浅谈我国森林防火实施行政管理的利弊

2016-04-05单保君苏文静刘世远李世友王秋华胡敏锐

森林防火 2016年2期

关键词：林火火灾森林

单保君，苏文静，刘世远，李世友，王秋华，胡敏锐

（1西南林业大学土木工程学院，云南省森林灾害预警与控制重点实验室，云南　昆明，650224；2昭通市盐津县消防大队，云南　昭通，657000，3国家林业局南方航空护林总站，云南　昆明 650021）

浅谈我国森林防火实施行政管理的利弊

单保君1，苏文静1，刘世远2，李世友1，王秋华1，胡敏锐3

（1西南林业大学土木工程学院，云南省森林灾害预警与控制重点实验室，云南昆明，650224；2昭通市盐津县消防大队，云南昭通，657000，3国家林业局南方航空护林总站，云南昆明 650021）

我国森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。这种方式存在很多有利之处，同样也存在许多弊端。林火管理及火灾扑救实施行政管理能发挥集中优势、协调能力强在短时间内能调动多种力量和足够资金，但在专业性、个人主观性、经济合理性存在一些不足，可通过不断改进，以提高林火管理水平。

森林防火；行政管理；林火管理

森林是陆地生态系统的主体，是人类绿色的宝库［1］，我国地域辽阔，自然气候条件复杂，植物种类繁多，森林类型多样，具有明显的地带性分布特征，由北向南，依次为针叶林、针阔混交林、落叶阔叶林、常绿阔叶林、季雨林和雨林［2］，第八次全国森林资源清查结果，我国森林面积2.08亿hm2，森林覆盖率21.63%，活立木总蓄积164.33亿m3，森林蓄积151.37亿m3，年生态服务功能价值12.68万亿元。由于近些年来受极端天气事件和人为用火行为变化影响，全球森林火灾频发［3-6］，作为世界上主要自然灾害之一，森林火灾严重危害森林资源，威胁群众生命财产安全，破坏生态环境［7］，我国森林火灾较为严重，居世界首位。1950-1997年，我国共发生森林火灾67.6万次，累计受灾面积达3645.6万hm2，占全国现有森林面积的29.4%，平均每年发生森林火灾1.41万次，年均受害面积75.95万hm2，年均森林受害率为0.63%［8］。针对我国森林特点及火灾情况设立专门的林火研究及管理机构是十分必要的。早在《淮南子》抑或《管子》都表现出对山林资源的高度重视，将其视为保证人类社会存在发展不可或缺的必要条件，《管子》要求“虞师”严格管理林业发展事务，不仅要坚持“时”禁，而且要制定防火法令，确保林业发展的安全管理［9］。我国对林火管理实行行政管理的办法，使林火发生率及火灾控制能力都有了很大的改善。我国对林火理论研究起步较晚，防火力量、技术及基础建设相对滞后，行政管理方式存在一定的不足等这些特点是我国林火管理的现状。林火客观存在性受地域、植被类型、可能性火源概率不同导致林火成灾的概率不同，同时又受林火管理和火灾指挥水平不同而有较大差异，林火管理和火灾指挥水平的高低会直接影响林火发生的周期、林火损失程度和人员伤亡。目前现有管理体制下林火控制能力得到了很大提高，林火实施行政管理受到领导更替、专业水平、重视程度等原因的影响较大。

