水电工程移民安置方式创新研究——逐年货币补偿安置方式特性分析

崔筱亭，席景华,卓 著

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)



水电工程移民安置方式创新研究
——逐年货币补偿安置方式特性分析

崔筱亭，席景华,卓 著

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

逐年货币补偿作为近年来逐渐发展实践的创新性安置方式，应用于多个水电站工程，具备一定成功经验。较有土安置而言，逐年货币补偿方式在一定程度上缓解了人地矛盾，减轻了移民安置任务，解放了部分农业劳动力人口，减小了对土地的依赖性，有利于社会稳定发展。但正是因为货币补偿安置将土地资源转化为货币，削弱了土地的就业功能和保障功能，对于长期依靠土地为生的农村移民来说，货币补偿方式并不能完全弥补失去土地资源所引起的一切损失。此外，逐年货币补偿安置的政策保障尚不完善，后续土地恢复问题也未有相关政策支持。在此基础上，建议从提高移民自身发展能力、发展多样化安置方式组合、完善相关政策制度等方面，充分发挥货币补偿的优势，提高移民安置效果。

逐年货币补偿安置；水库移民；土地资源；优势；不足

1 研究必要性

随着水电行业不断发展以及移民安置工作的不断深入，传统的有土安置方式限制性因素影响愈发突出，剩余土地资源不足、移民安置用地调整矛盾突出等问题日益明显，制约着移民安置工作的顺利开展。因此，探索创新移民安置方式迫在眉睫，在政策允许范围内，结合移民群众意愿，因地制宜，发展移民安置创新方式，弥补传统安置方式的不足，缓解土地容量与移民规模的矛盾，是很有必要的。

针对传统安置方式的不足之处，各地纷纷开展移民安置创新方式的探索与实践，其中逐年货币补偿方式在广西、贵州、云南、四川等地被实施于多个水电站移民安置项目中，特别是中小型水电站移民安置效果较为理想。例如：四川省槽渔滩水电站(装机75 MW)、广东省都平水电站(30 MW)均采用货币补偿的方式，前者将土地补偿费用投入用于电站建设，电站每年按照当年利率将利息返给移民；后者采取逐年补偿方式，将补偿粮食按当地粮食价格折现后发放到移民户[1]。上述电站的货币补偿方式已实施多年，已普遍被移民所接受，实施效果良好。

对于大中型水利水电工程，逐年货币补偿也已作为一种安置方式，已在向家坝(云南库区)、毛尔盖、两河口以及双江口等电站开展实施。相比于有土安置及其他无土安置方式，逐年货币补偿安置有依靠其特有的优势，能够弥补其他安置方式的不足，缓解目前移民安置实施过程中较为棘手的难题。但就该安置方式的实施以及后期工作，仍存在诸多问题及不确定因素，值得进行深入、系统的研究。

2 逐年货币补偿的优势

逐年货币补偿安置是指对农村集体经济组织被征收耕(园)地的生产安置移民，按其被征收耕(园)地面积的产值，长期逐年发放货币补偿金的一种生产安置方式。该安置方式属于无土安置的一种，通过将移民的土地使用权、承包权、增值收益权等进行功能物化，逐年获得现金补偿，实现了将静态一次性补偿变为动态逐年补偿的安置方式[2]。其优势主要体现在如下方面：

(1)减轻移民安置任务。逐年货币补偿有力缓解了安置区可调配土地资源有限、人地矛盾突出的问题。采取土地资源货币化方式，对于土地受淹没影响的移民而言，其安置方案的选择变得更加灵活，无需再规划生产用地，同时也减轻了安置环境容量对安置点选择的限制影响，在一定程度上避免了移民远迁，提高移民搬迁积极性[3]。

(2)减小对土地的依赖性。相比于传统的有土安置，逐年货币补偿安置为移民提供长期的收入保障。有土安置方式在对土地进行重新分配后，土地功能与效益相比于安置前较差，存在土地贫瘠、农作物产量低等问题。此外，对于外迁移民，政策规定对线上资源(集体山林和果园)不予补偿，外迁移民搬迁后将失去原有线上资源的收益。货币补偿安置将耕园地产值转化为货币，逐年发放到移民户，减轻了移民对土地的依赖性，并能同时获得稳定收入，有效解决因土地恢复欠佳而带来的负面问题。

(3)解放农村移民劳动力。逐年货币补偿安置实施后，移民将不需要一味地依靠土地生活，他们能够从事非农生产的时间和精力都大大增加，移民生产生活来源逐渐向二三产业经营倾斜，尤其是对已具备一定技术和文化水平的移民，可以从事更多收益好、发展稳定、更有持续性的非农工作，促进自身生活水平的提高的同时，也为移居地的城市化进程做出贡献。

