涪陵区新型城镇化建设存在的问题及对策研究

汪永忠

摘 要：涪陵区委四届三次全会明确提出，要把涪陵建成重庆综合产业集聚区、城市发展新区引领区、区域性公共服务辐射区和城乡统筹发展的现代化大城市。因此，涪陵如何抢抓新一轮城市战略发展机遇，推进现代化大城市建设，充分发挥在城市发展新区中的战略支点和引领作用，加快新型城镇化建设具有十分重要的现实意义。对涪陵区在新型城镇化建设中存在的问题进行深入的分析，并在此基础上提出相应的对策和建议。

关键词：涪陵区;城镇化建设;问题;对策

中图分类号：F299.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2015）24-0163-03

按照重庆市五大功能区的划分，城市发展新区是全市未来工业化城镇化的主战场，集聚新增产业和人口的重要区域，全市重要的制造业基地。涪陵区委四届三次全会明确提出要把涪陵建成重庆综合产业集聚区、城市发展新区引领区、区域性公共服务辐射区和城乡统筹发展的现代化大城市。因此，涪陵如何抢抓新一轮城市战略发展机遇，推进现代化大城市建设，充分发挥在城市发展新区中的战略支点和引领作用，加快新型城镇化建设具有十分重要的现实意义。

一、涪陵区新型城镇化建设存在的主要问题

（一）新型城镇发展理念不够

一是思想理念需要提升。从调研的情况看，涪陵区虽然构建了更趋科学的新型城镇体系，明确了各层级的发展任务，但部分乡镇对新型城镇化建设仍然固守传统的思维定式，片面认为推进新型城镇化就是多修路、多盖楼，不顾客观条件，盲目攀比扩大城镇规模，城镇发展粗放，房地产化倾向较为严重。同时，由于长期的“城乡二元体制”，农业转移人口在向城镇居民的转型中带有被动性和强制性，大多缺乏从事非农产业的技能，就业能力和社会生存竞争能力较差，严重影响到他们对新的谋生方式的选择和对城市生活方式的融入，这些障碍在一定程度上延缓了城镇化的进程。二是农民有序流动的理念有待提升。从调研的情况来看，农村劳动力流动基本处于自由放任状态，进城入镇的农民绝大多数只是将城镇作为谋生的临时居所，建在故土的农房则长期闲置浪费，空壳村、候鸟现象较为突出。城乡户籍分隔仍是制约城镇化发展和新农村建设的根本性障碍。农村劳动力虽然可以在市场的引导下流动，但户籍及其依附其中的社会保障等将城乡居民分隔。一些乡镇为了完成转户工作任务，将部分丧失生产生活能力的农村五保老人、低保户转为城镇户口，造成这部分弱势群体既不能享受农村社会保障又不能完全享受城镇户籍人口的社会保障。三是城乡统筹规划理念有待提升。长期以来，涪陵区城乡规划编制工作主要集中在中心城区，对小城镇规划建设重视度不够。多数镇（村）规划区控规编制尚处于启动阶段，一定程度上影响了乡镇建设项目的规划审批，增加了规划管理难度。同时，镇（村）一级规划水平普遍不高，目标定位不明确，重点不突出，相关规划衔接不到位，可操作性不足，缺少有效的规划实施手段。

