“多规合一”面临的困境及对策探究

张 鑫

(湖州市规划局湖州经济技术开发区分局，浙江 湖州 313000)



“多规合一”面临的困境及对策探究

张 鑫

(湖州市规划局湖州经济技术开发区分局，浙江 湖州 313000)

简述了“多规合一”的内涵及法理依据，分析了当前我国“多规合一”所面临的困境，并从协调规划内容、构建规划体系、创新规划方式三方面，探究了解决对策，有利于全面促进“多规合一”编制与实施工作的有序开展。

多规合一，规划体系，规划方式

1 “多规合一”简介

1.1 “多规合一”的内涵

所谓“多规”是指主要以城乡整体规划、土地利用规划以及国民经济与社会发展规划为核心的一种规划体系，此外还包括环保规划、基础设施规划等。“多规合一”不是重新制定新的规划，更不会取代任一法定规划，是协调化解一定空间内多种规划的冲突与矛盾，统筹兼顾城乡空间资源合理利用的一种规划方法。“多规合一”可以平衡社会利益分配，有效配置土地资源以促进土地的节约利用，同时也可以提高政府部门的行政效率。

1.2 “多规合一”的法理依据

2014年由国家发改委、国土部、住建部、环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》为“多规合一”提供了一定政策依据。“多规合一”的法理依据主要从“经规”“城规”“土规”等来全面分析，此三者是规划编制与施行的基本保障条件，但尚且存在一定缺陷需要改善。随着我国市场经济体制的完善，市场在资源配置中的决定作用愈加明显，因此“经规”要经常根据社会发展和市场变化规律而适时、灵活地进行调整，很难以法律形式予以规制。至于“城规”与“土规”，有《城乡规划法》与《土地管理法》来保障城乡与土地规划的权威性。

此外，霍华德的“田园城市”以及杜能的“区位”理论对城市设计、产业布局、土地利用和生态环境建设等均有深入研究，为“多规合一”提供了理论上的依据。

2 当前“多规合一”所面临的困境

2.1 多规存在“不合”

“多规合一”强调各方面规划的协调性，但目前我国各项规划的统一性较差，多规存在“不合”现象，主要体现在规划的期限、内容等方面。发展规划是其他规划的依据，但我国总体发展规划的期限是五年，而城市规划与土地利用规划期限大多不少于十年，二者期限存在不合。规划内容上也存在重复编制与相互矛盾现象，绝大多数城市的土地利用与城市规划的建设用地及生态规划的图斑大多不一致。以广州市为例，其城乡规划与土地利用总体规划差异图斑总计29万多块，面积多达935.8 km2。此外，发展规划的内容较为空泛，缺乏空间约束性，这使得很多项目的开展经常脱离城乡规划与土地利用规划的控制范围，迫使规划受制于项目，且被频繁地修改和调整，使“多规合一”的作用被大大削弱，实际意义不明显。

2.2 规划体系不完善

目前，规划编制的实施由多部门进行，但因体制问题，各部门之间缺乏足够的沟通，在进行相关规划时各部门没有统筹兼顾各方面考虑，这是造成“多规合一”困境的一个重要因素。我国城乡规划主要由住建部门组织编制，而城市发展战略规划又是一种不同于城乡规划的新规划，使其在法理上较难实现。而土地利用规划又是由国土部门编制，在土地利用规划管制分区边界的基础上调整其他规划的界限与土地用途，但土地规划往往只是自上而下的延续，规划思路不能真实反映地方的现实需求。对于环保规划，主要依据近期发布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》，但其实际规划仅局限在生态保护空间的识别与管理，对于其他行业的发展需求等缺乏全面的考虑。

2.3 规划的思路与方法单一僵化

我国正处于经济发展模式转型的关键时期，各方面的规划思维与方法等也需要随着经济发展状况的改变而进行调整。但我国各级规划部门的规划思路单一僵化，难以在原有基础上进行创新调整。以往的规划思路主要以工业园区的建立来带动城市化进程，造成政府债务过重，发展空间愈显局促，这些因素使单一僵化的规划方式难以改变，为新型规划方式的探索带来了困难。

