污染防治法的经济分析*

王小军

(上海海洋大学 海洋科学学院，上海 201306)



污染防治法的经济分析*

王小军

(上海海洋大学 海洋科学学院，上海 201306)

摘要：环境污染源于人类社会与自然环境之间物质循环和能量流动的不均衡，这种不均衡的原因在于社会关系的失范。从经济学的外部效应内部化、最优污染水平理论出发，应对环境污染的法律措施包括三种：(1)规范主体的排污行为，预防外部效应的产生；(2)建立受害人权利救济法律渠道，对外部效应引发的价值无偿转移现象进行纠正，实现矫正正义；(3)建立自然生态保育法律机制，恢复、改善自然的生态支撑能力。在污染防治法律体系中，辅助性法律制度的作用在于为上述三种法律措施提供技术、信息方面的支持。现有的污染防治制度建构，基本依循上述思路展开。在环境经济学视野中，最优污染水平理论有助于协调环境保护与经济发展的关系，实现效率价值。从法学角度而言，主体的权利具有层次性，作为基本人权的生命权、健康权，其价值位阶要高于排污主体的财产权。污染防治立法过程中，最优污染水平的适用范围应受到限制。当人身权保护与经济利益发生冲突时，法律应舍弃最优污染水平，将人身权保护作为应对环境污染的目标。

关键词：环境污染；人地关系；法律；外部效应

新世纪以来，我国进入环境污染事故的高发期，环境污染事故层出不穷，仅2013年第二季度，环保部处理的重点环境污染事件就达34件。[1]环境污染严重威胁公众的身体健康，侵蚀可持续发展的生态和社会基础，正视并采取法律手段妥善应对极为重要。文章以人地关系为起点，分析了污染防治法律规范主体行为、保障“环境安全”价值的措施，指出环境污染的法律应对主要从三个角度展开：(1)排污主体行为规范，通过规制、引导等方式影响主体的行为模式，降低排污行为对环境影响的强度；(2)受害主体的权利救济；(3)自然生态保育。

一、人地关系分析

追溯人类文明史，人地关系一直是先哲们思考的主题之一。人脱胎于自然，是自然进化的产物，系自然进程中的一环。良好的自然环境是人类生存的基本条件，也是人类社会发展的物质前提。人类社会早期，由于生产力水平低下，人们以渔猎为生，对自然的开发利用极为有限，人地关系比较和谐。随着科技发展和生产力水平的不断提高，人类进入了农业社会、工业社会，通过生产劳动扰动自然进程的能力与强度都大大提高，当这种扰动破坏了自然系统对人类社会发展的支撑作用、甚至威胁到人类的生存基础时，人地关系就不可避免地紧张起来。从物质能量流动角度而言，人类的存在和发展仰赖于通过生产劳动同自然系统进行的物质与能量交换，通过生产劳动，人类又反作用于自然，使一定量的物质或能量返回到自然，引发了自然系统品质的下降，这就是环境污染。环境污染是自然的进程，更是一个社会的进程，它的根源在于一些主体在追求自身利益的过程中漠视社会公共利益和其他主体的私益。因此，人与人之间社会关系的紊乱才是人地关系紧张的根本原因，只有调适好社会关系，才能真正解决好环境污染问题。[2]

法律是一种行为规则，是社会关系的调整器。法律关注的焦点是主体的行为。对自然品质产生影响的主体行为通称为环境行为，可以归纳为三种：1、环境污染行为，即向环境中排放物质或能量、导致环境品质下降的行为，现实生活中这种行为的主体主要是企业；2、生态保育行为，即植树造林、建造人工湿地等改善环境品质，提高特定区域环境容量*环境容量(environment capacity)是在人类生存和自然生态系统不致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量。包括绝对容量和年容量两个方面，前者是指某一环境所能容纳某种污染物的最大负荷量。后者是指某一环境在污染物的积累浓度不超过环境标准规定的最大容许值的情况下，每年所能容纳的某污染物的最大负荷量。此处的环境容量指绝对容量。的行为；3、资源利用行为，指主体从自然中获取生产资料和生活资料的行为，如从地表水体取水、从地下采矿等。