(4)有利于社会稳定发展。有土安置方式容易发生因土地问题(补偿标准偏低、安置点土地资源匮乏等)引发的社会冲突，严重制约了工程实施进度，也影响到地区稳定与发展。而货币补偿方式避开了土地资源重新分配的环节，这种直接、快速、长效的货币化补偿方式符合移民的经济理性[3]，易于得到移民的理解和支持，对当地社会稳定发展有积极作用。

3 货币补偿安置已解决的问题

3.1 解决有土安置土地资源紧张的问题

有土安置方式属于传统的水电工程移民安置方式，以土地为主要生产要素的安置方式符合农村移民传统的、惯性的农业文明思维模式和行为习惯，易于被农村移民接受。长期以来被广泛应用于移民安置工作中，能够较好的解决大多数农村移民的生存发展问题。

但现阶段有土安置方式的缺陷是显而易见的，主要体现为可耕种土地资源与移民安置规模的不匹配。“地少人多”矛盾尖锐，现有的可供开发的土地资源相对于需安置的农村移民人口，容量明显不足，需要采取开垦荒地、弃渣造地或异地调配等方式。但在实际安置过程中，开垦荒地、填河造地等方式也存在不足之处，填河造地可能对生态环境存在一定影响，荒地开垦后的耕作能力是否能够达到安置前耕作能力，异地调配土地涉及调整非移民村组土地，可能引发移民与非移民之间的矛盾，存在社会稳定问题。

相对于传统的安置方式，货币安置方式按照耕园地产值换算为货币，直接兑付给移民，将土地资源变为货币补偿，不再涉及土地恢复开垦问题，弥补了有土安置“人多地少”的问题。

3.2 解决其他无土安置可持续性欠佳的问题

无土安置方式包括二三产业安置、养老保障安置、自谋出路安置等。无土安置将移民生产生活来源从土地向无土资源转移，也能够缓解土地资源紧张的问题。但从目前的实施效果来看，安置效果未能达到预期目标，可持续性较差。其中，二三产业安置要求移民具备一定的就业技能、文化水平、风险承担能力，这些对于库区长期以务农为生的农村移民来说，是十分欠缺的，导致部分选择二三产业安置的移民，很可能因为经营不善或技能不足，无法继续开展经营，可持续发展性较差[4]。养老保障安置是目前城市建设区征地补偿安置主推的安置方式，适用于符合年龄条件的老年人口。对于不符合条件的其他移民，在达到领取养老费的年份前，必须保证其有稳定的生活来源，一旦失去收入来源，移民生活压力变大，存在一定社会风险隐患[5]。自谋出路安置方式，移民在获得一次性补偿后，自谋就业和安置去向。这种方式虽然也能够大大减轻移民安置任务，但由于移民自身能力不足，可能出现自谋出路不理想要求另行安置的情况，对库区稳定影响不利。

逐年货币补偿也属于无土安置的一种，其主要特点之一是长期逐年补偿，保证移民能够有长期稳定的一笔收入。按照移民自愿的原则，对所有选择货币补偿安置的移民均有效，对象界定条件较宽泛。由于货币补偿方式将土地转换成货币形式，对于这种直接、收效快的安置方式，移民更易于接受，在推动电站工程的同时，也对维护库区稳定起到积极作用。

4 逐年货币补偿安置的不足

逐年货币补偿最明显的不利影响在于土地功能的变化。土地对于农民来说，是生产资料，也是可持续生计。适量的土地资源可以实现持续性的自给自足，农民利用土地创造了农业就业机会，在保证基本生活的同时，通过从事农业生产或租赁土地获得现金收益[3]。但将土地资源货币化之后，土地的就业功能和保障功能被不同程度的弱化。

4.1 土地就业功能丧失

首先，实施逐年货币补偿后，土地的就业功能丧失。农村移民将面临着生产、生活模式的改变，面临着从农业生产向二三产业生产的转变，需要投身劳动力市场，适应非农生产经营活动。但这一转变对移民自身的能力有一定要求，若缺少必要的就业技能，将很难成功实现转变。逐年货币补偿短期内增收效果较明显，但移民若仅仅依靠每年的货币补偿资金来维持生活，没有其他收入来源，是难以解决长远问题的，也会影响到当地社会稳定。

4.2 土地保障功能弱化

实践中，除云南省部分地区选择按照人均统一标准对人补偿之外，贵州、广西、湖南、四川等多地都以被征收的土地为补偿对象。在此政策下，货币补偿安置并不受移民户新增人口的影响，即耕地资源收益将随着时间的推移而被逐渐稀释，最终可能难以满足移民基本的生活保障。此外，在有土安置阶段，农民通过耕作，能够保证基本生活供给；货币补偿的实施将土地资源转换为现金收益，直接发放给移民，供其自由支配。但部分移民可能因不理性支配将补偿金在短时期内挥霍一空，又缺少耕地资源实现自给自足。如此一来，货币安置不仅弱化了土地原有的保障功能，还存在一定社会稳定隐患。

