利益平衡下的云顶山自然保护区可持续发展研究

蔚志刚（山西云顶山省级自然保护区管理局，山西　娄烦　030300）



利益平衡下的云顶山自然保护区可持续发展研究

蔚志刚
（山西云顶山省级自然保护区管理局，山西娄烦030300）

【摘要】景区旅游业已经成为带动经济发展的地方主体性产业，被人们称为“无烟工业”。然而在繁华背后，景区生态和社会经济问题已经逐渐显现。本文从利益角度分析保护区内多方利益关系。

【关键词】云顶山自然保护区；可持续发展

山西云顶山省级自然保护区管理局以山地草甸而远近闻名。该地区具有最典型的山地草甸形态特征，山地草甸作为一种重要的山地生态系统类型，具有不可低估的生态价值和经济价值。一方面，在维持云顶山地区的生态平衡、涵养水源、保持水土、净化空气等方面发挥着重要的生态作用，是省城太原重要的生态屏障；另一方面，云顶山保护区水草优良、树木葱郁、风景迷人，也是优良的生态旅游景点。随着2014年云顶山自然保护区开发意向书的签订，保护与开发的矛盾日益显现，保护区如何实现可持续发展是当前工作的重中之重。

1 云顶山自然保护区旅游开发利益相关者的利益诉求分析

云顶山自然保护区地处吕梁山脉腹地，土地贫瘠，农业生产是当地主要经济来源。随着近年来“云顶热”的逐渐升温，以自然保护区的自然资源为载体发展生态旅游业，俨然已经成为改善云顶山景区地方经济状况的主要手段。云顶山自然保护区生态旅游的发展目标是在维护和实现景区生态、社会和经济利益最大化，将不利的负面效益降到最低，统筹分配收益和负担。从利益关系角度分析，云顶山景区内存在以下三个利益主体：云顶山保护区管理局、景区投资者和景区内居民。

云顶山保护区管理局：按照我国《宪法》规定，旅游景区内的自然资源和文物资源归国家所有。我国政府部门行使旅游景区的管理权，旅游景区发展由政府部门进行主导。可见，政府部门在维护景区生态环境和发展环境方面起着不可替代的作用。

景区投资者：国有林场大部分是自收自支事业单位，财政没有拨款，缺乏景区开发专项资金，无法独立承担旅游景区开发的各项费用。另一方面，政府部门的行政管理方式无法适应旅游市场的发展，因此，吸引了一批社会资本参与旅游景区的开发经营，逐步形成了以相关法律法规为准则，政府引导，企业管理的经营模式。旅游景区投资者以资金投入向政府部门取得景区的经营收益权。投资者以景区良好的预期收入为先决条件投入资金，反之将减少或放弃投资。利益能否合理分配直接影响投资者的积极性，进而影响景区的生存与发展，与景区的可持续发展有直接厉害关系。

景区内居民：景区旅游开发影响了景区内原住居民农耕放牧的传统生活方式，改变了他们固有的价值观念，使他们开始意识到祖辈生活的家园蕴藏着巨大经济开发潜力，家庭中一部分生产力包括劳动力、生产工具、房屋、土地将会成为景区旅游的附属，景区发展状况直接影响他们的生活水平，使他们在成为旅游景区开发受益者的同时也成为牺牲者。因此，景区内原住居民作为景区旅游开发的参与者，有举足轻重的地位和影响。

随着自然保护区生态旅游的发展，旅游经济效益惠及面日益扩大，众多有着不同的甚至冲突的利益诉求的利益关系者也参与到景区运行中，隐藏的利益多元化问题最终暴露出来：景区内居民缺少对保护区管理局的监督渠道，难以参与景区开发的决策过程；景区开发者由于一味追求经济收入而忽视了由于旅游的开发而改变原有生活生产方式的景区内居民利益；由于景区开发者与景区内居民没有建立风险和利益共享的法律保障机制，恶性群体事件时有发生。这些负面影响终将增加云顶山自然保护区的生态风险，近年来景区内垃圾增多、水体富营养化、草甸退化等一系列问题的出现已经在敲响警钟。

