新型城镇化背景下我国农村土地制度改革与创新

刘斌章

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

新型城镇化背景下我国农村土地制度改革与创新

刘斌章

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

农村土地制度改革是十八大以来我国改革中的热点问题。在工业化、城镇化快速推进的今天，农村土地制度在这个过程中始终扮演着关键性的角色。有效合理的土地制度是城镇化健康合理发展的助推剂。然而，土地制度在推动我国经济社会发展过程中也出现了很多弊端，因此，进一步加强农村土地制度改革和创新是十分必要的。针对改革中存在的现实问题，提出了在今后应进一步明晰农村集体产权归属、建立规范有序的农村土地流转市场、创新农村集体经营性建设用地入市后的收益分配制度以及创新农村宅基地制度改革与管理等建议。

新型城镇化；农村土地制度；改革

城镇化是现代化的必由之路，既是经济发展的结果，又是经济发展的动力。城镇化并非单方面城镇的发展历程，而是由农村推力和城镇拉力相互作用的表现和结果[1]。农村土地制度改革为我国城镇化发展创造了基础条件，为我国经济的高速增长提供了农业基础层面的动力。但另一方面，随我国经济发展进入新常态，城镇化、工业化快速发展的过程中也出现了一系列新的矛盾和复杂问题，如当前经济社会中存在的“城中村”、“空心村”、“小产权房”和“耕地抛荒”[2]等问题，为解决这些矛盾和问题对农村土地制度改革提出了新的要求和挑战。顺应新时期的要求，在新一轮土地制度改革中探索出具有针对性的实施方案，对于促进我国新型城镇化的发展以及社会主义现代化建设具有至关重要的作用。

1 我国农村土地制度改革的路径分析

第一阶段：1949—1954年，《土地改革法》颁布，规定实行农民土地所有制，地主阶级的土地所有制随之被废除。1952年完成了以“耕者有其田”为目标的土地改革，农村土地制度走上了土地私有、分散经营的道路[3]。

第二阶段：1954—1978年，变农民土地所有制为集体所有制。土地改革完成后，我国农村历经了互助组、初级合作社和高级合作社形式的合作化道路的探索，人民公社制度也由此确立，农村土地制度由农民私有改革为集体所有。

第三阶段：1978—2002年，实行家庭联产承包责任制，即将集体所有的土地制度变革为土地所有权和使用权相分离的家庭联产承包责任制的土地制度。农民事实上成为生产经营权主体，重新获得了土地的经营自主权。农户通过“交够国家的，留足集体的”利益承诺，换取了土地的使用权。据相关统计，截至1985年年初，大约有98%的农户完成了包干包产到户。

第四阶段：2002年以后，我国的土地制度改革允许土地流转。2002年党的十六大提出了土地承包经营权流转，逐步发展规模经营的方针。2013年十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和原则。随后国家又出台了促进土地经营权流转的政策，农村土地“三权分置”的格局也逐渐明晰。2015年十八届五中全会又出台了一系列政策文件，对农村土地制度格局再一次作出了深化与细化。

2 新型城镇化背景下农村土地制度存在的现实问题

2.1 新型城镇化对农村土地制度改革的要求

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是更高水平和更高意义的城镇化[4]。一方面，城镇化是农村土地制度改革的驱动力，城镇化的向前推进促使农村土地制度的改革以适应城镇化的发展；另一方面，土地又是城镇化最根本的要素，离开了土地，城镇化的发展就失去了载体，所以，土地制度是否合理基本上决定了城镇化能否健康地向前推进。

传统的城镇化注重土地的快速城镇化，在这一过程中，农村的人力和资本不断涌入城市，使得城市在一段时期内获得了来自自身和农村的双重发展机遇，从而加速了城镇化的发展。然而在传统的城市化过程中，却忽略了人口的城镇化，人口的城镇化发展速度远远落后于土地的城镇化速度。新型城镇化务必要以农民为主体，要避免农民“被城镇化”[5]。新型城镇化的核心在于人的城镇化，这就要求农村土地制度改革过程中要切实保护好农民的利益，确保其土地权益不受损；稳健有效地进行农地流转，实现农业规模经营，推进农业现代化的发展；坚持18亿亩耕地红线不动摇的底线，保护基本农田，限制农转非，并在此基础上协调集体经营性建设用地入市与农地的关系，以优化土地资源配置，提高土地利用效益；注重土地利用的经济、社会和生态效益的统一，保护生态用地，加强环境保护。