1　林火行政管理概述

林火行政管理是林火行政管理机构根据有关法律赋予的职责，通过宣传，提高公民的森林防火意识，同时依法进行火源管理，减少森林火灾的发生所展开的行政行为［10］。根据《森林防火条例》和《国家森林火灾应急预案》等规定，在扑救森林火灾时由相应各级地方政府设立扑救森林火灾前线指挥部，并负责火灾扑救的决策指挥机构，主要成员由当地政府领导、参战部队和相关部门的负责同志组成，视火场态势、火情发展蔓延趋势根据国务院领导指示组建国家级扑火前线总指挥部［11］。在火灾发生时林火行政管理的主要负责人视火情严重程度启动不同的森林火灾扑救应急预案。各个国家对林火管理方法及机构设置因各国自己的具体火灾频度，危害程度、经济实力不同而采取不同的方式，不同时间段由于认识和研究程度存在差异设置上也有所变化。我国森林防火机构分为国家、省、市、县等层次。国家设立全国森林防火指挥部，办公地点是在国家林业局，负责全国森林防火工作的检查、监督、指导与协调［12］。地方人民政府同样设立森林防火指挥部，由政府主要领导或主管领导任指挥部指挥长，有关部门和当地驻军领导为指挥部副指挥长、成员，森林防火指挥部是同级人民政府的森林防火指挥机构，负责本行政区的森林防火工作，县级以上森林防火指挥部在林业行政主管部门设办公室，办公室是森林防火指挥部门的办事部门，配备专职干部，负责森林防火日常工作［10］。行政的组织结构决定了功能的发挥，功能的发挥过程当中又受到结构的影响，对结构起反作用［13］。

我国森林防火建立起了以专业队伍为主力，以武警森林部队为骨干，以航空护林队伍为尖兵，以解放军、预备役部队、武警部队、半专业和义务扑火队为补充的森林防扑火队伍体系［14］，林火行政管理不但是外在得到了发展，内在也得到了很好的充实。

2　森林火灾行政管理有利方面

我国为社会主义国家，社会主义国家的性质决定了有其自身的优越性，自新中国成立我国森林防火发展经历了多个阶段，从无到有，发展过程充满了曲折。我国林火行政管理在不同历史时期变化较大［10］。1957年1月，当时的林业部成立了护林防火办公室，主管全国护林防火业务工作［12］。在“文革”期间护林防火事业陷于停顿，各防火组织机构瘫痪。1987年“5·6”大火以后森林防火引起了国家的重视，由于极其惨痛的教训成为防火事业的阶段性标志。我国林火采用行政管理模式存在着强烈的利弊关系，由于主要负责人是国家及省市县各级的政府主要负责人，在日常森林防火工作管理及发生火灾时能很好地起到协调作用，在很短时间内能调动多种组织进行救援，在资金、设备及物资方面能得到很好的保证，很多火灾扑救中都表现着这种优越性。安宁“5·21”森林火灾扑救中由于各级领导高度重视和靠前指挥，短时间内调用了3架ka-32直升机和1架Mi-171直升机形成规模庞大的机群灭火，调集9525名军警民联合战斗，历时6天将火扑灭［15］。长白山国家级自然保护区“5·29”森林火灾发生后，省委、省政府高度重视，孙政才书记、王儒林省长，程伟根、王守臣、马明副省长等领导分别做出批示、指示，省长王儒林、副省长王守臣第一时间到省森林防火指挥中心坐镇指挥［16］，使得在相对短时间内把火灾扑灭，减少了损失。

森林火灾的扑救往往需要多个部门的协调配合，尤其是重大森林火灾、严重威胁人民及国家重要财产安全时急需采用大型灭火设备更体现出这种需要。行政中重要领导出任协调能很好地发挥作用。其次，林火实施行政管理能有效地制定管理条例和相关法律来约束人为火源的管理。对于一些违规使用和携带火源导致火灾发生的严重者会受到刑法的制裁，这在很大程度上起到了很好的威慑和管理作用。

3　森林火灾行政管理存在的弊端

事物的存在都具有两面性，事物不断在否定自己的同时发展自己，林火管理实施行政管理取得丰硕的成果的同时也表现出了许多弊端，这种弊端在近年来我国发生的一些森林火灾都直接或间接地有所反映和体现。

1）我国基层的各级森林扑火指挥员普遍专业素质较低，森林火灾扑救系统的整体指挥能力、协调能力较差［17］。各级防火办事机构中的部门领导相当一部分不是专业人员出身，工作人员半路出家的多，受过专业培训的少，面对森林防火出现的新问题和越来越繁重的防火任务，防火办事机构人员的业务素质、防火新知识接受能力和指挥协调能力都亟须提高［12］。2010年昆明市石林县“2·7”森林火灾扑救中虽然受到省委、省政府，市委、市政府等各级领导的高度重视及云南省人民政府常务副省长等重要批示［18］，但同样造成了很大的损失，火场态势出现一再升级扩大，严重威胁了村民的生命和财产安全。