图1　人地关系示意图

社会关系是在人类改造自然、改造社会的实践活动中形成并日益深入和扩展的。通过环境污染行为，排污主体与其他主体形成了两种社会联系。第一，“排污主体-群体”之间的关系。排污主体为谋取个体利益的最大化，向自然环境不适当地引入了物质或能量，导致环境恶化，侵蚀了自然系统对人类社会生存与发展的支撑能力，引发排污主体个体利益与局部群体利益(人类整体利益)之间的冲突。*向河流排放水污染物，导致某一河段水质恶化，使得污染河段渔业、航运、休闲旅游、地下水质等公共利益受到损害，引发个体利益与局部群体利益的紧张。工业活动向大气中大量排放温室气体，助长了气候变化趋势，引发了个体利益与人类整体利益的冲突。这种社会联系可以表示为“排污主体-自然-群体”。第二，通过自然媒介产生的“排污主体-其他主体”之间的紧张关系。例如向大气中排放高浓度有害气体，导致周边一定区域农业减产、人体健康受到损害。这种社会联系可以表示为“排污主体-自然-其他主体”。在上述两种社会关系中，其他主体、群体、人类整体都具有利益受到损害这一特征，可以通称为“受害主体”。可见，在环境污染的法律应对中需要关注三个焦点，即排污主体、自然以及受害主体。

二、环境污染的制度经济学解释

在制度经济学的视野中，环境污染是经济活动负外部效应的表现形式。外部效应，指“一个人或企业的行为影响了其他人或企业的福利，但是却没有激励机制使产生影响的人或企业在决策时考虑这种影响。”[3](P157)例如在一条河流的上游有一家造纸厂，下游有一家水上游乐场。上游的造纸厂向河流中排放污水，会导致河流下游水质下降，影响水上游玩场的经济效益。[4](P165)由于在市场机制的自发作用下，上游的造纸厂不用承担这笔损失，所以造纸厂在生产决策过程中，当然不会考虑其经营活动对下游娱乐场经济效益的影响。

图2为外部效应示意图，[5](P91)表示一个排污主体(下文称厂商甲)在生产活动中因排放污染物引发的外部效应。其中，MPC(marginal personal cost)是边际私人成本曲线，代表厂商甲在不同的生产总量条件下再增加一个单位产品产出引起的私人成本的增加量；[6](P282)MSC(marginal social cost)是社会边际成本曲线，代表社会为增加生产一个单位产品所需要付出的费用；社会边际成本等于边际私人成本与边际外部成本之和；[6](P213)MPB(marginal personal benefit)是私人边际收益曲线，代表增加一个单位产品的消费给厂商甲带来收益的变化趋势。在特定的技术条件下，厂商甲只能通过削减生产总量降低外部效应。由于环境具有自净能力，能够净化一定量的污染物质，此时外部成本为零，所以MSC与MPC的初始阶段是重合的。

图2　外部效应示意图

如图2所示，MSC与MPC相交于C点，对应的横坐标为Q1；MSC与MPB相交于B点，对应的横坐标为Q2；MPC与MPB相交于A点，对应的横坐标为Q3。当产量小于Q1时，厂商甲向环境中排放的污染物总量没有超过环境容量，进入自然环境的污染物质会通过一系列复杂的物理、化学过程被分解或吸附，自然系统的品质没有下降，环境污染没有发生，此时外部效应为零。当厂商甲的产量大于Q1时，进入自然环境的污染物总量超过了环境容量，自然品质下降，环境污染开始出现。根据微观经济学原理，考虑外部效应时，厂商甲最有效率的产量水平为Q2。这意味着，虽然厂商甲在Q1与Q2之间的生产活动会导致环境污染，但这部分生产活动提高了社会整体福利水平，符合效率原则，因而不应当予以消除。由于厂商甲在生产决策中仅考虑其私人成本，所以甲会将产量扩张到Q3，因为只有在这一点上，边际私人成本等于边际私人收益，才能实现私人收益的最大化。可见，在外部效应存在的条件下，市场机制发生了扭曲，因为从社会整体利益而言，厂商甲在Q2与Q3阶段的生产活动是无效率的，导致了社会整体福利水平的下降。

综上，在市场条件下，由于缺乏外部效应内部化的机制，厂商甲会生产总量为Q3的产品，此时外部成本(污染)的总量等于三角形ABC的面积。

三、防治污染的几种法律路径

由于环境污染是因为经济活动的外部效应所引发的，所以防治环境污染，就必须建立能够将排污主体的外部成本予以内部化的规则体系。从前文的人地关系分析可知，这种规则体系的建构应该围绕排污主体、自然以及受害主体三者展开：1、使排污主体主动或被动削减污染物的排放，预防污染的发生，减少增量污染。2、为污染受害主体的权利救济提供便捷、科学的法律渠道，平衡主体间的利益结构，实现矫正正义。3、激励自然生态保育行为，这包括两个方面，一是推动污染治理，降低存量污染，二是通过造林种草、疏通河网等活动主动改善自然生态的品质。上述三个目标的实现，有赖于法律分别以行为主体、受害主体以及自然为规制或保护对象所进行的制度设计。当前我国的环境污染防治法律制度，其目的都可以直接或间接归结于以上三者。如污染物排放标准、排污许可证制度等属于对排污主体行为的直接规制；环境侵权民事责任，与污染受害主体的权利救济直接相关；环境责任保险则是现代大工业条件下环境侵权民事责任的社会化机制，它是污染受害主体权利救济制度的逻辑延伸，与之间接关联。

