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新《环境保护法》视野下的煤炭企业污染治理分析

2016-04-07孔翠翠

山西煤炭 2016年3期
关键词:环境保护法污染治理煤炭企业

孔翠翠

(1.中国政法大学,北京 100088;2.山西省晋中市司法局,山西 榆次 030600)

新《环境保护法》视野下的煤炭企业污染治理分析

孔翠翠1,2

(1.中国政法大学,北京 100088;2.山西省晋中市司法局,山西 榆次 030600)

摘要:煤炭是我国基础能源之一,但煤炭行业也是我国高耗能、高污染行业之一,存在煤炭开采利用率低以及大气污染、水污染、固体废弃物污染等一系列的环境污染与破坏,这日益成为制约煤炭行业经济转型发展的主要阻碍。新《环境保护法》实施后,明确了“保护优先”原则,强化企业的污染治理责任和违法责任追究等,在规范煤炭企业污染治理方面提出了新的标准和要求。增强环保责任意识,加强环保设施管理,提高污染治理能力和水平是煤炭企业实现经济转型发展的关键。

关键词:煤炭企业;污染治理;新《环境保护法》;对策

目前全球能源供应仍以煤炭、石油、天然气等化石能源为主,我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国[1],煤炭资源的开采和利用为我国国民经济发展提供了有力支持,但也造成了环境污染与破坏的沉重代价。

1 新《环境保护法》实施前煤炭企业污染治理概况

改革开放初期,我国面临着能源短缺和经济发展水平低的问题,鼓励煤炭资源的开发利用,形成了“多、小、散、乱”的格局[2]。此后国家先后多次对煤炭行业进行整改,2009年,中央下发了《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》,提出加快煤炭产业结构调整,淘汰落后生产能力,鼓励煤矿企业兼并重组,以煤炭资源大省山西为例,山西省率先开展煤炭资源整合及企业兼并重组,大量关停了生产力不足、环保要求不达标的小煤矿,将办矿企业数量由原来的2000多家减少到130家,到2011年基本上完成煤炭资源整合[3]。提高了煤炭产能和管理水平,对大型煤矿企业通过环保技术对废水、废气、固体废弃物进行“绿色转型”,一定程度上减轻了环境污染的压力。

当前与煤炭企业污染治理和环境保护相关的法律主要有:《环境保护法》,《矿产资源法》(1997年),《煤炭法》(2011年修订),《大气污染防治法》(2000年修订),《清洁生产促进法》(2012年修订),《环境影响评价法》(2003年)等,在新《环境保护法》实施前,在环境污染治理上的法律规定多为辅助性、倡导性规定,可操作性差。主要表现在:

1)立法理念上,将立法目的定位为“促进社会主义现代化的发展”、“促进经济社会和环境的协调发展”等,使污染治理与环境保护辅助或协调于国民经济发展,容易形成“经济发展优先”的思想。此外,将环境保护工作主要放在污染“防治”上,而缺乏“治理”、“保护”的工作思路和方法。

2)环境污染治理的主体和责任模糊,可操作性差。目前的环境管理主要是“自我管理”,环境监测体系不完善,内容模糊。将煤炭企业定位为污染治理主体和环境责任主体,让煤炭企业进行环境的“自我监管”,这种道德要求对于企业自身趋利性本质而言是难以达到理想效果的。由于政府部门的工作考核并未将环境责任列入目标责任考核中,煤炭管理部门和环境监管部门对煤炭企业的环境监管也往往以GDP论,使得企业的污染治理能力得不到提高,环境保护更加弱化。法律法规对污染企业的责任追究多为口号性、倡导性规定,对违法行为的责任追究缺失,“没有强制性惩罚措施的规定是无用的。当惩罚不再适用时,制度也就失效了”[4]。

