美国“双反”十大问题之六：

余盛兴++凌希

双重征税

根据美国商务部（“商务部”）和司法机构在上个世纪80年代乔治城钢铁案中确立的判例，反补贴法不适用于非市场经济国家。之后数十年，商务部坚持这一立场。但是2006年11月21日，商务部对中国铜版纸发起反补贴调查的决定打破了这一先例。此后案件中，美国国内产业热衷于针对中国产品同时提起反倾销和反补贴（“双反”）调查，商务部也高举“双反”大旗，针对中国产品征收高额反倾销税和反补贴税。在世界贸易组织和美国国内法院双双裁决美国政府针对非市场经济国家“双反”构成双重征税之后，2012年3月美国两会以最快速度通过了《对非市场经济国家适用反补贴税法案》（《反补贴授权法》）。毫无疑问，这是中美经贸争端的焦点问题之一，也是中国企业面临的一个重大障碍。

一、双重征税问题的由来

1.乔治城钢铁案

最初，美国法律并未明确规定反补贴法是否适用于非市场经济国家，当然，也没有明令禁止。此前，商务部也没有制定此类规则。在1983年针对从波兰和捷克斯洛伐克进口的碳钢盘条产品反补贴调查案中，商务部认为，没有任何法律授权其对非市场经济国家进行反补贴调查，且根据反补贴法的条款难以对非市场经济国家企业获得的补贴进行量化，因此拒绝在该案中针对非市场经济国家采取反补贴措施。

美国国内产业对于商务部的决定不予认同，将后者诉至法院。尽管商务部的立场在美国国际贸易法院（CIT）美国获得支持，但却得到美国联邦巡回上诉法院（CAFC）的认可。据此，商务部确立了“反补贴法不适用于非市场经济国家”的判例，并长期坚持这一实践。由于此案的美国国内产业代表和司法审查原告之一为乔治城钢铁公司，该案被称为乔治城钢铁案。

2.铜版纸案

此后10余年，美国国内产业也先后多次试图对包括中国在内的所谓非市场经济国家出口的产品提起反补贴调查申请，但商务部每次都以乔治城钢铁案为依据要么拒绝立案，要么决定不采取反补贴措施。但是，这一先例被美国新页公司2006年10月底针对中国进口的铜版纸展开“双反”调查的申请所打破。2006年11月21日，商务部决定针对中国进口的铜版纸展开反补贴调查。商务部声称，美国法律并未禁止对非市场经济国家采取反补贴行动，同时由于中国的经济与前苏联时期大有不同，在这种情况下对中国公司获得的补贴数额进行量化已具有可行性。

经过调查，商务部裁定中国企业享受了补贴，并准备征收反补贴税。不过，由于美国国际贸易委员会最终裁定中国进口的铜版纸没有对美国国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁，该案以无损害不征税结案。然而，美国对华产品采取“双反”行动并未终止，反而愈演愈烈。

3.WTO争端案及美国法院诉讼

由于铜版纸案之后美国国内产业针对中国产品提出多起反补贴调查，2008年9月19日，中国政府向世界贸易组织（WTO）争端解决机构（DSB）提起申诉，指控美国对中国进口的四种产品的“双反”裁定违反了WTO规则。2011年3月25日，DSB通过上诉机构报告和经上诉机构修改的专家组报告，裁定美国对中国四种涉诉产品采用非市场经济方法确定倾销幅度，同时采取反补贴措施构成了双重征税，违反了WTO规则。

另一方面，在商务部决定针对中国产品发起的第4起“双反”案——工程轮胎案结束调查和正式征收“双反”关税之后，中国工程轮胎出口企业及其美国进口商GPX轮胎公司向CIT提起诉讼。经过审理，CIT认为商务部的做法尽管并不违反美国法律，但由于它存在重复计算问题，因此将该案发回重审。面对该裁决，商务部表面上表示尊重CIT的判决，一定程度上修改了上诉企业的税率，但随后又向CAFC提出上诉。2011年12月19日，CAFC做出裁决，商务部针对非市场经济国家发起反补贴调查和采取反补贴措施违法。

在WTO和美国国内法院“双输”的不利形势下，商务部意外翻盘。2012年3月5日和6日，美国参议院和众议院分别通过《反补贴授权法》。随后（3月13日），美国总统奥巴马签署了该法案。根据该法，自2006年11月20日起美国反补贴法适用于符合条件的非市场经济国家；如补贴行为降低了平均出口价格，且调查当局可以估算因此提高的倾销幅度，则应适当降低倾销幅度。

二、主要问题

美国两院置WTO上诉机构报告，及CAFC裁决于不顾，以迅雷不及掩耳之势将对非市场经济国家反补贴合法化。表面上看，商务部拿到了针对非市场经济国家反补贴的授权，同时似乎遵照DSB的裁决和建议行事。但是，商务部针对非市场经济国家“双反”的做法明显构成了重复征税，而《反补贴授权法》仍然无法避免这种情形。

1.显而易见的重复计算

尽管《反补贴授权法》中增加了一个条款，要求商务部相应调整倾销幅度，从而避免双重征税。从文字上看，《反补贴授权法》的这一条款似乎考虑了DSB的裁决，但是它并未考虑也无法解决针对非市场经济国家产品“双反”可能导致双重征税的实质问题。