（二）城镇发展水平仍不均衡

一是区域经济发展不平衡。涪陵“一个中心、两条轴线”区域中，乡镇经济发展不平衡现象仍然突出，排除中心城区特别突出的优势，就两条轴线做比较，2014年，沿长江发展主轴乡镇农民人均纯收入高于西南发展次轴乡镇812元，乡镇间最高差距达到2 466元，地方财政收入最高差距达到4 905万元;沿长江发展主轴乡镇GDP总量是西南发展次轴乡镇的两倍。经济发展不平衡导致城镇建设两极分化，经济发达的乡镇有实力实施城镇基础设施和公共服务设施项目建设，并能得到市、区两级财政资金扶持，场镇面貌得以改善，人口集聚能力增强;经济发展滞后的坪上、后山乡镇城镇建设缺乏项目支撑和市区财政强有力的资金支持，城镇化建设落后。二是小城镇聚集比较缓慢。沿江城镇区位和交通优势明显、投资环境较好，经济社会发展较快，人口集聚和辐射能力日渐增强。坪上、后山乡镇受区位、交通等瓶颈制约，基础设施配套与二三产业的配置不匹配，缺乏产业支撑，经济规模小，吸纳生产要素、转移农业人口的能力较弱，难以有效发挥产业、人口的承接承载作用，城镇化未能做到同步协调发展。三是新型农村社区建设推进难度大。全区现有行政村316个，社区居民委员会102个，建成的76个农民新村多数因村级集体经济薄弱，处于自我管理和无人管理状态，一些农民新村脏乱差现象较为严重，致使分散居住的农业人口向社区聚集的难度增大。

（三）城镇建设特色培育不足

一是结构和布局不尽合理。由于规划管控能力较弱，沿袭传统习俗，城镇建设多沿着公路两侧无序蔓延散乱布局，一些乡镇企业和村民住宅更是分散布局在公路沿线，形成了“马路经济带”;城乡结合部违规建设层出不穷，建设散乱、功能步局混乱，大量土地严重浪费，破坏了城乡自然生态环境。二是城镇建设特色不突出。在城镇化推进过程中，少数乡镇不重视地方特色塑造，而是以大拆大建替代，导致大量有价值的、反映本地历史与文化的悠久老街和建筑物被拆，城镇特色风貌逐渐消失。多数乡镇建筑式样单一，街景风貌特色不突出，缺乏精品建筑。

（四）产业支撑能力仍较薄弱

一是产业优势不突出。不少乡镇仍以传统农业生产为主，二、三产业发展滞后，经济结构单一，自身造血功能差，造成小城镇建设资金不足，制约了发展，不能肩负起辐射集聚周边的作用。二是服务业总体水平偏低。城市建设未能较好地与商贸、物流、服务业发展相配套，虽引进了一批专业市场，城市商圈也日渐成熟，但市场氛围尚未完全形成，百货、超市等传统业态占较大比重，城市商圈、商业特色街、购物中心、仓储式商场和电子商务等新兴业态所占比例较小，特色专业店不足，城乡商贸业市场体系不尽完善，市民购物娱乐仍习惯前往重庆主城。三是产业层次偏低。涪陵区工业传统产业占比较高，重化工成分偏重，高新技术产业不足。有的产业链条不全，集群发展程度不够，尚未形成明显的综合竞争优势，抗风险能力较弱。endprint

（五）要素资源制约依然突出

一是建设用地指标制约城镇发展。到2020年全区耕地保有量达112 000公顷，已超过涪陵区实有耕地面积近10 000公顷，其中基本农田保有量94 100公顷;而建设用地总规模仅为23 455公顷。截至2014年底，涪陵区建设用地实际需求量达25 676公顷，已超过预期2 221公顷，建设用地供需矛盾比较突出。二是城镇建设资金压力增大。目前政府融资平台融资较为困难，政府性债务负担重，偿债压力大;市场运作机制不完善，社会资金参与城镇化建设的积极性不高，基础设施、公共服务设施配套不能完全适应城镇化快速发展的要求，欠账较大。特别是进入还贷高峰期后，资金短缺直接影响和制约着涪陵区新型城镇化建设。同时，由于土地征收成本增加、拆迁安置补偿标准提高、工程单价大幅上涨等因素，城镇建设综合成本提高，资金瓶颈更加突出。

