辽宁省农村水污染防治法律对策研究

王宏岩

(辽宁省营口水文局,辽宁 营口 115003)

辽宁省农村水污染防治法律对策研究

王宏岩

(辽宁省营口水文局,辽宁 营口 115003)

面对辽宁省日益严峻的农村水污染现状，从法律层面加强水污染防治工作已经刻不容缓。文章基于辽宁省农村水污染防治的法律现状，充分借鉴国外经验，提出了辽宁省防治农村水污染的法律对策。结论对促进辽宁省环境法治建设、改善农村自然生态环境具有借鉴意义。

辽宁省；农村地区；水污染防治；法律对策

由于社会和历史等众多方面的原因，我国的水污染防治一直存在重城市、轻农村的现象。在这一背景下，我国近4亿饮用水安全得不到保证的人口中的绝大多数分布在农村地区。对农村水污染进行有效的预防和治理，不仅是保障农村居民正常生产生活的根本举措，也是实现我国生态文明战略的必然要求[1]。因此，以辽宁省为例，从法律角度提出农村水污染防治的措施和建议，具有重要的现实意义。

1 辽宁省农村水污染防治法律现状

1.1 现行立法不完善

我国的城市发展一直优先于农村。受此影响，辽宁省在水污染防治立法方面也侧重于城市，对农村地区重视不足。例如，辽宁省制定的《辽宁省辽河流域水污染防治条例》《沈阳市水污染防治条例》等一系列有关水污染防治的法律文件，或是直接针对某一城市的水污染防治的地方法规，或其中的主要条款是针对城市或居民集中区水污染防治，而农村地区的水污染防治仍是立法的空白点[2]。

目前，辽宁省的一些关于农村水污染防治的法律散见于部分地方性法规或政府规章，由于制定年代普遍较早，很多条款已经不适应当前的农村地区实际。例如，新修订的《环境保护法》出台了“按日计罚”制度，取消了罚款上限，以体现法律的威慑力。但是，辽宁省的现有立法大都有罚款上限规定，并且上限数额较低，降低了企业的违法成本，不利于体现法律的威慑作用。

1.2 环境执法力度存在漏洞

环境执法是农村水污染防治中最重要的环节，作为环境执法的主体，环保部门必须采取强势执法手段。但是，现实情况中，省内的环保部门在执法力度方面不尽人意，地方政府基于经济利益考虑，往往会牺牲一部分环境利益[3]。此外，环保领域执法主体众多、权责不明也是造成环保部门执法不力的重要原因。

我国的《水法》明确了县级以上人民政府的环境监管责任，但是管理范围广与人员数量不足之间的矛盾短期内难以解决。另一方面，乡镇人民政府由于没有环境执法权，往往对环境违法行为持漠视态度。

1.3 环境司法制度落实不充分

环境公益诉讼制度是保护公民环境权的重要途径，在新修订的《水污染防治法》和《民事诉讼法》中已经予以确认。但是，时至今日，环境公益诉讼仍然存在诸多问题，例如，诉讼主体范围较窄，个人被排除在外[4]。从辽宁省的层面来看，环境公益诉讼尚处于探索阶段，在深化推进方面仍有较长的路要走。

农村水污染事件常伴随着环境侵权，而污染事件的处理必然需要一种有效的救济机制。目前，辽宁省在水污染防治救济机制方面依然有较大欠缺，各种救济制度还未完全建立[5]。而且由于水污染损害往往比较严重，极易诱发和激化污染者与受害群体的矛盾冲突。

1.4 农村居民法治意识薄弱

农村居民在水污染防治工作中的作用不容忽视，我国的《环境保护法》也赋予公众参与水污染防治工作的权利和义务。但是，辽宁省在水污染防治立法中，较少听取农村地区代表的意见，没有体现农村居民的主要诉求。另一方面，农村居民受文化程度和社会交往度的限制，环保意识往往较弱，在日常生活中普遍缺乏水环境保护意识。他们面对身边的水污染现象，大都采取不予理睬的态度，而不是积极进行举报；只要水污染问题不会明显危及自身利益，就不会去阻止这些违法行为，这也是农村地区大量水污染行为长期不被发现的重要原因[6]。