2）森林防火是一项专业性工作，被抽调的干部是否都能胜任？政府在森林火灾中承担责任的行为形式更多的是不作为［19］。而且在有些情况下表现出官场化，而不是站在火场、整体效益的角度来考虑。森林防火工作复杂多变在指挥和扑救过程中要有一定的专业知识。在2011年长泰县枋洋镇“3·28”灭火作战和东南林区灭火表现出指挥秩序混乱，在力量调配和任务划分上随意性较大，火场谁官大谁指挥，谁先到谁先上［20］。由于我国社会性质的特殊性使行政管理人员变动频繁，森林火灾的指挥扑救存在地域性，人员的变动会僵化指挥形成经验主义，让一部分有实践经验的主要负责人更换管理方向。不同领导人由于自身对森林防火意识认识不同，造成关注程度的差异及专业角度造成指挥强弱不一等现象。

3）安全工作是完成一切工作的底线，是保底工程［20］。在林火管理活动中，灭火人员和公众的安全是第一位的。2009年2月2日云南省晋宁县防火办主任李昆朋在灭火时牺牲，2010年5月22日云南省宁蒗县森林火灾致12名扑火队员遇难，2010年12月“5·13”四川省道孚县草原火灾致22人牺牲，2011年3月3日云南省剑川县森林火灾复燃导致包括2名县防火办工作人员、县森林防火扑火队5人在内的9名扑火人员遇难［21］，这些都直接或间接表现出指挥等管理的不当。在森林火灾扑救指挥中出现谁官大谁说了算的方式，在这样的情况下由于部分政府官员并非林火专业，难免出现指挥中的错误，人员伤亡、重点区域不能强有力及时的保护。火灾持续性不灭经常性突围复燃及存在人员伤亡都是指挥管理不到位最大的现实体现。

4）林火管理实施行政管理中对经济投入考虑的往往不够，适当的风险管理是所有林火管理的基础，在考虑因采取某个行动或不采取该行动而需付出的代价时要对其中的风险和非确定性充分的理解、分析、交流和处理［22］的前提下，采取牺牲局部、保存全局的战略和以火灭火的战术，如何处理弃与保、消与防的关系成为指挥员要考虑的一个重要问题［21］。早在1985年北美（加拿大、美国）就提出了不打成本超过保护价值的火［23］，林其钊等也对林火管理做了经济学层面的分析［24］，认为应在适度风险下实现森林火灾减灾效益最大，最大限度地发挥森林的整体效益。

4　讨论

扑救森林火灾是一项复杂的系统工程［25］。林业部门要当好地方党委政府的参谋，逐一分析当地森林火灾环境因子以及火灾发生的节点、时段、地段，掌握火灾发生的规律，有针对性地结合实际制定切实可行的防火办法和应急预案［26］。森林防火采用行政管理方法存在的众多的优缺点，我国在这种管理模式下森林防火工作有了很大的提高和改善，但始终不能做到专业化、管理人员技术化。在未来发展中，政府部门及各领导可以考虑权力下放，对林火实施管理和监督，设立专门的防火扑救部门，把城市消防与森林消防有机整合为专业的火灾扑救机构。许多国家也采取这样的办法，如葡萄牙整个防火工作由国家保护局负责，希腊由消防局负责［27］，美国的森林火灾扑救指挥系统（Incident CommandSystem，以下简称ICS），是目前世界上最先进、应用最成功的指挥系统，是一个建立在现代管理学和经济学理论基础之上的管理系统，兼备指挥、行动、计划、后勤及行政管控五项功能，经济高效，富有弹性，可操作性强，值得借鉴［28-29］。对专业人员实行持证上岗制度，尽快完善专业队伍的知识结构［30］，推行职业准入和晋级资格认证制度，重视扑火实践经验和理论学习，需要完善的培训体系作为配套，未接受过培训的人员即使是志愿者也不可以上火场［31］，在我国发展中需要不断增加新鲜血液，借鉴和学习。相比森林防火科研开展较早的加拿大、美国等国家还有很多学习的地方，在学习和借鉴中结合我国国情找到适合我国基本国情特征的森林火灾管理扑救战略战术。

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