(一)对排污主体行为的规范

环境污染的直接原因是排污主体不适当地向自然系统中引入了有害的物质或能量，因此规范排污主体的环境行为是法律层面应对环境污染的首要选择。在我国当前经济社会条件下，排污主体主要指的是企业等经济活动主体。

1、排污规制

排污规制属于“命令-控制”型环境保护手段，[7](P71)指对主体的排污行为或生产行为设定标准或限值，以求实现外部成本的内部化。主体生产活动外部成本的内部化可以分为主动式和被动式两种。主动式外部成本内部化，指排污主体为了追求自身经济利益的增加而自愿减少污染物的排放。例如在排污权交易制度框架下，由于排放指标可以转让谋利，主体会主动减少污染物排放以获得富裕指标。被动式外部成本内部化，指由于外部约束(法律)的存在，主体为了避免经济损失而非自愿地减少污染物的排放。例如，我国《水污染防治法》第74条规定：“……排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，……处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”企业为了避免行政处罚(罚款)而减少污染物的排放，即属于外部成本的被动式内部化。

排污规制对于排污主体来说是一种典型的外部约束。这类规则体现为义务性规则，在内容上规定主体排污行为的法律标准和义务，即主体应当做或不做某种行为。这些规则本身并不包含经济内容，但违反其设定的法律义务，可能引发排污主体经济利益受损的法律后果。如《水污染防治法》第9条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”排污主体违反本条设定的法律义务，超标排放，将导致该法第74条所设定的“缴纳排污费数额二倍以上五倍以下”罚款的法律后果。如图2所示，图中的污染物排放标准曲线代表了国家通过排污标准对厂商甲施加的外部约束，其对应的生产量为Q标。在缺乏外部约束的情况下，厂商甲的生产量为Q3。从Q标到Q3这一阶段，甲增加的收益为三角形DAE的面积。如果法律责任(以罚款为例)的设定足够科学，罚款总额应大于甲实施超标排污行为所增加的收益，这意味着不履行法定义务时甲的经济利益将遭受损失，作为经济人，甲的理性选择是将生产规模控制在Q标。可见，排污规制可以促使主体减少污染物的排放，实现外部成本的被动式内部化。

排污规制是最早出现的一种应对环境污染的法律手段。“殷之法，刑弃灰于街者”，[8](P36)说明我国早在奴隶制社会时期就已经采用了排污规制手段来应对污染。在污染防治法律体系中，实现排污规制的法律制度大量存在，除了前文提及的污染物排放标准以外，还包括不可交易的污染物排放许可证制度、*排污许可证制度指向环境排放各种污染物的单位或个人,都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准后获得排污许可证后方能向环境排放污染物。三同时制度、*“三同时”指建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。重点污染物总量控制制度、落后生产设备与工艺淘汰制度、排污申报登记制度、现场检查制度等。我国《刑法》第338条规定的污染环境罪也属于排污规制范畴，只是法律责任更为严厉而已。

2、经济激励

图3　污染物排放标准和排污收费

与具有“命令-控制”特征的排污规制相对应的，是以引导为标志的经济激励措施。企业是资本追求增值的重要组织形式，经济激励在预防、纠正企业的排污行为方面，作用无可替代。*上世纪90年代初期，莲花味精是周口地区有名的污染大户，1994年曾因污染严重被媒体曝光。经过整改，莲花味精的排污数量、污染物都大大减少，1997年摘掉了“污染大户”的帽子。2003年，莲花集团这样的“环保模范”又被查出是偷排大户，被罚款1000万元。之后，莲花味精投入巨资改善工艺、解决技术难题，于当年9月达到零排放的目标。莲花味精在污染防治实践中存在反复的原因不外乎两点：一是扩大生产能力，追求规模经济效应；二是减少污染治理支出，节约生产成本。经济激励方法，即利用价格、税收、信贷投资等经济杠杆对排污主体的环境行为进行引导，诱导排污主体减少污染物的排放。排污收费是一种典型的经济激励措施。图3是污染物排放标准和排污收费对排污主体厂商甲的环境行为的影响示意图。[9](P464)图中横坐标代表控污量，即污染物的削减量，由于控污是一种“益品”，代表了福利水平的增加，所以在图中表现为正值。MPB、MC分别是私人边际收益曲线和控污边际成本曲线。假定图中的E点为最有效率的污染控制水平，对应的控污量为Q1。在市场条件下，MPB曲线与MC曲线相交于A点，对应的横坐标为Q0，这意味着厂商甲只会主动控制总量仅为Q0污染，远远偏离最优控污量Q1。如果政府对甲排放的每单位污染物质征收Px的费用，这意味着厂商甲削减一个单位污染物质将增加Px的收益。体现在图3中，MPB曲线将向上平移Px。如果政府的收费标准为Px，并且：