2 云顶山自然保护区旅游开发利益相关者的利益协调研究

三者利益关系都以自然保护区的生态风险和经济利益作为媒介，以保护区自然资源换取自身利益，如何有效协调三者利益关系，实现保护区有序管理，对于保护自然资源，发挥自然保护区的最大生态价值和经济价值有着重要作用。云顶山自然保护区作为一个开发伊始的原生态旅游区，同样也面临着上述问题。

2.1 协调云顶山保护区管理局与景区内居民的关系

保护区旅游开发过程中因利益分配问题，在不合理的开发活动导致自然资源破坏事件发生后，各利益参与部门之间会发生相互推卸责任、扯皮等，因此，在旅游开发管理活动中，要明确云顶山自然保护区管理局与景区内居民的权利与义务。对于发生在各自管理区域内的事故，明确责任归属，由各自着力解决。上级部门对保护区管理局委以责任的同时，也应委托给相应的权利，在发生突发性事故时，保护区管理局能够第一时间主动地做出决策，有效控制事件发展。

保护区管理局应与景区内居民在涉及经济利益的自然资源产权时进行积极协调，尤其是保护区资源交叉地带的土地、森林、动植物、矿产的产权归属，争取上级林业主管部门和地方政府支持，避免在旅游活动中因管理不善而发生责任推诿，导致事件扩大化、复杂化。

2.2 明确划分保护区管理局管理权与景区投资者的经营权

通过正规法律途径的招商引资将云顶山保护区旅游开发的经营权从保护区管理局中分离出来，交给有市场经验、有经济实力的经营主体经营。在经营中让各方主体都参与进来，出台相关权责规定，明确划定各方在旅游活动中应尽的责任和义务。在保护区旅游开发中，要对保护区内旅游资源进行整合，发挥自然景观和野生动植物资源的最大经济价值。明确规定景区投资者在经营中负有保护环境资源的责任，但大部分保护任务如野生动植物保护、退耕还林、荒山改造等仍由保护区管理局来承担。可以考虑对景区投资者设立专项环境保护税收，专门用于对保护区资源环境保护，以此促使开发商制定合理的旅游开发计划。

2.3 创新保护区管理局、景区投资者与景区内居民三者关系，实现三者共赢

从宏观角度分析，这三者关系可以归纳为整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益之间的关系。保护区景区内居民由于其社会经济地位影响，不能站在保护生态和经济发展的高度考虑问题，致使他们更多地考虑自身既得利益。

因此，对于要求环境效益与经济效益齐头并进的保护区管理局、追求经济效益最大化的景区投资者以及谋求利益现实化的景区内居民来讲，应寻找三者利益的平衡点，建立保护区管理局、景区投资者以及景区内居民三者利益相互融合的开发模式，更多注重提携提高当地经济发展水平。保护区当地的经济水平为保护区旅游开发顺利进行提供了良好的社会基础，要想使保护区居民支持保护区旅游开发项目，必须首先提高他们的生活水平，让居民得到实惠。在旅游开发过程中，可以采取景区内居民以土地经营权和林地资源入股的形式，没有承包权的景区内居民可以劳动入股，通过封山育林、护林、承包工程建设等形式参与保护区旅游开发。保护区管理局可以适时地对当地社会经济发展、土地利用进行统计监测，对景区内居民的参与程度和满意程度进行调查，这样不仅实现了景区内居民的现实利益要求，更调整了保护区当地产业结构，有利于景区内居民积极保护生态环境。

参考文献

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2009.

[2]牛文元.可持续发展导论[M].北京：北京科学出版社，1994.

【中图分类号】F326.2

【文献标识码】B

【文章编号】1005-4707（2016）01-008-02

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.02.003

【作者简介】蔚志刚（1978-），男，1999年山西林业学校毕业，现任山西云顶山省级自然保护区管理局工程师。

【收稿日期】2015-11-25；【修回日期】2015-12-15。