基层化妆品监管难点多

●任娜/文

陕西省咸阳市旬邑县食品药品监督管理局

化妆品在带给人们美丽的同时，其产品质量、使用安全等问题逐渐引起社会的关注。近年来，基层化妆品市场快速发展，新产品不断出现，新问题也层出不穷，基层化妆品安全监管正面临着更多的挑战。

化妆品检测方法严重缺失

化妆品检测方法严重缺失已经成为化妆品安全监管不得不面对的瓶颈问题。资料显示：我国目前针对化妆品的检测方法只能检测到2007版《化妆品卫生规范》1286种禁用化学物质中的70种，覆盖率只有5%左右。其中，防晒剂的覆盖率最高，也仅为60%；防腐剂的覆盖率在20%左右；染发剂的覆盖率为9%，而着色剂则是空白。化妆品行业检测标准和检测方法严重缺失的表现在基层更为突出，基层化妆品安全监管在实际操作中有很多指标无法检测，从而形成监管漏洞。

监管内容交叉、复杂

在实际监管工作中，基层各个部门由于职责不同，对化妆品安全监管的规定也各不相同，使得监管内容重复、交叉且缺乏协调性。例如：对于生产或者销售不符合国家卫生标准的产品，依据《中华人民共和国产品质量法》的规定，处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值金额等值以上3倍

以下的罚款；依据《化妆品卫生监督条例》的规定，可以处违法所得3～5倍的罚款。但依据《行政处罚法》“一事不再罚”原则，如果一个部门已经做出了处罚决定，则另一个部门不能基于同一理由再次给予处罚。如果有两个以上部门在不知情的情况下就同一违法事实分别实施了处罚，则当事人可能因此提起行政复议或者行政诉讼，使监管部门的权威大打折扣。同时，监管机构多头管理职能分散，权责不明，在实际工作中很容易出现争相处罚或推卸责任的情况，难以形成监管合力。

处罚力度小，缺少震慑力

作为化妆品安全监管法律位阶最高的《化妆品卫生监督条例》，规定最高罚款为违法所得的2～3倍，罚款数额较低，且对违法所得的认定比较困难，违法者不怕被罚。同时，缺乏违法者退出机制，往往是违法经营者今天被罚款或吊销卫生许可证，明天又申请开业，对责任人再次从事化妆品生产经营没有进行任何限制，处罚力度明显不够。而基层由于消费水平低，违法的处罚力度就相对更低，不仅法律的震慑力没有充分发挥，甚至还导致违法生产经营现象屡屡发生。

监管难度大、效率低

对于基层化妆品安全监管来说，一方面，基层化妆品经营企业数量多、分布广、不稳定、从业人员流动性大、总体素质偏低。这些特点增加了化妆品监管的难度，使执法成本加大，监管效率降低。另一方面，由于可依据法律的处罚力度小，与食品、药械违法处罚力度相比，依法可罚款数额低，立案调查比例低，执法人员的监管作用没有充分发挥。以陕西省咸阳市旬邑县食品药品监督管理局为例，2014年度化妆品经营企业共计241家，立案19起，监督检查283人次；涉食企业共计783家，立案495起，监督检查2952人次；涉药企业共计350家，立案136起，监督检查1261人次。相较之下，化妆品监管效率明显偏低。

法律依据不清

目前，我国关于化妆品的法律、法规、规章等法律文件繁多，但都只涵盖了整个化妆品安全问题的一部分，基层监管人员在执法中遇到很大挑战。由于缺少统一的实体法律保障，造成各个行政管理机构职责不清晰，出现“越位、错位、缺位”的现象。即使是化妆品安全监管法律位阶最高的《化妆品卫生监督条例》，也仅涉及化妆品生产、经营环节安全监管的内容，并没有对化妆品原料成分、包装材料的质量、添加剂的生产、经营和使用、化妆品标签说明书等进行规定，调整范围过于狭窄，没有涵盖化妆品安全问题的全过程及化妆品范围的界定。同时，《中华人民共和国产品质量法》规范的是经过加工制作用于销售的化妆品的生产、销售环节的质量安全。由于化妆品相关法律法规颁布于不同时期，加之是分段、分部门立法，条款相对分散，调整范围较窄，相关法规之间缺乏协调。