山东省小型农田水利设施运行管护机制研究

孙福华，张　立

（1.山东省水利厅，山东　济南　250014；2.德州市陵城区水务局，山东　德州　253500）

山东省小型农田水利设施运行管护机制研究

孙福华1，张立2

（1.山东省水利厅，山东济南250014；2.德州市陵城区水务局，山东德州253500）

通过系统梳理山东省小型农田水利设施运行管护的发展历程，客观指出了当前小型农田水利设施运行管护存在的主要问题，并提出了今后加强小型农田水利设施运行管护的具体改革措施。

山东省；小型农田水利；运行管护；机制

小型农田水利设施是农业生产的重要基础设施。通过多年持续不懈努力，山东省已建成各类小型农田水利设施百万余处，为改善农业生产条件、农民生活状况、农村生态环境和确保全省粮食稳定增产奠定了基础。但长期以来，小型农田水利设施“重建轻管”现象普遍存在，工程产权不清晰、管护主体不明确、管护责任不落实等问题仍比较突出，导致部分工程效益衰减，成为制约农业农村发展的薄弱环节。面对当前农村面临的新形势、新任务、新要求，需要进一步深化改革，创新机制，有效解决小型农田水利设施运行管护存在的问题，逐步建立适应现行体制的小型农田水利设施运行管护新机制。

1　小型农水设施运行管护存在的问题

近年来地方政府越来越重视小型农田水利设施的运行管护问题，并进行了积极探索和大胆创新，但多年来小农水设施在运行和管理中形成的观念有待转变，存在的部分问题有待逐步解决。

1）管理体制和运行机制不活，市场调节手段还未得到充分发挥。目前，大部分农田水利工程仍由政府成立的专门管理机构或者村集体负责管理，还是“政府管”或“集体管”的老路，这种管理体制与当前农户分散经营极不协调，而且不能充分发挥市场的作用，有效调动社会第三方、新型经营主体、受益主体等参与管理的积极性，造成了工程管理与使用主体的 “错位”，以致出现“政府管不到、集体管不好、农民管不了”的情况，阻碍了农田水利事业的健康、有序发展。还有部分工程虽然成立了专门管理机构，但由于人员事业费、运行维修费等费用落实不到位，拨付不及时，水管单位入不敷出，导致工程管理跟不上，损毁工程不能得到及时修复。

2）水价偏低加之水费征收困难，影响工程实现自我良性运转。目前，农业灌溉用水大多未收取水资源费，而且工程折旧费、大修费、水管单位人员费等也大多未全部计入水价，以致现行水价偏低，造成水价与供水成本严重背离，水的商品属性不能充分体现，极大地淡化了节水的利益驱动机制，这给深化农田水利管理体制改革带来了障碍。据统计，全省灌区农业供水成本平均每方约0.25元，现行水费标准平均每方0.14元左右，仅为供水成本的56%，农业灌溉供水亏损严重，工程运营管理面临很大困难。同时，农田水利工程用水计量也是一大难题，特别是在部分引黄、引河灌区难以实现计量到户，而且，部分群众对缴纳水费存在一定的异议，水费收缴困难，难以足额收取到位，全省现阶段水费征收率仅为80%左右。

3）运行管护经费落实难，农田水利工程难以得到及时维护。长期以来，各级财政对农田水利设施的日常运行和维护没有专项资金安排，大多由村集体自行负担，但许多村财力十分薄弱，难以安排资金用于农田水利设施维修，造成部分工程无钱修、无人修，工程损坏严重，效益衰减。从2013年开始，省以上财政每年安排一定数额的农田水利设施管护资金，工程运行管护效益显著，但与各地实际需求相比仍存在较大差距。