二、加快涪陵区新型城镇化建设的对策建议

（一）强化规划引领作用，加快科学推进

一是科学划分功能区域。区规划编制部门要立足城市发展新区总体定位，按照涪陵空间发展战略规划，加快编制涪陵主体功能区规划。在城市总体规划指导下，实现镇规划、乡规划、村规划、详细规划和专业专项规划齐头并进，相互衔接，增强空间管控能力。加快完成新增35平方公里城市建设用地控规，江南、江东、江北23平方公里控规修改以及全区18个镇、乡总体规划和镇区、乡区控规修改。加快构建和融入涪陵—长寿全市三大城镇组群。二是城市规划注重人口疏解对生态环境的影响。通过旧城拆迁改造，把江南城区中过密的人口分离出来，转移到其他城市组团生活和就业，减轻中心城区的拥挤状况，控制江南城区的开发强度和就业人口密度。按照新型城镇化的新要求与新思路，调整城市空间结构和划分次区域，实施分区域的城市发展策略，统筹区域及城乡产业的协调发展，积极推动部分产业向新城区的转移和集中，引导培育城市新的经济增长极，吸引居住人口和就业人口的双转移。三是坚持紧凑型城市建设理念。在新城区建设中要避免走江南城区的建设老路，在规划建设中要坚持紧凑型城市理念，用足城市存量空间，坚持节约集约利用土地，城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量混合，节约基础设施和公共服务成本;缩短新城区—江南城区通勤距离和时间，提供多样化的交通选择方式，优先发展公共交通，提高城市的运行效率。

（二）强化城乡均衡发展，突出区域特色

一是发挥辐射带动作用，推进中心城区建设。针对江南城区靠山临江，用地纵深窄，高低落差大，发展空间狭窄，承载能力非常有限的实际，以建设现代化大城市为目标，加快江南城区提质减载进程，努力打造涪陵中心城区和中心镇、小城镇及周边区县产业互补、交通一体、服务共享、生态共建的空间发展格局。提速新区建设步伐。坚持把新城区作为城市拓展、产业升级、人口集聚的主战场，通过优化发展空间布局、加快推进产城融合、积极承接江南人口转移和功能分担，加快建成承接重庆主城、辐射周边区县的区域性新区和城市发展新区的示范新区。加快旧城改造力度。按照“内疏外扩”的发展思路，加大旧城基础设施的改造升级力度，合理调控旧城改造征收土地的开发，增加城市绿地、公共服务场所面积，打造生态宜居环境。二是提高承接承载能力，加快中心镇建设。要树立“镇当城建、择优培育”的理念，引导产业、资本、人口等要素集聚，对小城市和市级中心镇，要集中人、财、物、加以重点培育，形成一批有特色产业支撑的工业强镇、商贸重镇和旅游古镇，使之成为实力雄厚、功能齐全、设施配套、环境整洁、具有较强辐射带动能力的农村区域性经济文化中心。三是挖掘特色内涵，稳步推进小城镇建设。小城镇要依据当地资源禀赋和独特发展规律，合理规划产业结构布局，充分挖掘和培育优势支柱产业，着力形成“一镇一业、多业并举、特色明显、产业兴镇”的产业发展格局，为自身发展注入生机和活力。借助地方典型的建筑符号，着力打造具有时代特点和地域特征的小城镇特色风貌，充分保护、挖掘、弘扬小城镇在自然、经济、历史、文化等方面的特色，提升小城镇的知名度和文化软实力。