2.2 现行农村土地制度改革中存在的缺陷和面临的问题

2.2.1 集体土地产权主体不明晰 根据我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的规定，我国实行土地的社会主义公有制，分为2种形式，一是全民所有制，二是劳动群众集体所有制。土地的劳动群众集体所有制采取的是农民集体所有制的形式。但在现实中，“集体”的概念在法律中较为模糊，《宪法》规定为“集体所有”，《土地管理法》规定为“乡（镇）、村或村内农业集体经济组织”。鉴于此，在集体所有制下土地的产权归属问题也就模糊不清了，由此造成了很多问题。现行制度下，农村集体经济组织的权能进一步弱化，使得村内的集体权益得不到正常的维护，经常遭到行政权力的入侵。这就使得土地所有权主体虚化，随之也淡化了土地所有权权能，而由于国家在土地管理层面处于强势地位，因此，土地所有权主体最终还是落到了国家层面上[6]。产权主体的不明晰导致责权利的不明，以至于在农地征收、流转过程中，法律赋予农民的正当权益受损。

2.2.2 土地流转效率低下 在工业化、城镇化快速发展的过程中，土地流转应运而生。国家也先后出台了相关政策来促进规范农村土地流转，但一些制度上的缺陷在具体实施过程中也逐渐凸现出来，阻碍了政策的顺利实施，不利于现行农村土地的顺畅流转。虽然目前已有许多土地流转方式，但主要的还是土地承包经营权化和土地承包经营权出租[7]。此外，现行的土地制度要求土地流转要经过土地所有权代表者集体的同意，然后必须经过层层审批，最终才能实现土地的流转，这一方面为乡村集体组织以及上级行政组织对土地流转的干预创造了条件，使得农村土地不能正常流转，另一方面降低了土地流转的效率。加上产权主体的不明确、周期性的土地调整以及流转程序的不规范等原因，使得流转双方缺乏稳定的预期，导致了土地流转效率低下。在农村土地的流转中，大部分都是农户间的转包、转让以及互换的形式流转，出租和入股所占的比例很小。随着大量的农民进城务工，他们流转土地的积极性也较低，要么将土地抛荒，要么留作进城失败的后路，导致土地不能向种田能手转移，这就导致土地规模利用的水平大大降低[8]。而农户之间的流转大多没有集体统一调整地块，无法实现连片规模经营。

2.2.3 集体经营性建设用地入市后产生的问题一方面，随着城镇化、工业化的推进，一级土地市场供不应求，城市建设用地可谓是寸土寸金。另一方面，随着劳动力等要素向城市的转移，农村中出现了大量土地闲置以及土地低效利用的现象。针对这种不平衡的城乡用地失衡现状，党的十八届三中全会明确提出了建设城乡统一的建设用地市场。允许集体经营向建设用地入市，这对缓解城市国有土地市场供求矛盾，提高集体建设用地集约利用水平，盘活农民资产、增加农民财产性收入，对减少农村与城市差距以及缓解征地矛盾有明显意义。近年来，全国各地先后建立起了集体经营性建设用地入市改革的试点，取得的成果颇丰，积累了丰富的经验，但同时也存在很多问题。目前农村集体建设用地入市后主要存在4个方面的问题：一是收益分配缺乏理论依据和实践经验，技术与理论支持体系研究仍显不足；二是对收益分配的内涵、分配主体、分配方式还存在诸多分歧；三是缺乏统一完整的收益分配体系；四是对入市后收益的使用缺乏应有的制约监督，欠缺统一规范的管理[9]。

2.2.4 农村宅基地制度改革的问题 随着城镇化的推进，以及农村劳动力的大量转移，我国农村宅基地的使用和管理中存在着一些较为突出的问题。长期以来，我国法律规定农村宅基地的使用原则是“一户一宅”，具有以下2个特征：一是无偿无限期使用；二是宅基地使用权不能流转。我国法律禁止城镇居民购买宅基地，由于农村居民购买力有限，这一限制买方的规定势必会导致宅基地的价格失真，农民不能享受资产增值收益[10]。为此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。2015年1月，中共中央办公厅和国务院联合发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

