转型升级背景下政府在建筑市场中的职能初探

曾 进(四川大学锦城学院, 四川成都 610000)

转型升级背景下政府在建筑市场中的职能初探

曾 进
(四川大学锦城学院, 四川成都 610000)

建筑产业作为我国国民经济的重要支柱，对我国的经济发展和就业等有着不可替代的作用，政府在建筑产业转型升级中具有举足轻重的作用。但目前我国建筑市场还存在着一系列的问题，政府作为公共管理者，其职能的准确定位极其重要。

转型升级；建筑市场；社会保障；诚信

党的十八届三中全会明确提出要加快转变政府职能，我国政府职能转变进入新的改革阶段，面临巨大挑战与机遇。新时期的政府职能转变，同发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和社会主义先进文化，共同构成了社会主义现代化建设的总体布局，是实现中华民族伟大复兴中国梦的基本保障。

建筑业作为我国国民经济的重要支柱，对我国的经济发展和就业等有着不可替代的重要作用，对于构建和谐社会同样举足轻重。近年来，随着市场经济体制的不断完善，建筑市场有了日新月异的发展，投资主体日趋多元化，各种管理制度逐步完善。为了充分发挥市场机制对资源配置的基础作用并有效维护投资者和社会公众的利益，我国建筑市场在政府的调控下，迅速地打破了部门或地区的分割和封闭。但同时，由于政府职能没有准确定位，时有缺位或越位的现象，致使我国建筑市场发展过程中出现了一些深层次的问题，出台的各种政策措施的效果不明显，如招投标制度不够完善，招投标范围太宽，造成社会资源浪费；业主行为不规范，造成虚假招标、明暗招标、商业腐败等问题，各类工程质量和安全生产事故问题频繁；市场公平交易秩序维护不够，拖欠款问题严重，工程担保制度以及诚信体系尚未完善；对弱势群体的保护和援助缺乏有力的措施，其中包括农民工的工资拖欠、职业培训缺失及工伤保险保障不到位等诸多问题。

推进政府职能转变，要准确把握全能政府向有限政府转变、人治政府向法治政府转变、封闭政府向透明政府转变、管制政府向服务政府转变四个目标指向[1]，树立更高的工作标准，提高核心竞争力，更好地适应、把握、引领经济发展新常态，下力气推进供给侧结构性改革，避免直接干预企业的市场行为，按照市场经济发展需求做好宏观指导、引导、服务和监管工作。政府在转型升级中需不断完善法律制度，加强社会管理，维护社会稳定，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能；完善公共财政制度，加大财政在教育、卫生、就业、公共设施和社会保障等方面的投入；培育文明道德风尚，坚持依法治国和以德治国相结合，树立“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，倡导诚信、友善、敬业、爱国的道德规范。

1 社会和谐的基本条件

社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。完善法律制度，夯实社会和谐的法制基础。

1.1 不断完善配套法规

在建筑市场上，法律法规是市场运行有序的基础，是建筑市场主体进行交易和生产活动的法律准绳。我国已经相继颁布了《建筑法》、《合同法》、《招投标法》和《建筑质量管理条例》、《建筑工程勘察设计条例》、《建筑工程安全生产条例》及工程建设标准强制性文件，并且还要不断完善配套法规，尽快完善房地产开发经营管理条例、城市物业管理条例以及名胜景区管理条例等一系列法规，形成一个相对完整的建筑法规体系。

1.2 制定完善技术法规体系

我国现行的技术标准和规范存在一些问题，比如专业性较差；技术标准和规范作为技术壁垒的隐蔽性较为明显，不利于保护我国施工企业；技术标准和规范的强制性带有计划经济的烙印，严重挫伤了设计和施工方面技术人员的创新性。

因此，在技术标准和规范的建设中，我们应着重从以下方面入手：

(1)加大对技术标准和规范的投入，编制具有中国特色的技术标准和规范，设置多重(国家协会或学会、地区、企业)技术防线；

(2)通过制定技术标准和规范，设置隐蔽性较强的技术壁垒，保护我国工程承包商权益[2]；

(3)组织制定建设系统信息化技术标准体系，规范建设领域信息市场。

目前，我国根据WTO/TBT和建筑业新技术发展要求，全面修订了标准基础、设计、施工规范，推出了建筑结构可靠度设计统一标准(GB50068-2001)、建筑工程质量验收统一标准(GB50300-2001)等新技术标准。此外，建设领域信息技术应用的标准化工作也取得长足进步：2000年，“住宅小区智能化系统技术分类”等标准项目被建设部列入2000～2001年度新的行业标准制定计划；2001年，“城市建设信息数字化与城市规划数据标准”、“数字社区应用标准”、“社区电子商务综合管理软件通用标准”、“建设企业管理信息系统软件通用标准”等标准项目被列入2001年度建设部第一批工业产品行业标准制(修)定计划。

1.3 加速制度的创新和完善

积极推进以工程担保和工程保险为主要内容的建筑工程风险管理机制的完善。

工程保证担保是一种维护市场秩序，保证工程参与各方守信履约的风险管理机制。在控制工程风险、保证工程质量、遏制拖欠工程款和农民工资等方面具有重要作用，是加强建筑市场信用建设、完善建筑市场信用体系的重要组成部分。