（三）强化核心产业支撑，推进“两化”互动

一是全力构建现代产业高地。要始终坚持“工业立区、产业兴城”战略，打造全市重要的先进制造业基地。重点加快医药食品、化工化纤、材料等传统支柱产业新兴化发展，加快以汽车整体制造为主的先进装备、以页岩气开发利用为主的新能源以及电子信息通讯三大新兴产业发展。围绕产业上下游关联产业领域，引进一批具有规模优势、高附加值和市场竞争力的关联产业和升级项目，提高战略性新兴产业产值。二是全力打造区域性现代服务中心。依托涪陵交通和区位优势，按照服务主城、辐射周边，错位发展、特色发展的原则，加快全市重要的物流中心、金融中心和旅游集散中心建设，提升城市综合服务能力，早日把涪陵建成服务重庆、面向西南的现代业服务中心。加快发展沿江、坪上片区城郊型效益农业和后山片区高山生态农业，推动农业生产经营特色化、规模化、标准化发展。三是全力构建设宜居宜业的现代化大城市。依托两江四岸，加快打造滨江环湖城市形象带，提升城市形象。高标准推进江北、江东组团城市开发建设，形成以中心城区为核心，江北、江东组团为拱卫的组群式发展格局。着力提高城市建设管理水平。立足建管并重，以管促建，在建设中提升管理水平，在管理中促进城镇建设，使城乡建设和管理相互衔接、相互促进、协调发展。

（四）强化公共设施建设，提高承载能力

一是着力构建综合交通枢纽。市级层面上，尽快启动南川—涪陵—两江新区、涪陵—垫江、涪陵—焦石—大木—南天湖—黔江高速公路建设;争取渝黔城际铁路过境涪陵。区级层面上，加快梓里—白涛高速公路、涪陵—马武—龙潭、江东—焦石—白涛等区域骨干路网建设。二是着力提升公共服务水平。在教育方面，要积极发展高等教育和职业教育，争取引进落户1～2所高等院校;加快建设市级、国家级高技能人才培训基地，进一步提升职业教育服务产业发展的能力。在医疗方面，要加快中心医院分院等机构和教学基地建设，提档升级现有医疗机构，鼓励社会力量发展医疗事业，尽快引进一批特色专科医院，满足市民就医需求。在应急方面，加强应急平台建设，强化与周边区县的应急联动，提高跨区域应急响应和救援能力。三是稳步推进保障性住房建设。加快在建项目的推进力度，着力解决拆迁过渡群众的安置问题;完善保障房小区配套设施和后期管理，做到保障性住房竣工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步，确保群众安居。

（五）强化要素资源保障，推动城镇建设

一是积极争取上级支持。市级层面上，积极争取市政府在本轮土地规划中期修编中增加涪陵区建设用地空间，并对建设用地空间形态进行调整，重点调整建设用地指标、调减耕地及基本农田保有量和扩大涪陵土地征用权及土地增减挂钩的力度。区级层面上，加快开展全区土地利用总体规划中期评估，进一步优化用地空间布局。尽快适应重庆市 “周转空间”用地政策，综合运用增减挂钩、地票、“只征不转”等政策，重点保障基础设施、民生工程和鼓励发展的重大产业项目用地，严格限制“两高一资”、产能过剩和重复建设项目用地。按照产业发展规划，全面清理批而未用、批而未供土地，对园区新引进项目，要优先安排使用存量土地，对已批未用地，要尽快落实项目，建设使用。对城镇公益性用地优先解决用地指标，商业开发性用地用“地票”和“增减挂钩”方式解决;支持和鼓励建设相对集中居民点，规范农村居民点建设用地，保障农村建设用地需求，做到集约节约用地。积极探索集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与中心镇开发的新路子。二是进一步拓宽融资渠道。加快推进新型城镇化建设亟须化解资金瓶颈的制约，而单纯依靠政府的财政投入远远不能满足需求，必须创新城镇化建设投融资机制，增强新型城镇化建设的资金保障能力。如加大政策和制度支持力度。建立完善政府、投资者共同参与的成本分摊和利益分享机制，让各参与方能够享受新型城镇化发展的红利，提升各参与主体的积极性。创新金融工具，放宽市场准入。通过以土地储备基金、基础设施投资基金、地方政府债券等方式筹集建设资金，放宽对社会资金的市场准入，培育财务投资者、引导产业投资者、鼓励机构投资者等社会资金通过多种项目融资方式参与新型城镇化建设。endprint