3)环境污染与破坏的处罚力度弱,环境违法现象屡禁不止。从企业的环境保护责任而言,“是道德责任与法律责任的统一体”[5]。目前环境责任追究主要有:行政责任,主要为警告、罚款、责令停产、关闭等;民事责任,主要为损害赔偿责任;刑事责任,对污染企业处以罚金,对主管人员和直接责任人员追究刑事责任。由于现实执法行为不规范以及违法成本过低,而使环境违法现象泛滥,法律规定难以为煤炭经济发展保驾护航。

2 新《环境保护法》的新的制度规定

2014年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新的《环境保护法》,并于2015年1月1日起施行。新《环境保护法》为规范煤炭企业法律行为及煤炭行业的环境保护提供了新的法律保障。

1)将环境保护融入到国民经济发展中,确立为国家的基本国策。明确立法目的为“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”,同时将旧法中“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”调整为“使经济社会发展和环境保护相协调”。首先,将环境保护上升为我国的基本国策,确立了环境保护在我国社会主义现代化建设中的重要地位,其次,改变了以前“经济优先”的立法思维模式,变环境保护辅助于经济发展为环境保护与治理和经济发展并行的强制性保障。此外,这对我国现行的《煤炭法》第十一条规定进行了明确和加强,从法律层面对于煤炭企业污染治理起到很大的推动作用。

2)明确了政府对环境监管的责任和追究制度,更加具有可操作性。新《环境保护法》规定,“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”,“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”。明确将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、确立了环境保护考核评价制度,同时规定考核结果向社会公开,接受公众监督。这些“硬性”的规划、考核指标,使政府部门在工作中有惮于环境保护的考核,有利于环境监管更加科学、规范。此外,新法增加了重点污染物排放总量控制制度,有利于降低重大环境污染的发生风险,使对煤炭企业排放污染物的监管更加明确、清晰,增强了实际工作中的可操作性。对于新法颁布以前煤炭环境部门“多头执法”而导致出现监管“真空”的现象起到减少作用,防止出现监管部门互相扯皮,推卸责任,有力解决了一些地方政府环境监管部门不作为、慢作为的问题,亦能有效抵制腐败。

3)扩大环境责任追究主体,加大环境污染的处罚力度,强化煤炭企业的环保意识和责任。首先,新法增加了追究第三方机构的连带责任,根据新法规定,第三方机构包括环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,此类机构除依照有关法律法规规定接受处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。其次,新法赋予了环境监管部门的强制执行权力,加大对污染企业和个人的处罚,同时对受到罚款处罚而拒不改正的,实行“按日计罚”,增加企业的违法成本。此外,规定了实行按日连续处罚的六类行为:违法排放污染物的,未经批准擅自拆除、闲置防治污染设施的,重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的,污染物集中处理单位不正常运行或者未经环境保护主管部门同意停止运行污染物集中处理设施的,建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,法律法规规定的其他行为。这些规定意味着,煤炭企业要加强污染治理力度和水平,否则就面临着巨额罚款的风险。

3 新《环境保护法》对当前煤炭企业污染治理方面存在的不足与对策

新环保法出台了诸多“新举措”,其实施无疑对于煤炭环境保护与治理提供了有力的法律武器,但与当前的环境污染治理情况依然存在衔接漏洞,一些法律规定原则性强,有义务无法律责任的法条依然存在,操作性差,有待进一步细化。

1)新法仍停留在管理法范畴,而非权利法范畴。表现在:a.新法未将环境权列入其中,环境权是“环境立法和执法、环境管理的基础,也是环境法学和环境法制建设中的基本理论”[6]。b.内容上,新法突出的是政府环境监管的权力,民众保护环境的义务[7],在立法设计上并未体现权利法的立法思维逻辑设计,而是按照管理法的方式修订,虽规定了公民享有公众对环境的知情权和参与权,但未对公民的环境权做出一般性规定。

2)处理好新环保法与其他相关法律、法规的关系。目前在煤炭环境保护方面的法律主要是《环境保护法》、《煤炭法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》,法律规范多是原则性、抽象性规定,操作性差,且法律空白点较多。司法实践中法官往往只能通过一些原则性法律规定进行裁决,司法裁决的难度大,而且执行效果差,许多法律规定需要进一步明确具体。根据新法优于后法、特殊法优于一般法等原则,在煤炭环境保护方面对污染物排放的监管和处罚措施应使用新环保法的规定,单行法如《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》等应进行相应修订,引入环境监测预警、环境信息公开、环境公益诉讼等新内容,并进行细化,提出明确具体的规定,以适应新环保法的规定。

