山东省提升灌区管理水平的实践和思考

孙凯，潘昊斌，刘腾

（1.聊城市位山灌区管理处，山东　聊城　252000；2.章丘市水利局，山东　章丘　250200；3.德州市水利局，山东　德州　253014）

山东省提升灌区管理水平的实践和思考

孙凯1，潘昊斌2，刘腾3

（1.聊城市位山灌区管理处，山东聊城252000；2.章丘市水利局，山东章丘250200；3.德州市水利局，山东德州253014）

分析了山东省灌区建设管理现状及灌区管理中存在的农业水价改革难、水价形成和管理机制不健全，以及现代化发展相对滞后等问题，提出建立富有活力的新体制和新机制的建议。

山东省；灌区管理；体制改革

1　基本情况

山东省共有大型灌区（设计灌溉面积2万hm2以上）共48处（不含青岛2处），居全国第2位，占全国数量1/8，有效灌溉面积205.27万hm2；中型灌区（1～2万hm2）444处，有效灌溉面积90.2万hm2。山东省分别于1997年、2001年开始实施大型灌区续建配套与节水改造和农业综合开发中型灌区节水配套改造，重点对灌区骨干工程及配套建筑物进行衬砌、改造。全省共有48处大型灌区列入国家规划，骨干工程规划投资108.24亿元。共有152处重点中型灌区列入国家规划。截至2015年6月，实施了39个中型灌区节水配套改造项目，总投资7.01亿元，其中中央投资3.65亿元，省财政配套1.39亿元，市县配套1.97亿元。累计疏浚、衬砌渠道1 153 km，改造各类建筑物2 128座。

通过实施节水改造工程，大中型灌区骨干工程体系得到了不同程度的改善，灌区管理能力持续增强，灌溉效果得到改善。一是节约了水资源，减少了水的渗漏，灌区灌溉水利用系数从改造前的不到0.4提高到目前的0.5以上，年节水12.6亿m3。二是提高了用水效率，改造后的渠系水利用系数提高到0.7以上，亩均毛用水量由原来的每亩353 m3降到每亩247 m3，灌溉周期缩短3～5 d，用水效率显著提高；三是增加了粮食产量，共新增、恢复灌溉面积17.6万hm2，改善灌溉面积87.07万hm2，亩均粮食产量提高150 kg，年增粮食生产能力近20.5亿kg；四是改善了灌区生态环境，增加了供水能力，为灌区内工农业生产生活用水提供了保障，取得了良好的生态效益。

2　主要的经验做法

2.1狠抓项目建设管理

一是严格制度管理。严格执行项目管理有关规定和“四制管理”，全面实行第三方质量检测制度或实行项目法人代建制管理，确保工程建设质量。二是加强组织管理。在确保灌溉用水和生活供水情况下，合理避开汛期和冬季，加大设备、人员投入，确保项目按节点完工发挥效益，引黄灌区一般在春灌前渠道清淤期间安排实施土方工程，同时进行衬砌板预制，待春灌结束后即开展渠道衬砌工作，大大压缩了施工工期。三是推广成熟稳定的新技术、新材料。探索降低工程成本，提升节水成效，大中型灌区骨干渠道大部分采取全断面衬砌，田间工程普遍推广管道输水，大幅减少了水资源浪费，极大提升了水的利用效率。四是加强监管督导力度。投资计划下达后，省里制定年度工作方案，明确各项目的责任人和进度时间节点，事中加强调度，对进度慢的灌区，采取通报、下发督导函、现场办公及告知当地政府等方式，合力推进工程建设进度。

2.2积极推进灌区管理改革

不断深化灌区管理体制改革，大型灌区中有42处管理单位完成水管体制改革，工资和保障政策基本得到落实。同时通过渠堤承包、生态旅游等建设丰富经营手段，确保灌区良性发展。田间工程在进行小农水重点县等项目改造的同时，不断加强灌区支斗渠以下工程的管理，积极推进用水合作组织参与灌溉管理，努力提升灌区管理水平，借助基层水利服务体系建设，全省大型灌区成立农民用水合作组织2 819个，覆盖率80%以上，充分调动农民自觉维护管理的积极性。

2.3注重灌区人才培养，加强灌区能力建设

结合灌区管理体制改革，水管单位按照事业单位改革有关规定和精简高效原则，全面推行人员聘用制度，按岗聘人。通过引进社会资金、转变丰富经营机制，建立工程良性运行机制，提高收入，稳定人才队伍。通过招考、招聘等方式引进人才，优化人才结构。通过定期培训、外派学习、观摩考察等，不断提高人才素质，夯实、壮大人才力量。建立健全各项人才激励、岗位考核、制度监督等政策，严格责任制度，不断提升灌区管理水平。科学规划用水计划，建立用水服务队，构建信息服务平台，全面提升灌区灌溉服务水平。

2.4积极构建信息化、生态化灌区

灌区通过建设水情、田间土壤墒情、水位监测采集、水闸自动控制等系统，一方面降低了办公成本、灌溉成本，提高灌区现代化管理水平和服务能力，另一方面为灌溉管理决策提供数据，更科学进行引配水管理。灌区通过大量引用地表水资源补充地下水，增加环境供水，促进地表水和地下水合理利用。通过推广覆淤还耕，促进灌区生态恢复，还耕于民，增加农民收入，促进当地经济社会、生态发展。