上述改革的根本目的都是要维护好农民集体的土地权益，使农民的宅基地权利得到保护，增加农民财产性收入。全国各地先后在实践中进行了宅基地制度改革的试点，比如天津“宅基地换房”（华明模式），重庆“地票模式”，嘉兴“两分两换”模式，成都“联建”模式，温州“宅基地征用”模式等。这些宅基地制度改革的探索，适应了工业化、城镇化快速推进的经济发展背景，在实践中积累了丰富的经验，为全国其他地方的宅基地制度改革提供了参考借鉴。但总结以上模式，现实中也面临着很多问题。一是宅基地交易范围受到了限制。由于相关法律法规的限制，将农村村民住房所有权的交易限制在了本村集体经济组织以内。二是农村宅基地交易对象受到了限制。相关法律规定农村的住宅不能出售给城市居民，城市居民也不得在农村占用土地修建住宅房屋。这说明交易双方只能是非城镇居民。

3 新型城镇化背景下农村土地制度改革和创新

随着新型城镇化的快速向前推进，现行农村土地制度中出现的问题与矛盾亟待解决，以适应城乡一体化的发展新要求，确保我国城镇化的健康发展。一套合理的农村土地制度不仅是农村社会稳定的关键所在，更是整个社会转型期的基石。农村土地牵扯到众多利益相关者，社会上的每个人都直接或间接的与其产生关联。农村土地制度的重要性不言而喻。因此，在改革中探索创新出一套合理的农村土地制度势在必行。

3.1 明晰农村集体产权归属

“非遗”是社会分工和经济发展的阶段性产物，社会发展水平和社会生态对“非遗”的存续状态有着重要影响。当前，中国特色社会主义建设进入了新时期，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。更好地满足人民在经济、政治、文化等方面日益增长的需要是我国社会全面发展、不断进步的标志。

明晰的土地产权是农村土地制度改革最基本的要求。实现土地利用的效益最大化要求产权主体明晰。因此，土地确权在新型城镇化背景下的农村土地制度改革中显得格外重要。通过土地确权登记颁证，农民的土地承包经营权、建设用地使用权以及宅基地使用权才能得到有效的保障，无疑会加快推动农村土地流转以及抵押的速度和效率[11]。

3.1.1 在改革中坚持农地集体所有，确保农民对农村土地的集体所有权 应该加强农村土地立法工作，通过立法进一步规范农村土地的所有权、使用权等，同时加强法制宣传，使农民树立起依法保护自己的土地权利的法律意识，同时也使上级行政单位尊重农民的土地权利，规范其土地管理的行为，从而有效保障农村土地的集体所有权不受侵犯。

3.1.2 尊重历史，妥善解决确权过程中的纠纷 针对土地确权过程中出现的历史权属争议，应该进行调查摸底，充分参考第2次全国土地调查的成果，全方位掌握现实的土地权属状况。由于土地权属争议牵扯到的利益相关方较多而且时间较久远，相关的法律规章前后存在较大差异，仅凭当今的法律条款难以解决这类历史遗留问题。对这类案件采取的解决方式应该本着“尊重历史、依照现实、查看现场、弄清真相、确认事实”后采用协商、协议和调节的方式解决[12]。

3.1.3 稳定农村土地承包经营权 党的十八届三中全会明确提出，要赋予农民长久而稳定的承包经营权，强调承包经营权要长久不变，并且允许承包经营权抵押、担保。因此，要在农村土地确权登记颁证的基础上，建立合理有效的监管机制，约束村委会等基层组织利用自身权利侵犯农民权利的行为，进一步保障农民的土地承包经营权权能。

3.2 建立规范有序的农村土地流转市场

在明晰产权归属后，必须建立完善农村土地流转市场，才能进一步推进农村土地制度改革，发挥市场在资源配置中的决定作用。建立以市场为导向的农村土地流转市场，合理调配农村土地资源的利用。目前，由于土地流转市场的不健全，导致土地流转效率极低。这一方面导致了中央的政策落实不到位，另一方面也和城镇化快速发展的背景不相适应。因此，当前必须要进一步完善农村土地流转市场，在确保所有权和承包权不被侵害的基础上，建立健全土地使用权的市场化流转机制、管理机制、利益机制和风险机制[13]。

3.2.2 建立和土地流转相配套的法律法规 针对层出不穷的土地流转纠纷，政府应该及时出台严格的法律法规，以规范市场运行秩序。要严格坚持依法、自愿、有偿的原则，充分尊重农户的意愿，任何组织无权以任何方式强制农民流转承包地，不得以少数服从多数的名义，强制要求农户的承包地对外招租。

3.2.3 鼓励创新流转形式，培育新型农业经营主体

除了鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地外，还可以适当引导农户长期流转土地，开展互换并地，稳步推进经营权抵押担保试点，入股发展农业产业化经营，培育发展农业规模经营主体等。