Px=P2-P1

MPB曲线将平移至MPB+曲线位置，恰好与MC曲线相交于E点，此时边际收益等于边际成本，达到均衡，厂商甲会主动将控污量提高至Q1，从而实现最有效率的控污水平。政府向厂商甲所征收的费用，在环境经济学中被称为庇古税，*庇古税是根据污染所造成的危害程度对排污者征税，来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。由经济学家庇古最先提出，所以被称为“庇古税”。我国环境保护实践中的表现为排污收费。*我国当前的排污收费标准过低，难以发挥庇古税应有的控污作用。见石昶,陈荣.中国排污费制度监管环节博弈分析[J].生态经济,2012,(4).通过征收排污费，追求最大利润的厂商甲就会被一只修正过的“看不见的手”引导至最有效率的控污水平。当然，排污规制也可以实现最有效率的控污水平，只要污染物排放标准科学合理，恰好与MC相交于E点，厂商甲将被迫控制Q1的污染物，达到最有效率的控污水平。由于排污规制通常不考虑厂商、区域和产业之间的差别，对大企业、小企业、城市企业、农村企业、高污染产业、低污染产业等都实施统一的技术标准，将导致一些技术先进、控污成本较低的主体的控污能力得不到充分发挥。[10](P116-117)

虽然经济激励性法律规则与排污规制性法律规则都为主体设定了法律义务，但与后者相比，经济激励性法律规则并没有对主体的排污行为提出特定的技术性要求，如划定法律主体排放污染物的总量或浓度上限，也就是说，它没有为排污主体设定刚性的外部约束。激励性规则的作用机理，是通过影响市场主体的“成本-效益”格局、改变其决策依据，从而实现污染物的削减。如征收排污费后，图3中的MPB曲线从初始位置平移至MPB+曲线位置，迫使企业将其行为的外部效应纳入经济决策之中，最终将控污量从Q0提高到Q1，实现了外部成本内部化。

随着社会主义市场经济体制的日益完善，经济激励措施在我国环境污染防治法律中的运用越来越普遍。除了上文提到的排污收费制度，经济激励措施还包括环境税(如碳税、硫税)、环境押金制度、*环境押金制度是对潜在污染产品增加的一项额外收费，当该产品使用后的残余物被送回至指定收集系统时，由于污染已经避免，对该收费予以退还的制度。排污权交易制度、[11]补贴制度、环境金融制度、清洁生产制度等。需要指出的是，经济激励措施以对排污主体的行为引导为特征，表面上主体都是“主动”减少污染物的排放，实现外部效应的内部化。但实际上，由于很多情况下排污主体都是为了避免经济损失不得已而减少污染物排放，所以应属于被动式的外部效应内部化，如排污收费、环境税、押金制度等。真正属于主动式外部成本内部化的控制措施包括排污权交易制度、补贴制度。

(二)受害主体的权利救济

外部效应本质上是一个主体的行为对其他主体利益的非市场化影响。环境污染是外部效应的一种典型表现形式：一方主体通过排放污染物的行为获得了利益，另一方主体(或社会)的利益则由于污染而受到了损害，并且没有获得相应的补偿，也就是说，主体之间发生了利益的非市场化转移。法谚云：“有损害必有赔偿”，外部效应的存在违背了法律公平原则，扰乱了正常的法秩序。根据本文的人地关系框架，规范排污主体行为、减少外部效应是环境污染法律应对的首要选择，那么关注受害主体的权利救济、建立利益无偿转移的纠正机制则是当然的次优选择。