与出口直接相关的补贴被称为出口补贴，不与出口直接相关的补贴被称为国内补贴。对于出口补贴，WTO规则和包括美国在内的各国法律或实践都要求在计算时剔除，从而避免重复征税。但对于国内补贴，一般认为不影响倾销幅度，因而WTO规则没有明确，各国法律和实践也不要求做出调整。然而，以上假设都是基于市场经济国家计算方法，即以被调查企业的国内销售价格或者结构成本为基础计算其倾销幅度，并以同样的基础量化补贴和补贴幅度。

根据商务部现行的针对非市场经济国家的替代国价格方法，在反倾销调查中采用某个市场经济替代国成本价格确定正常价值，据此确定的倾销幅度已经剔除补贴成分。在此情况下，任何针对投入的原材料指控或者确定的补贴都没有必要，而且不可避免地导致双重征税。对于银行贷款、电费等投入也是如此。

2.违反WTO《补贴与反补贴措施协定》endprint

WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）第19.3条规定，“在对任何产品采取反补贴措施时，应当对已被认定接受补贴和造成损害的进口产品，根据个案情况在非歧视基础上，收取适当金额的反补贴税。已经放弃任何所涉补贴或者根据本协定的条款提出承诺已被接受的进口产品除外。”

根据WTO上诉机构报告，在考察SCM协定第19.3条所要求的“适当的金额”时，不应单纯只看商务部计算的补贴幅度，还要考虑同时进行的反倾销调查中确定的倾销幅度中可能包含的补贴。WTO规则的实质和精髓，即既应允许进口成员采取反倾销和/或反补贴措施，又应严格规范进口成员的调查行为。上诉机构认为，既然美国对非市场经济国家产品采取的“双反”行动很可能存在双重征税现象，那么商务部对中国产品征收的反倾销税和反补贴税不能称为适当的，不符合SCM协定第19.3条的要求。

3.追溯执行不符合一般法律原则，也可能违反美国宪法

透明度和可预见性是法治和市场经济的基石。《反补贴授权法》一方面授权商务部追诉适用反补贴法，另一方面却允许商务部对明显存在双重救济的情况可以既往不咎。这违背常理。

另一方面，很多美国法学者和利益集团认为，《反补贴授权法》的溯及性规定违反了美国《宪法》的“溯及性条款”值得商榷。依据法不溯及既往原则，法律仅能于制定后向未来生效。美国《宪法》第1 条第9 款第3 项“禁止联邦政府制定任何褫夺公民权利的法案或者溯及既往的法律”。然而，如仅依据美国《宪法》第1 条第9 款申请违宪审查，很难获得联邦最高法院的支持。反补贴税征收的外部政治环境、经济环境以及日益增强的贸易保护主义，都会是法院的考虑因素。这些因素大大抵消了《反补贴授权法》的追溯执行规定被认定违宪的可能。

三、不利后果及应对策略

《反补贴授权法》导致的合法双重征税，对包括中国企业在内的非市场经济国家的应诉企业和美国进口商都造成不利影响。概括起来，包括：

1.人为提高被调查企业的税率

如上文所指出的，商务部针对非市场经济国家企业采取“双反”措施时，成本的重复计算是无可避免的。企业很难也没有义务证明，国内补贴具体导致怎样的重复计算。然而，国内补贴也很有可能造成倾销幅度的提高。商务部在实践中并未对该部分的倾销幅度进行相应的降低。这样的税率结果，无端加重了应诉企业负担，是不真实的，也是不公平的。

2.形成恶劣的例子，破坏国际贸易规则

尽管已经有80多个成员承认中国为完全市场经济国家，但美国坚持拒绝承认中国为市场经济国家。不仅如此，美国甚至不断倒行逆施，在不承认中国为市场经济的情况下对中国产品大肆发起反补贴调查便是一个明显的例证。尽管美国不是第一个对中国产品发起反补贴调查的国家，但美国的行动一发而不可收拾，从而带来了大量的跟风者，中国产品一度成为各国反补贴的首要目标。

在WTO争端解决机构对认定美国商务部在对非市场经济国家“双反”调查中双重征税违反了WTO规则的情况下，美国政府并没有改弦易辙，而是一再拖延，最终以《反补贴授权法》模糊而且不平衡的条款搪塞。事实上，美国的行动几乎没有做出任何实质性的改变。在这种情况下，很难判定美国是国际贸易秩序的维护者。换言之，美国政府在针对中国产品“双反”的做法表明，只要符合美国利益，美国政府不惜破坏国际贸易规则。

可以预见，美国商务部在“双反”实践中会继续举《反补贴授权法》大旗，坚持针对中国产品采取“双反”行动。当然，中国政府和企业在过去WTO以及美国行政司法体系内所作的努力也绝非一无所获，至少可以视为在全球化市场中不可避免的锻炼。面对不公正的贸易救济措施，中国仍应勇敢地在WTO平台发出抗议的声音。同时，政府也应积极通过双边和多边程序，敦促美国尽早（最晚不迟于中国加入WTO后15周年届满之日）承认中国的市场经济地位，从而摆脱不利的局面。endprint