(1)开展宣传和培训工作，普及工程担保知识，选择有条件的工程试点并逐步推行，培育担保人市场，形成具有竞争机制的担保市场。在公共投资工程领域，进行高保额有条件担保，担保形式主要有投标保证担保、履约保证担保、业主支付担保及保修担保等。对于开发商投资的商业性工程，可借鉴国际惯例，选择稳健的低保额担保逐渐过渡到高保额担保。

(2)强制性要求业主和承包商在办理建设工程施工许可证前将支付保函和履约保函送到政府有关部门备案防止虚假保函现象。招投标工作结束后至竣工验收期间的建设工程，政府管理部门要跟踪监督，落实合同的执行情况，发挥工程担保的有效作用，预防各种风险发生[3]。

2 引导建筑业供给侧结构性改革，重塑建筑业发展生态

2015年，全国建筑业总产值同比仅增长2.3 %，是近20年来增速最低的一年。建筑业靠投资拉动的增长模式已经显露疲态，面临产能过剩、楼市库存和债务高起的三重风险。要使建筑业改革真正见成效、扩大有效供给，必须改变思维，深化建筑业简政放权，有效化解过剩产能，提升产业核心竞争力，深入推进市场化发展。

2.1 不断优化产业结构

在供给侧结构性改革趋势下，从规划设计、项目审批、融投资、建材生产、施工承包、工程监理及市场准入等方面，整合资源、科学设置、合理分工，鼓励支持企业间兼并重组与股权多元化，实现跨地区、跨行业和跨国经营，开发具有个性的、可满足不同人群需求的新型建筑。

2.2 大力推进生产方式的深层次变革

顺应行业发展趋势，实现建筑产品生产的全寿命期集成化，充分发挥政府、市场、资本和企业各自优势，提升资源整合能力，用现代工业化的生产方式建造建筑产品，彻底改变目前传统的以现场手工作业为主的施工方法，在建筑产业化等方面加大投入，提高生产效率。

2.3 “走出去”发展

紧随“一带一路”战略，着力创新升级，努力开拓外部市场，“走出去”发展既可以消化国内过剩的建筑产能，又能提升建筑业整体竞争力，实现建设领域的互利共赢、优势互补、资源互换。

2015年12月，中央经济工作会议明确提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，“供给侧改革”进入市场的视野，成为国家战略，为建筑业结构性改革确定了行动指南，建筑企业要把握行业发展趋势、加快转型升级，不断改善经济增长的基础，提高经济增长的稳定性和可持续性。

3 建设服务型政府

建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能是构建和谐社会的必然要求

(1)公共物品和公共服务具有非竞争性和非排他性。我们日常接触的大部分物品都是在市场中配置的，“对于这些物品来说，价格是引导买者与卖者决策的信号。但是当一些物品可以免费得到时，在正常情况下，经济中配置资源的市场力量就不存在了[4]。由于公共物品效益外溢的特征，没有私人愿意提供诸如免费道路、国防、基础研究等公共物品。在此，政府的作用就在于代替市场对社会资源进行配置。

(2)建设和谐社会过程中，公共物品和公共服务的作用是举足轻重的。和谐的建筑市场体现的是资源、环境和人的和谐，即在维护人类利益的同时，维护自然界的平衡，提高资源利用效率，改善生态环境，确保社会系统和自然生态系统的协调发展。而在我国目前却存在着基础设施数量和结构的不均衡、建筑资源(包括土地)的不合理利用和建筑技术创新速度慢的问题，而这些必须通过国家的公共物品和公共服务来实现。

(3)目前，政府作为公共品的提供者需要做好以下三个方面的工作：

首先，加强基础设施建设，尤其是中西部地区关系经济发展的基础工程建设。

第二，严格土地规划管理，努力减少用于建筑的耕地数量，加强土地整理工作，严格控制粘土制实心砌块的制造和使用。

第三，重视建筑技术的创新和积累，鼓励节能环保建材的科研活动。

4 建立诚信友爱的社会环境

建立诚信友爱的社会环境，形成良好的道德风尚，是构建和谐社会的目标和首要任务。按照国务院对整顿和规范市场经济秩序的整体部署和要求，建设部全面开展了工程建设信息体系和房地产信用档案系统建设工作，构建建筑市场的诚信体系。

4.1 建立符合我国建筑领域实际情况的信用评价法律法规体系

我国的《刑法》、《民法》对失信行为缺乏惩罚措施的规定，应该尽快进行修改，增加强制性惩罚措施，明确规定对于恶意拖欠工程款的要追究其刑事责任，使失信者受到法律的严惩；同时尽快出台《建筑市场管理条例》，对各地方管理进行统一规定。对工程建设各方主体的建筑市场行为做出严格规范，包括工程发承包、市场准入与清出、工程款支付及其他合同管理等，并对违法行为做出严厉的处罚规定[5]。