2 农村水污染防治法律规定的国外经验借鉴

2.1 制定相关法律的配套措施

许多法律的制定往往是原则性的，操作性并不强。为了增强水污染防治法律的实效性，国外的水污染防治立法，大都制定了比较完善的配套措施。例如，美国以《联邦水污染控制法》为基础，分别制定了诸多详细的计划和措施。其中，针对农村地区的就有乡村清洁水计划、杀虫剂实施计划、水土保持计划以及灌溉水质计划等一系列计划。日本也在《环境基本法》的基础上，制定了《农药取缔法》《水质污染防治法》《食品废弃物循环利用法》等一系列配套法律，形成了比较严密的法律体系，对从源头上解决农村地区的水污染问题起到了保障的作用[7]。

2.2 强化公众参与制度

美国、瑞典、日本等发达国家一直比较重视水污染防治领域的公众参与制度建设。例如，美国的《联邦水污染控制法》曾经历过多次修改，其中社会公众功不可没。瑞典十分重视立法过程中公众的各种建议，将公众的合理建议通过立法形式表达出来。

除了环境立法，在水污染防治过程中西方国家也十分注重公众的参与。例如，美国在农村水污染防治过程中就有意识地发挥社会公众的力量，通过政府、企业和社会公众的相互协作，极大提升了水污染防治的效率。此外，美国还建立了发达的水资源数据共享系统，及时向社会公布和更新水污染情况，以利于社会公众对当地水质的了解和加强对环保部门的监督。

3 加强辽宁省农村水污染防治的法律对策

3.1 建立健全法律体系

健全的法律制度是企业守法排放、环保部门执法、个人提高环保意识的必要基础。针对辽宁省农村水污染防治法律体系不完善的现状，建议从以下几方面加强法律体系建设。

要尽快制定《辽宁省水污染防治条例》。在借鉴国外经验的基础上，结合辽宁省农村水污染的实际情况，从城市和农村两个不同层面进行立法实践。建议条例设立专章对农村地区的企业污染排放标准、防治措施、防治农业水污染、支持绿色环保农业等方面进行详细规定。通过这些规定，辽宁省农村水污染防治有法可依，确保将绝大多数水污染事件扼杀于萌芽状态。

要制定详细的水环境配套标准，增强法律的可操作性。虽然我国制定了比较详细的水环境质量标准和水污染物排放标准，但是这些标准还需进一步完善。例如，某条河流两侧的点源排放均达标，但是由于点源数量太大，河流水质仍然不达标。西方国家在这方面有如下规定：如果排污标准不能使某水域的水质达标，则地方政府有权采用更严格的排放标准，以保证水质达标。因此，建议辽宁省针对境内农村水污染的严峻形势，可以制定比国家标准更严格的地方标准，以规范各行业的排污行为，降低农村水污染防治的难度。

3.2 加大农村水污染的监督力度

辽宁省在农村水污染防治过程中，除了要严格执行相关的法律制度，保证水污染行为受到相应的法律惩戒，还应该从以下几方面入手，进一步加强政府的监督作用。首先，要建立健全乡镇一级的环保机构。为了及时、充分了解农村地区的水污染防治的实际情况，建议辽宁省尽快建立健全乡镇一级的环保机构。该机构要配备专职的管理和技术人员，负责当地的水污染防治工作，主要工作包括当地水质的检测与统计、负责当地的水质周报、及时发布水污染预警等。其次，农村地区向来是政府管理的薄弱环节，建立农村水污染追究制度可以使政府在发生水污染事件时，及时追责并给予相关人员严厉的处罚。这样，可以从制度层面约束基层环保监督人员的行为，促使其各司其职、各尽其责。最后，建议辽宁省实施农村地区水污染防治网格化管理。基于上述管理模式实现市、县、乡镇的纵向联合管理机制，提高农村水污染防治的效果。

3.3 强化环境司法工作

在农村水污染日趋严重的背景下，司法介入无疑是解决问题的重要途径，而环境公益诉讼又是司法介入农村水污染领域的有效手段[8]。面对环境公益诉讼方面的法律欠缺，只能等待全国人大对相关法律的进一步修订。对辽宁省而言，应该积极借鉴国内其他地区建立“环保法庭”的有益经验，未雨绸缪，继续推进环保法庭的普及以及功能深化和拓展，以便农村水污染案件都能及时、公正地得到处理。