2.5促进农业可持续发展

灌区初步形成了具有一定规模的灌排工程体系，成为工农业生产用水以及生态环境用水等促进经济社会发展的重要基础设施。通过渠道衬砌、建筑物改造，节水效益显著，水资源浪费现象普遍下降，供水保障率逐年提升，有效灌溉面积稳步提高，农作物亩均用水量普遍下降，当地粮食增产明显，农民收入增加，有力保障了粮食生产安全，促进了农村、农业可持续发展。

3　存在的问题

3.1规划建设内容和投资难以满足现实需求

规划标准低，内容不完整。原规划未考虑管理设施、现代化测水量水设施及信息化建设等内容；剩余投资缺口较大，目前规划剩余投资28亿元，这个数字是按照1999年的物价水平和建设标准测算的，按照现实价格水平测算，完成规划剩余任务尚需投资约110亿元。另外，根据对已完成原规划投资的灌区调研情况，已完成节水改造任务仅占原规划的42%，新增有效灌溉面积仅占规划的67%，未达到原规划目标。

3.2农业水价改革难，水价管理机制不健全

农业终端水价尚未全面推开。目前灌区执行的农业水价远低于成本水价，总体低于50%，灌区经常性亏本运行，入不敷出。另外，水管单位执行的防洪排涝、生态环境供水等社会公益任务，未得到应有的财政补偿；水管单位对城镇供水企业的水价普遍偏低，且调整困难。科学的水价形成和管理机制尚未建立，灌区水管单位政策性亏损大，直接影响到工程的日常管护，影响灌区效益发挥。

3.3农民用水户协会效能需进一步提高

灌区大多存在运转经费保障不足、农民用水合作意识淡薄及利益诉求多元化等情况。当前农民用水合作组织还处于起步和探索阶段，已组建运行的各种形式的农民用水合作组织则专业化程度高低不一，市场发育不够。

3.4亟需增强灌区人才支撑能力

部分灌区水管体制改革不深入，单位内部竞争机制不健全，个别灌区“两费”未全部落实到位，职工工资待遇低，落后于山东省水利行业的平均水平和当地平均收入水平，影响职工积极性。灌区工作多处于基层，工作条件相对艰苦，加之待遇不高等因素，影响灌区高素质人才的引进工作，限制了灌区工作队伍整体素质的提高。

3.5灌区现代化发展相对滞后

一是灌区水资源短缺和供需矛盾突出，是灌区服务农业发展主要瓶颈；二是灌区基础设施改造繁重，成为改善灌溉条件的薄弱环节，急需加大投入，进一步改善工程条件，更好地支撑现代化农业发展；三是灌区管理模式单一，发展模式单一，信息化建设更新换代快，难以跟上形势发展，现代化的管理手段少，不适应现代农业发展。

4　意见与建议

4.1继续加大灌区节水改造投入力度

目前大型灌区节水改造仅完成了规划任务的30%左右，据测算的剩余骨干投资规模，到2020年基本完成改造任务，每年需要投资14亿元；按照国家规划，山东省2015—2020年重点中型灌区项目改造任务87处，今后每年需要安排约14处灌区完成改造，同时需要实施多期项目才能完成骨干渠系全面配套改造。建议继续加大大中型灌区节水改造工程资金投入力度，修订大型灌区原规划，增加投资规划，满足灌区现代化发展实际需求，同时提高国家单个中型灌区项目补助额度，全面提升整个灌区节水能力和配套水平。

4.2继续深化管理体制综合改革

虽然全省大部分灌区、管理单位已通过水管体制改革验收，但标准较低，水管体制改革不彻底，据调研，约2/3的灌区维修养护经费投入严重不足，渠道淤积、建筑物损坏得不到及时维修，影响了工程运行和综合效益的发挥。灌区水费标准低，水量计量设施不完善、农民对水费的抵触等条件制约，水费收缴困难。建议国家进一步充实完善内部改革、管养分离、社会保障有关办法和制度，加强两费重视力度，尤其是落实好土地出让收益计提农田水利资金可用于工程管护的政策，着重建立相对稳定的财政投资渠道，真正将这一政策落到实处。

4.3深入推进水价改革

加快农业水价综合改革步伐，将农业供水各个环节水价纳入国家价格管理范围，推行到农户的终端水价制度。加大农业灌溉设施建设、改造投资力度，完善计量设施。改革农业供水管理体制和水费计收方式，降低管理成本，逐步实行用水计量收费。按照政府承担公益性支出、补偿基本支出的原则，合理确定对灌排工程运行管理费用的补贴标准。合理调整农业用水价格，逐步达到保本水平。在实行最严格水资源管理制度下，建立合理的水价形成机制和完善的水费计收补偿管理机制。提高灌区水费实收率，增加灌区水费收入。

（责任编辑张玉燕）

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1009-6159（2016）-06-0001-02

2015-10-12

孙凯（1989—），男，助理工程师