污染受害主体的权利救济机制具有两方面的功能。首先，有利于对受害人的损害进行填补，促使损害转移，实现矫正正义。[12](P7-11)其次，建立了一种外部效应内部化的法律机制。[13](P36-40)如图2中，当厂商甲的产量为Q2时，其生产活动产生的外部效应总量为三角形CFB的面积。当甲的产量扩大到Q3时，对应的外部效应总量为三角型CAG的面积。实践中，环境污染这种外部效应的表现形式主要包括两种：一为私益损害，即对其他主体人身、财产权利的侵害；二为公益侵害，即对自然生态的损害。[14](P92-102)前者如向水体中排放污染物使水体环境质量下降，导致水生生物死亡，渔业养殖户蒙受损失，此为财产权侵害；向水体中排放的重金属污染物经食物链层层富集并进入人体，导致人身伤害的，此为人身损害，如“八大公害事件”中的水俣病事件。由环境污染引发的生态自然损害，是指由于行为人不适当地向自然中引入了物质或能量，导致自然的物理、化学性质发生了不利于人类生存和发展的变化，如康菲石油渤海湾漏油事件造成的局部海洋生态状况恶化、野生海洋生物资源损失等均属于自然生态损害。

受害主体的权利救济是外部效应内部化的一种途径。对于主体明确的私益侵害而言，无论人身伤害还是财产损失，受到侵害的权利都属于《侵权责任法》第2条的保护范围，*《中华人民共和国侵权责任法》(2010年实施)第2条第2款规定：“本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”受害主体可以通过《侵权责任法》、《环境保护法》等获得救济。

我国《侵权责任法》第15条规定了8种责任方式，其中排除妨碍的适用值得注意。在图2中，对于排污主体在生产量超过Q2阶段造成的污染损害，由于该阶段的生产在经济上缺乏效率，应予限制，因此可以适用排除妨碍。对于排污主体在生产量低于Q2阶段的外部效应，由于该阶段生产具有经济性，法律不应禁止，此时对排污主体的法律责任不应选择排除妨碍，只能适用赔偿损失、恢复原状等。根据我国《宪法》第9条、《海域使用管理法》第2条的规定，*我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《海域使用管理法》第2条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。”对于公益侵害，污染的受害主体是国家或集体。现阶段，由于环境污染公益损害的评估存在诸多技术难题，自然生态损害这部分外部效应的内部化在当前还存在很大的法律障碍。

虽然排污规制和受害主体的权利救济都有助于实现外部效应的内部化，但两者存在本质的区别。排污规制具有“向前看”的特征，以预防污染为宗旨。受害主体的权利救济则具有“向后看”的特征，以纠正已经发生的价值无偿转移、填补受害人的实际损害为目的。前者的价值在于污染预防，后者的价值在于受害主体的权利救济。从效率与公平的法律价值角度而言，排污规制更侧重于控污的效率，受害主体权利救济则应以公平为首要追求。在大工业化时期，环境污染损害后果愈来愈严重、范围越来越广、污染认定的技术性愈来愈强，受害主体的权利救济制度也在实体法和程序法层面不断延伸和拓展。如民事责任尤其是赔偿责任是以加害人的赔偿能力为界限的，难以保障污染损害的充分填补，环境责任保险则弥补了这一缺陷。可以归于环境污染受害主体权利救济的法律机制主要包括：环境侵权民事责任制度、环境责任保险制度、生态补偿制度、[15]环境基金制度、环境公益诉讼制度等。[16]

(三)自然生态保育

“土地是财富之母”。自然是人类获得赖以生存和发展的生活资料和生产资料的源泉。在工业革命之前，虽然也存在局部性的环境问题，但受生产力水平所限，人类社会基本上“镶嵌”于自然进程之中。我们从门前的小河中取水捕鱼，在屋后的山林砍柴伐木，超出环境自净能力的排污行为，不仅仅是对公共利益更是对自身利益的侵害。工业革命带来了生产力水平的极大提高，人类开发、利用和改造自然的能力有了长足发展，相对于自然的脱嵌过程开始逐渐展开和日益深化，表现为“人类的生活离自然越来越远了”：[17]我们的饮用水来自于输水管网、食品来自于农贸市场，通过空调、空气净化器等设施甚至可以营造有别于外部自然的室内环境。脱嵌的最终结果是自然逐渐成为单纯的外在物、法律的客体，成为人类改造、征服的对象。[18]再加上缺乏农业社会那样来自于社群的制约，当没有外在的法律约束时，主体的肆意排污在工业化社会在所难免。