4.2 建立和完善企业信用体系和失信约束惩罚机制

首先要完善行政性惩戒机制，在资质管理、项目招标投标、行政审批、执法检查等方面对失信者惩戒，依法加大查处力度，切实扭转失信违规成本小的状况。其次要逐步形成社会性惩戒机制，通过信用信息的广泛使用，把失信者对某一方的失信转化为对全社会的失信，使其一处失信、处处制约，切实形成诚信激励机制。

4.3 建立企业信用档案，促进建筑市场信用体系建设

建立企业信用档案管理制度，将企业的信用信息以档案方式进行管理，表彰信用企业，揭露不良行为信用单位，可以激励企业自身信用建设，保障工程担保的顺利实施，提高整个建筑市场的信用水平，规范建筑市场信用体系建设。

4.4 建立有针对性的、科学的具体评价指标和评价标准

建筑领域企业信用评价内容复杂，评价指标众多，既有定量分析又有定性分析，因而选择综合评价法进行评价较为科学，首先，建立信用数据库、信用档案，进行评价数据收集；其次，选取统一的评价指标，对企业和个人进行全面定量评价和静态、动态互动式管理；最后，加快培育中介组织，将信用评价管理主体由政府逐步过渡到中介机构。信用评价的结果将作为企业和个人投标、晋级、评优的重要依据，并定期向社会公布[6]。

5 完善社会保险体系

安全生产、社会保障等关系群众切身利益的问题是影响社会和谐的主要矛盾和症结所在。逐步建立社会保险体系，加快工伤、失业和医疗保险制度建设，建立适应农民工特点的社会保障制度。

(1)建筑业是职业健康与安全风险高的行业，建筑产品的技术经济特点决定了建筑业从业人员，特别是生产工人要在复杂危险的条件下工作，高空、地下、恶劣气候、机械伤害等时刻威胁着建设者的生命与健康，这就要求监管部门以及建筑企业要做好建筑工人的安全管理工作，切实加强安全硬件设施；施工企业与劳务人员必须签订劳务合同并办理工伤、医疗以及综合保险。

(2)建筑业是典型的劳动密集型产业，建筑劳务人数庞大，其中农民工占绝大多数，而农民工又是及其特殊的群体，他们来自社会的最低层，受教育程度低，基本上没有接受什么职业培训。这就要求政府和建筑监管部门必须健全建筑劳务用工制度，强化劳务合同管理，严厉制止并惩罚拖欠劳工工资行为，劳务人员工资必须按时支付。不仅如此，还要保障劳务人员的生活、娱乐、学习条件，切实保障建筑农民工朋友的合法权益。

6 全面实施素质教育

推进教育公平，全面实施素质教育，注重发展社会事业是构建和谐社会的精神基础。保障建筑农民工接受良好的培训和教育是建筑市场和谐发展的必要条件。

6.1 加强农民工的培训和教育

农民工是劳动阶层中的弱势群体，也是社会中的弱势群体。大多数农民工受教育程度较低，未经职业培训就进入建筑业，职业技能和整体素质不高。对于他们的教育和培训是建筑业培训领域不可忽视的一个方面，也是整个建筑市场和谐发展的基石。

(1)设立一定的建筑劳务培训中心。注重实效性，主要进行熟练工种的技能培训和职业健康与安全教育培训；

(2)发挥建筑劳务基地的示范、带动作用。做到培训基地化、建制专业化、输出定向化、后勤服务化，将劳务人员纳入成建制的劳务企业，有组织地输出劳务；

(3)严把职业技能鉴定关。加强建筑劳务技能鉴定机构建设，重点把好建筑劳务技能鉴定和市场准入关[7]；

(4)地方政府尤其是经济不发达地区设立一定的劳务培训中心，设置一定数量的建筑类技工学校，专门培养建筑技术工人，促进当地的就业，振兴当地经济，弥补现行建筑行业教育培训的缺陷，有效地提高建筑行业从业人员的整体素质。

6.2 抓好建筑行业从业人员岗位培训

以法律法规、专业知识、岗位技能和职业道德为主要内容，抓好建筑行业从业人员资格性岗位培训。继续做好各类建设职业师的培训、考试和注册工作[6]。同时，对于新技术标准、新的市场机制的普及和实施做好培训工作，努力使建筑业人士和工人尽快熟悉、掌握新制度、新规范、新技术的规则，促进整个建筑市场的平稳、良好发展。

[1] 黄蓉生.新时期推进政府职能转变再思考[J].社会科学家，2015(9)：39-43.

[2] 梁成柱.WTO与我国的建筑法规[J].陕西建筑，2003(4).

[3] 王淑娟.运用工程担保 完善建筑市场信用体系[J].建筑市场与招标投标，2006(4).

[4] 曼昆.经济学原理[M].梁小民，译.3版.北京： 机械工业出版社，2005: 188.

[5] 王之文.谈建筑领域的信用体系[J].研究探索，2006(4).

[6] 刘文锋.黄卫珍.论WTO背景下建筑业政府职能[J].建筑经济，2003(7).

[7] 廖玉平.和谐社会与建筑劳务用工制度改革[J].建筑经济，2006(3).

曾进(1966～)，男，博士研究生，副教授，研究方向为工程管理。

D922.297

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[定稿日期]2016-10-31