投资、天使投资等），而不是投资PPP项目。

至于大家认为民营企业参与PPP项目难的问题，贾康告诉记者，PPP模式本身是鼓励民营资本参与实施的，目前看到的PPP项目中少有民营企业面孔的现象是大家不了解实际情况，其实民营资本只要选对项目，照样做得风生水起、红红火火。贾康给记者举了一个例子，国家发改委PPP示范项目“固安工业园区新型城镇化项目”，就是由社会资本华夏幸福基业股份有限公司与河北省固安县政府合作的项目。目前，华夏幸福在PPP项目方面做得热火朝天，深受地方政府欢迎。

贾康告诉记者，随着法律制度的逐步完善、人们思想认识的提高和实际操作经验的不断丰富，当前PPP项目遇到的困难都会得到逐步解决。

专业服务助力——让专业的人做专业的事

由于我国PPP模式发展起步较晚，目前存在一种“政府懵懵懂懂、企业顾虑重重”的现象，在今后相当长的一段时间内，第三方专业服务机构将在推进PPP模式发展过程中发挥很大的作用。

据贾康介绍，从2014年9月开始国家推进PPP模式，各种政策密集出台，各级政府非常重视，各路资本愿望迫切，但还是出现了规模大签约少、意向多落实难、央企多民企少的现象，其中一个重要的原因就是政企双方对政策研究不深入、对信息掌握不对称、对投资回报模式不了解，缺乏专业的指导和帮助。

对于地方政府来说，要根据当地实际情况，通过PPP模式，引进资本合作，利用最低成本投入，实现区域发展战略，提升经济发展质量，提高人民生活水平。而对于企业来讲，通过PPP模式，与政府合作，进行施工运营，获取最高利润的投资回报。在这种合作伙伴关系中，如何设计多方合作模式、如何平衡多方利益诉求，往往成为推进PPP项目的障碍。

对此，贾康明确提出：“由专业的人、专业的机构，做专业的事。”这些专业的机构包括：律师事务所、设计师事务所、财务、会计师事务所等等，为PPP项目提供培训、咨询、设计等方面的专业服务，并由政府、企业、专业机构共同合作，形成多方共赢的局面。

贾康告诉记者，根据发达国家PPP发展的经验，要建立负责PPP项目的专业机构并确保其独立性。目前我国还没有成熟的专业机构平台，应加快建设专业的信息交流平台。贾康建议：一是在国家层面建立健全专业服务机构和信息平台，二是在企业或企业集团层面建立发展专业的服务机构，让专业的人做专业的事。

落实PPP项目，需要政策给予指导，需要专业人士给出意见，筛选可能的项目，在企业和政府达成一定共识以后，再进入一个个项目的实际谈判中，这个过程繁琐而复杂。作为中国财政学会PPP专委会主任委员，贾康和他的团队已在为全国各地PPP项目的顺利推进提供技术咨询和专业服务。他结合实际操作的案例向记者介绍，专业机构主要为政府提供权威的政策解读，优质的资源组合、可行的方案设计等方面的服务，为企业提供项目的筛选指导、合适的谈判指导、可行的风险评估、切实的回报预期等方面的服务。政府和企业通过购买这样的专业服务，避免了重复学习、研究、论证的麻烦，节省了时间，提高了效率，形成有效的对接，实现合作共赢的目标。

关于PPP专业服务机构，贾康认为金融机构也可参与进来，提供资产证券化服务，未来还将出现与PPP相关的产权交易市场。

由于PPP专业服务有着巨大的需求，目前市场上出现鱼龙混杂的局面。贾康也提醒政府和企业，多问几个问题来识别真假，避免浪费时间和不必要的损失。