图4　外部效应示意图

外部效应引发的主体间价值无偿转移是通过自然媒介发生的，具体表现为环境私益损害或环境公益损害，自然在这种价值转移过程中扮演了桥梁和中介的作用。因此，自然本身的品质对于外部效应的大小、影响范围具有非常重要的影响。同样的排污水平，发生地的自然条件越好，外部效应越小。以图4为例，在同样的技术水平条件下，假设厂商甲可以选择在X地或Y地建厂，X地自然生态条件优于Y地。图中的MSC曲线为甲在Y地生产活动的社会边际成本曲线，MSC+曲线为甲在X地的社会边际成本曲线。由于自然生态品质优越，X地的环境容量相对于Y地而言比较大，表现在图中，MPC曲线上的C+点位于C点的右侧。同样生产规模条件下(即同样的排污量)，甲在X地生产的社会边际成本总是小于Y地，所以MSC+曲线处于MSC曲线下方。根据图4，如果只考虑私人成本，厂商甲在X地和Y地最有效率的生产规模均为Q3，但其生产活动的外部成本分别为三角形AEC+、ABC的面积，显然前者更小。这意味着通过自然生态保育(conservation)活动，[19](P82-84)积极治理污染、改善自然品质，有助于提高区域的环境容量，从而有效降低环境污染的危害。

自然生态保育包含两层含义，一是自然生态保存与维护，即对已经遭受损害的生态环境进行治理、修复，恢复其自然生态服务的功能，如对污染土地、河流进行整治(restoration)，退耕还林恢复生态系统的完整性。[20]二是对自然生态品质的改善(improve)，即在生产和生活中发挥人类的主观能动性，采取符合自然规律的措施提高自然生态的品质，营造“人化的自然”，如进行生态城市规划、[21]植树造林治理荒漠、营造人工湿地。在制度层面建立促进、激励甚至课以特定主体从事上述行为的法律义务，也可以起到减少污染危害的作用。同一自然存在物对人类来说往往兼具资源利益与生态利益，这两种利益互为机会成本，对一种利益的利用必然意味着另一种利益的丧失。如一棵树木对主体而言，即可以用于制造家具(资源利益)，也可以用于遮阳挡雨(生态利益)，主体只能选择其一。由于资源利益往往具有排他性，由主体独享，而生态利益属于公共利益，所以现实生活中牺牲的往往是后者。

在环境法律体系中，自然生态保育制度的发展落后于排污规制和受害主体权利救济制度。现代意义的排污规制发端于传统行政法，它是污染防治法在发展初期的主要表现形态，行政法学的很多基本范畴和理论都可以用于对排污规制进行学理阐释，因此相关研究和制度建构也比较发达。受害主体的权利救济制度则发端于侵权行为法，现有的学术成果中的所有范畴如违法性、因果关系、损害、加害行为等术语都出自于侵权法的基本理论，[22]这些来自于其他部门法的学术营养有力推动了受害主体权利救济制度的研究和法律实践。自然生态保育法则缺乏其他部门法学的“对口援建”，发展较晚。可以归于此类的法制制度主要包括环境影响评价制度、水资源论证制度、自然保护区制度、生态功能区划制度等等。

此外，还有一类法律制度可以称为“辅助性污染防治法律制度”，这些制度虽然不能直接实现上述三个目标，即规范排污主体的行为、为受害主体提供权利救济机制以及自然生态保育，但为实现上述目标的制度体系提供了不可或缺的技术和信息支撑，如：环境事故报告制度、环境信息公开制度、环境标准等。

四、对最优污染水平的修正

在理清防治污染的法律路径之后，逻辑上进一步延伸的问题必然是我们通过法律控制希望达到什么样的控污效果？进一步讲，污染防治法应以消除污染为目标吗？答案是否定的。经济活动是人类满足自身不断增长的物质文化需要的前提，环境污染是生产、消费活动的副产品。在经济学家看来，通过法律手段控污的目标不是消灭污染，而是追求经济发展与环境保护两者之间的平衡，即实现上文中提到的最有效率的污染水平，也称之为“最优污染水平”。

以图2为例，最优污染水平为生产量Q2对应的污染水平，环境污染法律控制的目标无非是为主体提供制度约束或激励，使其主动或被动地将生产量控制在Q2。由此出发，前文中讨论的应对环境污染的三种法律措施分别具有以下作用：(1)排污主体行为的规范，促使厂商甲的生产规模从Q3向Q2移动，从而避免了生产量大于Q2阶段的工业活动，避免了可能产生的一部分污染；(2)由于在最优污染水平对应的生产量Q2点，厂商甲的生产活动仍会产生外部效应，损害环境私益和公益，通过受害主体权利救济制度，可以将这部分损害转由排污主体承担，从而“纠正”价值的非市场化转移，填补受害人的损害，实现矫正正义；[23](3)自然生态保育法有助于提高自然环境的自净能力，推动C点沿MPC曲线向右上方移动。从受害主体、自然生态和排污主体三个方面来看，一切似乎都很完美：受害主体的损害获得了赔偿、外部效应被控制在社会可以接受的限度内、厂商甲追求经济利益最大化的权利也获得了尊重。但这种结果可能偏离法学家的期望。