关于环境侵权救济制度，辽宁省应该构建水污染损害赔偿制度，对赔偿原则、赔偿责任、赔偿对象、赔偿范围以及赔偿程序进行详细界定，以维护农村水污染受害群体的合法权益。针对严重水污染事故发生后，企业往往无力承担巨额赔偿的问题，建议辽宁省参照交强险尽快建立水污染事故责任保险制度。这种制度有利于企业减轻赔偿压力，集中全社会的力量来解决水污染受害群体的赔偿问题。建议辽宁省设立水污染损害补偿基金制度，对无法通过上述两种方式解决赔偿的农村水污染受害者进行补偿和救济。

3.4 强化农村水污染防治的公众参与

公众参与在农村水污染防治中具有重要作用，强化公众参与制度不仅是维护公民权利的体现，也是新形势下水污染防治的必然要求。在这方面，建议辽宁省政府在职责范围内积极公开各种相关事项，满足和保护农村居民的环境知情权。在水污染防治立法中，要利用听证会等多种形式积极听取公众意见，特别是利害关系人的意见，保证立法本身能够契合农村地区的实际情况，提高法规和政策的科学性。

公众的环保意识落后是辽宁省农村水污染防治效果不佳的重要原因。因此，建议加大环境保护法律和政策的宣传力度，逐步提高农村居民的环保意识。针对农村地区交通不便、信息闭塞的现状，环保宣传要讲究方式方法，采用通俗易懂的形式，结合农民的实际生活普及水污染防治知识。在做好环保宣传的同时，要引导农民改变落后的生产生活方式，大力推进绿色生态农业。例如，在日常生活中要注意生活污水的回收利用，垃圾要合理堆放和处理；在农业生产中尽量使用农家肥，少施或不施化肥、农药，实现农村地区经济与生态的协调发展，从源头上杜绝来自农村和农业的水污染问题。

4 结 语

水是生命之源，是人类赖以生存和发展的重要物质基础。目前，辽宁省在水污染防治方面明显偏向于城市和重要水源地的水质保护，对农村水污染防治的重视不够，在预防和治理方面均存在明显的缺陷。文章以法律规制的视角，从立法、执法、司法和守法等四个方面对辽宁省水污染防治存在的问题进行了深入剖析，在借鉴国外经验的基础上提出了相应的对策建议，对辽宁省乃至全国农村地区的水污染防治工作具有借鉴意义。当然，农村水污染防治是一个复杂的系统工程，只有以法律法规为准绳，依靠政府、企业、社会、农民的通力合作，方可从根本上解决农村的水污染问题。

[1] 卑志钢,胡铁松,刘镜婧,等.农村区域水环境污染模式及控制对策研究[J].中国农村水利水电,2009(12):15-18，23.

[2] 靳辉.辽宁省地方环境保护立法现状及对策研究[J].环境保护与循环经济,2011(9):67-71.

[3] 刘立娟.辽宁省水污染治理经济学手段探讨[J].水利发展研究,2014(11):71-74.

[4] 冷罗生.对《中华人民共和国水污染防治法》的理性思考[J].环境污染与防治,2009(9):85-90.

[5] 赵小龙.辽宁省水源涵养区生态环境问题及对策研究[J].水利规划与设计,2016(9):16-18.

[6] 张宝东,王殿武,李松.辽宁省水资源可持续利用存在的突出问题及解决对策[J].东北水利水电,2010(8):32-38.

[7] 江阿源.各国水资源立法保护之比较研究[J].法制与社会,2011(18):25-30，41.

[8] 黄锡生,张显云.我国农村水污染问题的法律对策研究[J].水利经济,2008(4):61-64，78.

Study on legal countermeasures of water pollution control in rural areas of Liaoning Province

WANG Hongyan

(YingkouHydrolographicBureauofLiaoningProvince,Yingkou115003,China)

Facing the increasingly serious situation of water pollution in rural areas of Liaoning Province, it is urgent to strengthen water pollution prevention and control work from the legal level. Based on the legal status of rural water pollution prevention and control in Liaoning Province, this paper makes full use of foreign experience and puts forward the legal countermeasures of preventing and controlling water pollution in rural areas of Liaoning province. The conclusion is of great significance to promote the construction of environmental law in Liaoning province and improve the rural natural ecological environment.

Liaoning Province; rural area; water pollution control; legal countermeasures

王宏岩(1980-)，女，工程师，主要从事水文勘测工作。

X52;D922.683

A

2096-0506(2016)12-0053-04