2　创新小农水设施运行管护机制的措施

针对小型农田水利设施运行管护中存在的问题，迫切需要通过深化改革，探索建立与现代农业经营体系相适应的小型农田水利设施运行管护机制，促进农业农村稳定发展。

1）以全面落实“两证一书一台账”制度为切入点，深化农田水利工程产权制度改革。一是按照“谁投资、谁所有”的原则，明晰工程产权，对于国家投资为主兴建的工程，可按投资比例确定工程产权，也可将产权直接交给受益农户、农民用水合作组织、农村集体经济组织等。县级人民政府或其授权部门向产权所有者核发《小型农田水利工程产权证书》。二是根据产权归属和受益情况，明确小型农田水利工程使用权。县级水行政主管部门或乡镇人民政府向工程使用人颁发《小型农田水利工程使用权证书》。三是按照 “谁使用、谁管护”的原则，确定工程管护主体，落实管护责任。农田水利工程使用者是工程运行管护的主体，承担管护责任。工程产权所有者与工程使用者签署《小型农田水利工程管护协议书》。四是县级水利部门和基层水利服务机构建立《小型农田水利设施及运行管护工作台账》，加强对工程运行维护的监督管理和技术指导，督促管护主体切实履行管理责任，保障工程安全长效运行。

2）以推动农田水利工程自我良性运转为目标，深化农业水价综合改革。一是完善水价形成机制。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障工程良性运行的原则，分别确定不同种植作物、不同水源类型、不同投资结构的供水工程的水价“指导价”，促进有序用水、节约用水、公平用水。二是实行农业用水总量控制和定额管理相结合制度。根据作物种类、灌溉方式的变化，及时调整发布农业灌溉用水定额。研究出台定额内用水的精准补贴办法和超定额累计加价制度，利用价格杠杆促进节约用水。三是逐步推开水权水市场制度改革。统筹区域用水总量控制指标、灌溉定额、土地亩数等因素，完成初始水权分配，向农户颁发水权证。

3）以提升农田水利规范化管理水平为着力点，创新工程运行管护模式。根据投资来源、工程规模、建设型式、受益范围等情况，因地制宜采取科学合理的管护方式，明确管护主体，落实管护责任。一是专业服务队管理模式。引导成立农田水利工程维修养护专业化服务队，承担工程日常管理和运行养护，管护经费从水费中计提，财政给予适当补贴。二是农民合作组织管理模式。扶持引导项目区群众成立用水户协会、水利合作社、供水联合体等用水合作组织，对农田水利设施进行日常巡查、维护管理、费用收取和维修改造等，实现用水户的自主管理、自我服务。三是公司化管理模式。对于能够实现盈利的小型农田水利工程，积极推向市场，实行公司化管理，管理单位自主经营，自负盈亏，提高管理水平。四是物业化管理模式。对于跨行政村的农田水利工程，由乡镇人民政府打捆招标，采取政府购买服务方式，交由第三方负责运行管理。五是农户自管模式。对控制面积小、受益范围明确的小型农田水利设施，由农户自主管理。井灌区大力推广“井长制”管理模式，以单井为单位，组成一个灌溉小组，每个小组独立核算，受益农户轮流做小组长，具体负责确定灌溉顺序、射频卡充值、设备维修保养等工作。

4）以保障农田水利设施可持续健康发展为主线，深化运行管护资金投入机制改革。农田水利工程维护经费原则上由工程受益者负责筹集，各级财政给予适当补助。一是各级财政设立农田水利工程管护专项资金，明确资金筹集渠道，并制定资金管理办法，规范资金使用管理，确保资金及时、足额到位，使用规范合理。二是制定农田水利设施管护考核办法，对管护效果好的农民（含种植大户、联户、家庭农场）、农民专业合作组织和村集体组织等给予奖励，鼓励其加强工程运行管护。三是推广财政资金购买公共服务的做法，在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励企业、社会组织、个人竞争参与公益性水利工程的管护。

（责任编辑迟明春）

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1009-6159（2016）-08-0001-02

2016-05-03

孙福华（1978—），男，工程师