经济分析为我们提供了一种解读法律制度的新视角，但这种研究方法不能代替价值分析、实证研究等传统法学分析方法。经济学关注的首要价值是效率。虽然法学也关注效率价值的实现，“效率对法律的影响，不仅表现在它作为价值标准可以用来检验法律的现有效率，而且表现在它作为价值目标对法律存在和发展的引导、推动和支撑作用上。”[24](P166)但在法学视野中，正义、公平等价值相对于效率显然更为重要。

从法学视角出发，经济学中的最优污染水平存在缺陷，因为它忽视了外部效应的层次性。根据心理学家马斯洛的需求层次理论，人的需求可以分为五种，由低级到高级分别为：生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求以及自我实现需求，前一层需求获得满足后，另一层需求才出现。[25](P4-26)这种主体的层次性需求在法律领域对应于同样具有层次性的权利体系。生理需求是人最低级、最基本的需求，包括健康、食物等，对应于人的自然权利，如生命权、自由权、追求幸福权等，[26](P4-10)在民法中表现为生命权、身体权、健康权等。[26](P88)没有生命和健康，就谈不上其他需求的满足，更谈不上享有在安全舒适的环境中生存和生活的权利(环境权)。*环境权，是人类在健康和平衡的自然界中过有尊严和福利的生活，其文化多样性应得到尊重，以及能够可持续发展的权利。见余俊.环境权的文化之维[M].北京:法律出版社,2010:43.因此，人的生命权、健康权应优先于财产权。[27]实践中，外部效应表现为环境公益损害与私益损害两种形式，私益损害又可以分为两种：对受害主体生命权、健康权等人格权的侵害，对财产权益的侵害。从价值层面而言，这些受到排污行为侵害的权利具有层次性，由高级到低级分别是：生命权、健康权、一般人格权和财产权。最优污染水平理论忽视了这种客观上存在、法律所认可的权利的层次性，将生命权、健康权和一般人格权等量化为财产性利益，将之与排污主体的经济利益进行比较、权衡，进而作出取舍。在法学家看来，自然人的生命权、健康权是不能用经济价值来衡量的，当经济利益与人的生命权、健康权发生冲突时，法律应义无反顾地选择后者。也就是说，在法学研究和制度构建过程中，由经济分析方法得出的结论必须接受法律价值分析方法的修正。

图5　最优污染水平

最优污染水平并不意味着适宜人类生存与发展的自然品质。图5为最优治污水平即最优污染水平示意图。[9](P466)其中，控污标准曲线代表国家通过管制措施希望实现的控污水平，也代表了法律所容许的污染水平的“底线”；q标则代表了适宜环境质量水平所对应的控污量。自然生态品质达到或优于适宜环境质量水平，意味着自然人的生命权、健康权将不会受到污染行为的侵害，此时外部效应仅仅表现为对环境公益和财产性私益的侵害。控污标准曲线在图5中的位置存在三种可能性：位于E点右边、位于E点左边、穿过E点。

(一)位于E点右边

如图5所示，控污标准曲线位于E点右边。此时，最优污染水平所对应的控污量q2不足以实现适宜的环境质量水平，将最优污染水平作为法律控制污染的目标难以保障自然人的生命权和健康权。这种情况下，法律控制的目标应是促使厂商甲治理总量为q标，远远大于最优污染水平时甲的控污量q2。这时，如果仍以最优污染水平为指导制定控污法律与政策，难以保障公众的身体健康，经济学理论成果不再适用。

当最优污染水平不足以保障适宜的环境质量品质时，法律应选择后者作为污染控制的目标。此时，如果污染防治法律得到普遍遵守，排污主体的控污量将为q标，远高于最优污染水平对应的控污量q2，这意味着为了追求适宜的环境质量水平，法律舍弃了一部分经济利益。