3.2.4 建立完善的社会保障制度 目前，土地作为一种生产要素还是大部分农民的经济来源和依靠，对于这部分农民来说，他们离开了土地，就失去了根本的物质保障。由于我国长期实行城乡二元体制，社会保障制度不健全，失地农民享受不到与城镇居民一样的社会保障[10]。因此，要建立起覆盖广大农村和农民的社会保障制度，根据“平等自愿”的原则，兴办农村医疗、养老保险，逐步将农村的社会保障由依靠承包地向依靠社会保障转变，以解决农民的后顾之忧。

3.3 创新农村集体经营性建设用地入市后的收益分配制度

随着工业化、城镇化的快速发展，农村集体经营性建设用地的价值逐渐显现出来。十八届三中全会提出，建设城乡统一的建设用地市场，随着政策的推行，农村建设用地进入市场的规模越来越大。集体经营性建设用地入市的收益是指集体建设用地使用权流转产生的收入和利益的总和，包括出让金、租金、股利、转让金等[14]。集体经营性建设用地入市后的利益分配牵扯到国家、集体和农民个人等三方主体的利益，只有妥善的处理好这些利益主体之间的分配关系，才能充分调动各方积极性，保障集体经营性建设用地入市改革的顺利推进。

3.3.1 制定合理的税收体系来调节收益分配 政府在集体建设用地入市后的区域要进行大量的基础设施的投入，因此，政府有权通过征收土地增值税来回笼部分增值收益。为此，必须建立完善城乡一体的不动产税费体系，建立城乡统一的建设用地流转税制，在集体经营性建设用地使用权转让中逐步开征契税、印花税和营业税等，规范和调节集体经营性建设用地流转中的土地增值收益分配[14]。这样一方面为政府进行基础设施建设筹集资金，另一方面政府可通过征税在一定程度上平衡增值收益分配不公的问题。

3.3.2 建设用地入市后的收益应当由农民集体共享 目前，农村建设用地入市后的收益基本是“谁流转谁受益”，而作为建设用地所有者的农村集体却并没有收益，这是造成收益分配不公的原因之一。因此，建设用地入市后的土地增值收益，村集体应该有分享这部分收益的权利。应该建立集体经营性建设用地入市流转土地增值归公制度，这样有利于建立城乡一体的土地收益分配调节机制，促进对国有土地和集体土地同等对待，抑制土地投机，打击和遏制违法违规用地现象[15]。

3.4 创新农村宅基地制度改革与管理

国家对耕地资源的保护实行越来越严格的政策，城镇化推进中的城市建设用地面临着越来越大的压力。而随着人口不断向城市转移，农村中则出现了大量房屋空置的情况，“空心村”现象日益突出。这样的逆差使得农村的宅基地的价值凸显。要构建农民住房保障的新机制，明确界定农民住房的财产权利，建立农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

3.4.1 科学制定农村宅基地有偿退出机制，实现农民宅基地财产化 在充分尊重农民意愿的前提下，科学制定出宅基地退出机制，切实保障退出农户的后续生计稳定。在此基础上，集体经济组织可参考宅基地使用权人的申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地[16]，以此真正实现农民宅基地的用益物权。

3.4.2 进一步完善宅基地的流转机制，统筹城乡建设用地市场 现阶段由于相关法律法规的规定，使得农民宅基地的资产价值不能完全显现，不利于城乡协调发展和资源的最优化配置。新的政策在保障农民权益的基础上，应该探索完善的宅基地流转机制，允许农村宅基地在城乡居民之间自由流动，推动城乡融合，促进城乡一体化，打破城乡二元分隔的土地利用机制[17]。

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Reform and Innovation of China's Rural Land System under Background of New Urbanization

LIUBinzhang
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

Since the rural land system reform is the eighteenth big hot issues in the reform of China.In today's rapid advance of industrialization and urbanization,rural land system always plays a pivotal role in the process.However,the land system in promoting China's economic development process,exists a lot of drawbacks,thus further strengthening the rural land system reform and innovation are essential.For practical problems existing in the reform,the paper puts forward suggetions suchas further clarify the property rights of rural collective ownership,establish a standardized and orderly rural land market,income distribution system innovation of rural collective construction land management and innovation intothe market after the rural house base systemreformand management.

newurbanization;rural land system;reform

F301.1

A

1002-2481（2016）08-1223-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.08.41

2016-04-15

刘斌章（1992-），男，湖北宜昌人，在读硕士，研究方向：土地经济与政策。