3)完善相应的司法解释和配套法规定。对新规定中提出的对违法排污企业实行“按日计罚”,固然增加了违法成本,但应考虑企业的环保责任承受能力,对“按日计罚”有无上限,上限是多少尚无解释性规定。对于环保监管部门执法操作带来了困难,增加了执法部门任意执法的风险。下一步应当对“按日计罚”的标准进行明确,促进行政机关依法行政,科学执法。此外,新法提出环境保护公益诉讼,对于诉讼主体的认定、法院判决和执行问题需要落实细化的规定。新环保法实施后,2015年11月出现了我国首个环境保护公益诉讼案件——“南平生态破坏案”,在南平市中级人民法院作出一审宣判,引用专家辅助人对生态环境功能损失的认定作出判决,在我国环境保护公益诉讼司法实践中迈出了第一步。对于公益诉讼判决执行问题仍有待司法实践的检验,需要制定相应的法规规章进行细化和明确。

4)环境保护是一项综合治理问题,需要企业、政府和社会公众共同参与。企业是环境保护的落实主体,煤炭企业经过整改,依然存在污染治理的遗留问题,如设备更新淘汰的融资问题,环保技术引进问题,需要政府给予财政投入和政策引导,对企业环境保护责任进行积极正面引导,使经济发展与环境保护并行而互不拖累。对于政府环境监管部门的执法力度和执法人员的综合素质需要进一步跟上新环保法的要求。还应加强执法人员的培训以及面向社会公众尤其是企业主体的执法宣传。

参考文献:

[1]陈刚.煤炭环境保护的探讨及治理对策[J].北方环境,2012(4):147-149.

[2]伍超.山西煤改法律问题研究[D].武汉:华中科技大学,2011.

[3]山西煤矿兼并重组接管率达85%六产煤省区赴晋考察调研[EB/OL].凤凰网,[2015-12-10].ht tp://f inanee.i feng.com/news/spcial/ sxmqcz/20091116/1469943.html.

[4]柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华,译.北京:商务印书馆,2000.

[5]叶晓丹.论循环经济条件下的企业环境责任[J].福州大学学报哲学社会科学版,2007(4):77-82.

[6]庄敬华.环境污染损害赔偿立法研究[M].北京:中国方正出版社,2012.

[7]彭本利,李爱年.新《环境保护法》的亮点、不足与展望[J].环境污染与防治,2015,37(4):91.

(编辑:杨鹏)

中图分类号:DF468

文献标识码:A

文章编号:1672-5050(2016)03-076-03

DO I:10.3969/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2016.06.023

收稿日期:2015-12-16

作者简介:孔翠翠(1988-),女,河北沧州人,在读硕士研究生,从事民商法学研究。

Pollution Controlof Coal Enterprises in the Perspective of Environmental Protection Law

KONG Cuicui1,2
(1.China University of Political Scierve and Law,Beijing 100088,China;2.Justice Bureau of Jinzhong City,Shanxi Province,Yuci030600,China)

Abstract:Coal is one basic energy in China.However,with high energy consumption and high pollution,coal industry has a series of environmental problems,including low mining and utilizing rate of coal,air pollution,water pollution,and solid waste pollution,which have been themajor obstacles against the transformation ofeconomic development.Theenactmentofnew Environmental Protection Law clarifies the principle of priority to protection and enhances the responsibility and liability investigation of the pollution control of the coal enterprises.New criteria and requirements are proposed in respect of the pollution control specification.It is the key for the economic transformation of the coal enterprises to improve consciousness,equipmentmanagement,and control levelof theenvironmentalprotection.

Keywords:coalenterprises;pollution control;new EnvironmentalProtection Law;measures

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