4.3 补偿后期未知因素较多

此外，逐年货币补偿安置期限以电站运行期限为准，电站运行期满时，将通过土地整理和恢复将原本占有土地返还给移民。但就目前的项目实施经验，关于电站运行期结束后返还土地的问题，仍存在诸多不确定因素。例如：电站运行结束后，土地是否能够恢复，恢复后是否能够达到安置前的耕作水平，如何保证土地恢复后的长期效益，电站运行结束后的移民利益如何保证等，这些问题均是未知因素。除此之外，在电站运行期限内若出现政策调整，对移民利益是否有影响等，这些都是对移民工作的巨大挑战。

4.4 缺少有力的政策支持

近年来，国家及各省市地区相继出台有关政策，明确了逐年货币补偿安置这一概念。国家发展改革委在《国家发展改革委关于做好先移民后建设有关工作的通知》(发改能源[2012]293号)中明确提出要因地制宜的探索逐年货币补偿安置方式，但未做系统、深入的规定或说明。贵州、广西、云南、四川等地也纷纷在有关政策文件中明确了逐年货币补偿安置概念，但未配有具体的实施管理办法，而且各地的政策执行也各有差异，在补偿对象、范围、形式、标准、资金来源等方面做法不一，容易引起临近电站移民的攀比心理和不平衡情绪，对库区及安置区稳定发展影响不利。

5 未来发展相关建议

通过上述优劣势分析，不难看出，逐年货币补偿安置能够缓解传统安置方式对土地的过度需求，一定程度上解决人地矛盾问题。但也正是因为货币补偿对土地需求的锐减，对于失去土地及土地所能带来的潜在收益的农村移民来说，单纯的依靠货币补偿安置将难以保证其生活水平长期都维持在正常状态。由此可见，不论是传统的有土安置方式，还是新型的逐年货币补偿方式，其最终目的是使长期以来依靠土地为生的农村移民能够在搬迁后继续维持其农业生产力，或者能够通过其他的非农安置方式，弥补移民失去土地所可能带来的一切损失。

5.1 强化移民技能培训，自主致富

失去土地的移民，原有的生产技能与新的生产方式不匹配，需要加强对移民的技能培训力度，帮助移民在脱离农业生产后，能够快速有效的适应新的生产、生活方式。在规划时，当地政府应结合区域发展，因地制宜，为库区移民创造更多的就业机会，针对性的制定移民文化及技能培训方案，帮助移民掌握一技之长。通过政策优惠、企业扶持等方式为移民创造条件，鼓励移民自主致富，促进移民从靠政府、靠补偿的思想向政府扶持、自主致富的方向转变。

5.2 多种安置方式并举，相辅相成

不论是有土安置、逐年货币补偿安置、养老保障安置、二三产业安置，都有其优势及不足。在规划中可根据移民意愿、环境容量和资源配置情况，实行多种方式组合安置。在实际实施过程中，复合安置(农商结合安置)即为组合安置的一种，向家坝水电站对居住在被淹原城镇周边的农业移民及部分库区和城镇新址占地区具备一定条件的移民，采取为移民调配适当面积的耕地保持基本收入，并结合从事商业经营活动的方式进行安置[6]，使得移民近期、远期生产生活均得到保障，体现出复合安置的可持续性。多样化安置组合方式也是移民安置方式创新的发展方向之一，通过不同安置方式的组合，充分发挥彼此优势，相互弥补、相辅相成，争取获得最大效益。

5.3 完善相关政策制度，统一标准

在规划实施过程中，逐年货币补偿安置方式在安置对象、范围、资金来源、补偿标准等方面各地做法不统一，不利于实施管理。目前，国家层面尚未出台专门的管理办法对逐年货币补偿进行系统规定。另外，货币补偿安置后期运作应注意的问题，包括土地恢复、补偿资金来源、电站运行结束后移民稳定发展措施等，都需要进行统筹考虑，以此规范各个电站的实施模式与操作流程，提高实施效率。

[1] 张一军，彭幼平，徐粤. 水电工程建设征地土地货币化补偿方式的探讨[J]. 水利发电，2007，33(01)：20-22.

[2] 胡宝柱，赵静，周金存. 水库移民长期补偿方式探讨[J].中国水利，2011(02)：15-17.

[3] 侯荣贵，严登才. 水库移民长效补偿机制的SWOT分析及对策研究[J].湖南农业科学，2012(23)：113～116，120.

[4] 曾建生，陈水森，张朝峰，方华. 可持续发展的水库移民安置模式研究[J].广西水利水电，2001(4)：6-9.

[5] 王斌，龚和平，张一军.创新农村移民安置方式研究[J].水利发电，2008，34(11)：15-19.

2016-01-26

崔筱亭(1990-)，女，山西临汾人，从事综合监理和后期扶持工作。

D632.4

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1003-9805(2016)04-0099-04