3 克服困境的对策探究

虽然国外并没有“多规合一”的提法，但发达国家都会经历与我国现阶段类似的发展过程。所以，可以适当参考国外空间规划体系，结合自身具体情况，积极探究克服“多规合一”所面临困境的对策，具体可以从规划内容的协调、规划体系的构建、规划思路的创新三方面进行。

3.1 协调各方面规划内容

针对目前各类规划的编制基期及期限差异，要统筹法律法规与相关规划的特点，确定一个统一期限，按照“近虚远实”的原则实现规划目标。同时，各级部门编制或修编规划方案时，应按照“先主后次、从上而下”的原则，编写总体规划纲领，城乡规划与土地利用规划等均按此纲领实行，从而使各方面的规划内容实现纵横向的一体化。

此外，对于自然资源、人口、土地、经济等各项基础数据，要明确统一各方的技术标准与数据格式，形成一个统计口径统一的数据库，作为各类规划编制的标准参考依据。

3.2 构建合理的规划体系

与我国现行规划体系相比，采取一个总体规划为纲领、其他各类规划与部门规划为支撑、近期建设规划为基础的规划体系更加可行(见图1)。

总体规划与各级各类规划并行的规划体系，一方面使整体规划的层级性与连贯性较强，利于各类规划的协调统一；另一方面战略性与操作性规划分离，利于规划重点的突出。

3.3 打破思维定式，创新规划方式

以往的规划方式已远不能满足我国社会发展和城镇化进程的需求，对此“多规合一”要打破固有的规划思维方式，积极探索新的规划思路。在进行规划方案的编制时可以考虑其他地区的实践过程，吸取其经验教训。例如上海市将生态用地与基本农田用地密切结合是其“两规合一”的亮点所在，且上海市不划定建设用地硬性标准，根据实际土地库存情况对建设用地的划定进行内部优化，这种做法也值得其他地市学习。广州市“三规合一”在对上海经验学习的基础上，全面推行严格的部门协调机制以进一步细化“三规合一”工作，其规划成果更加细致完善。对此，各地区可以在吸取其他地区实践经验的基础上，结合自身特点，积极探索新的规划思路，创新规划方式，使“多规合一”更大程度地发挥作用。

4 结语

习近平总书记在2014年中央新型城镇化工作会议上指出，“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图”。但当前我国大多地区的“多规合一”仍然面临着“多规不合”“规划体系不完善”“规划思路与方法单一僵化”等困境。对于这些困境，各地应当结合实情对症下药，协调各方面规划内容，构建合理的规划体系，创新规划方式，并三方面进行相关对策的研究，使“多规合一”可以更进一步地促进我国空间规划体系的改革，促进我国社会主义和谐社会的快速发展。

[1] 汪子茗.由“三规合一”走向“三规叠合”的路径与策略[J]．规划师，2015，31(2):22-26．

[2] 姜 瑞．我国“三规合一”实践、问题和对策研究[D]．厦门:厦门大学，2014．

Inquiry on “multi-rule unity” facing problems and countermeasures

Zhang Xin

(HuzhouEconomicTechnologyDevelopmentAreaBranchBureau,HuzhouBureauofPlanning,Huzhou313000,China)

The thesis briefly describes the connotations and legal basis of “multi-rule unity”, analyzes current domestic “multi-rule unity” facing difficulties, and explores solving countermeasures from three aspects of coordinating planning contents, building planning system and creating planning methods, which will be good for comprehensively launching smooth and orderly “multi-rule unity” compilation and implementation.

multi-rule unity, planning system, planning methods

1009-6825(2016)18-0018-02

2016-04-15

张 鑫(1982- )，男，硕士，工程师

TU984

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