(二)位于E点左边

在图5中，当控污标准曲线位于E点左边时，q标小于q2，这意味着q2对应的污染水平不会引起人身健康损害。此时，自然环境品质仍比较优越，可以满足人类的生存和发展需要，自然环境容许厂商甲继续扩大生产规模。但这样做将导致实际控污量偏离最有效率的均衡点E对应的控污水平，因而对甲来说是不经济的。这种情况下，环境污染的法律控制应以实现最优污染水平q2为目标，因为这样既可以保障适宜的环境质量，也可以实现社会整体福利水平的最大化。也就是说，当图5中的控污标准曲线位于E点左边时，最优污染水平理论对于污染防治法律制度具有解释性和指导性。

当控污标准曲线穿过E点时，q标与q2相重合。此时，适宜环境质量水平所对应的污染水平就是最优污染水平，经济学的研究结论同样适用。

五、结语

环境污染已经成为制约我国经济、社会可持续发展的重大战略性问题，综合采取经济、法律、行政等手段积极应对已经刻不容缓。人是自然的产物，人类的生存与发展离不开自然生态系统提供的物质和能量。经过人类生产和消费之后，“废弃”的物质和能量最终将进入自然环境。这种人地之间的物质循环和能量流动支撑了人类社会的不断发展，也使得大量的有害物质和能量进入了环境支持系统，引起环境污染，导致主体的人身和财产权益损害，打破了权利间的法律均衡，造成了社会关系紊乱。因此，法律层面应对环境污染，应从排污主体、自然以及受害主体三个角度展开。

在经济学家看来，环境污染是外部效应的表现形式，是生产活动的副产品，不应消除，法律层面的污染控制实际上是制定规则促使企业将生产活动控制在最优污染水平。这意味着低于最优污染水平的环境污染应当是法律所允许的，高于最优污染水平的污染才是应当禁止和消除的。由此，环境污染的法律控制有三种路径：1、规制主体的排污行为，促使其将生产活动控制在最优污染水平，预防、消除高于最优污染水平的生产活动；2、通过受害主体的权利救济制度，将低于最优污染水平的外部效应进行内部化，实现矫正正义，恢复正常的法律秩序；3、制定自然生态保育法律制度，恢复、改善自然生态品质。环境污染的法律控制路径分析提供了一个体系化污染防治法的理论范式。据此，污染防治法可以体系化为四个组成部分：排污主体规范制度、受害主体救济制度、自然生态保育制度以及辅助性污染防治制度。

在法学视野中，经济学中的最优污染水平理论以追求整体利益最大化为导向，单纯强调效率价值，忽视了受害主体的权利在法律价值上的层次性。自然人的生命权、健康权在价值位阶上高于财产性利益，因为“私有财产制度旨在实现个人自由，发展人格及维护人的尊严，并有效率地适用社会资源”，[28](P24)因此，在采取法律手段控制污染的过程中，应对经济学的最优污染水平理论进行修正。不能仅以污染治理的“成本-效益分析”作为环境法律制度建构的立足点，更应关注自然人的生命与健康，当经济效率与人身权益保障相冲突时，法律应选择后者。

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责任编辑：周延云

An Economical Analysis of Pollution Prevention Law

Wang Xiaojun

(College of Marine Sciences, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Abstract:It is the imbalance of substance recycle and energy flow between the human society and nature that leads to the environment pollution. This imbalance is due to the irregularity of social relationships. From economical view, there are three ways to prevent pollution. Firstly, we can take measures to regulate human behaviors and avoid the external effect. Secondly, a victim right relief mechanism should be established so as to implement corrective justice. Thirdly, we need nature conservation law mechanism to recover and improve ecological supporting capacity of the nature. Finally, we should make the supporting rules to provide technical support for above three kinds of legal mechanisms. In the environmental economics, the theory of the optimal pollution is to balance the relation of the environment protection and development, and realize the value of efficiency. From the legal perspective, the right to life and the right to health are the basic human rights and outweigh property rights. If there is a conflict between the personal right protection and economic interests, the law should take advantage of the personal rights protection rather than economic interests.

Key words:environmental pollution; human-nature relation; law; external effect

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2016)01-0066-09

作者简介：王小军(1973-)，男，陕西西安人，上海海洋大学海洋科学学院副教授，法学博士，美国Pace大学访问学者，主要从事环境法、海洋管理研究。

基金项目：上海市哲学社会科学规划课题：“海岸带综合管理法律制度研究(2015BFX006)”；国家海洋局海域管理技术重点实验室开放基金“海域使用管理法修订预案研究”(201510)；浙江省中青年学科带头人学术攀登项目:“海岛保护与合理利用制度研究”(pd2013108)；上海海洋大学海洋科学研究院开放课题基金资助(A1-0209-15-10015)

*收稿日期：2015-09-25