把脉长江水资源——五谈长江经济带发展中的水资源保护战略

主讲人：陈 进

把脉长江水资源
——五谈长江经济带发展中的水资源保护战略

主讲人：陈 进

长江跨越我国东西部的三大台阶，地形、地貌和水系复杂，自然资源丰富，生物及栖息地具有多样性，自然景观和历史文化遗产丰富，不仅是我国第一大河，也是国家最重要的水源地，目前我国近5亿人口的生活和生产用水依赖长江。长江经济带发展是我国新一轮改革开放战略，目标是依托长江黄金水道推动我国东中西部协调发展，打造中国经济新的支撑带。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州 11个省（直辖市），面积约205万km2，人口和生产总值均超过全国的40%，长江经济带发展对于流域水土资源开发利用的需求巨大，虽然长江水量相对丰富，水质总体较好，但水资源保护存在一些难题，面对经济带发展需求，水资源保护压力仍然较大，需要平衡生态环境保护与发展的关系，国家将长江经济带发展定位为绿色发展，将生态环境保护放在压倒性的地位，就是希望探索出一套在不损害生态环境基础上的跨区域经济发展模式，走一条可持续发展道路。

长江通航河流3 600多条，通航里程总计7.1万km，占全国内河比重达56%，其中长江干线从云南水富县到长江口的通航里程就达2 838 km。长江航运设施现状是：到2013年年底，长江干线已经拥有生产码头泊位3 893个，码头总延长384 944m，其中万吨级及以上泊位360个。长江航道现状是：到2014年，下游太仓到长江口航道维护水深为12.2m，南京到太仓航道维护水深在10.5～10.8m(分别为枯水期和洪水期水深，下同)，芜湖到南京维护水深9.0～10.5m，安庆至芜湖维护水深6.0～8.0m，武汉至安庆航道维护水深4.5～6.0m，城陵矶到武汉航道维护水深3.7～ 4.5m，宜昌到城陵矶航道维护水深3.2～4.5m，涪陵到宜昌航道维护水深4.5m，重庆到涪陵维护水深3.5～4.5m，宜宾到重庆航道维护水深2.7～3.7m。规划到2020年，宜昌到武汉达到4.5m，武汉到安庆航道达到6m，安庆到南京达到6～10m。2015年,长江干流货运量已经达到21.8亿t，超过世界上内河航运最繁忙的三大河——密西西比河、莱茵河和多瑙河货运量的总和。目前长江航道、航运设施和航运量等都已经达到世界第一的水平。

当前存在的主要问题是：①虽然过去十多年长江航道货运量增加较快，但航运的质量和效益不高，绝大多数货物是煤炭、石化产品、金属矿石、砂石等大宗散货，集装箱等高效益的运输量占比仍然较小。②长江岸线利用效率低。沿线城市各自为政，重复建设现象较为普遍，大部分岸线利用效率和码头集约化程度低，存在低层次、低水平开发利用现象。码头利用结构也不合理，深水浅用、多占少用，货运码头多、公用码头少等问题突出，还有大量未规划、未审批码头，占用了大量岸线资源，2015年，仅湖北省境内就有近40%的码头属于此类。③长江上船舶管理不规范、规模化程度不高，平均单船航运能力在1 000 t左右，还有大量“三无船只”（无船名船号、无船舶证书、无船籍港）和众多小型机动船，港航企业弱、小、散、软的局面仍未根本扭转，同质化竞争现象比较严重，航道的运输潜力未能充分发挥。④水、铁（路）、公（路）联运程度不足20%，规模化的立体交通枢纽站网尚未建立，费税重，物流成本高，交通企业总体经济效益不佳。

随着我国经济发展进入结构调整期，传统产业产能过剩问题突出，大宗商品需求量及价格下降，长江航运量增幅从2015年下半年开始停滞，液体和散货等传统货物运输量甚至出现下降趋势，使在建和已经规划的黄金水道及码头利用率和经济效益存在风险。在去产能去库存过程中，占比高达80%以上的散货运输量有下降的趋势，至少不会明显增加。所以，需要根据我国经济发展的新形势，重新审视和规划长江黄金水道建设规模，目前最急迫的任务是航道、码头、船只和航运的提质增效，提高航运调度、安全生产和信息化管理水平，而不是简单地扩大航运设施规模、航道标准和岸线利用率。

传统的跨区域经济发展模式一般是将劳动密集型产业、三高（高污染、高消耗和高排放）产业和占用大量土地资源的产业从经济发达地区向欠发达地区转移，这样的发展模式显然不适合长江经济带绿色发展的新要求，不仅会进一步损害中西部相对良好的生态环境，而且会加重地区间发展的不平衡。要保护好长江的生态环境，必须走可持续发展的道路，发展目标应该定位为绿色、健康、美丽、和谐。绿色表示长江经济带发展绝大部分的产业、企业及其产品应该建立在资源的高效利用、严格的污染物质排放和最低的生态环境影响上；健康表示长江必须满足防洪和供水安全，并维护流域生态系统的健康；美丽表示要尽量保留长江自然的地理、地貌和水文环境、壮丽景观和文化遗产；和谐表示人与水和谐、人与自然和谐，使长江流域成为宜居、文明、文化传承和发展的地方。

长江经济带发展应该坚持绿色、创新、跨越、共享的模式，以长三角城市群、中游城市群和成渝城市群为龙头，对外直接通过海上丝绸之路面向国际市场，对内以长江黄金水道为纽带，促进流域内各区域产业转型升级和跨越式发展，推进产业从东部向中西部科学有序地梯度转移，带动我国中西部地区经济社会协调发展，并使中西部地区能够快捷地走向海外。

在严格生态环境保护前提下，长江经济带发展不是没有发展空间和途径，而是前景广阔，主要依据是：①保护好长江流域的碧水蓝天，不仅有利于发展旅游和现代服务业，也有利于宜居城市建设和城市化发展，其中城市化是未来发展的巨大动力。②资源节约型和环境友好型发展模式是世界经济社会发展的总趋势，发达国家有大量成功的经验可借鉴，我国经济发展提质增效潜力巨大。③长江下游江面宽，航道标准高，长江下游两岸分别相当于两个海岸线，可以将我国海岸线延伸到内陆几百公里，通过海运直达或者江海联运等方式,不仅能缓解沿海岸线资源紧张的局面，也可以促进长江的内河航运，降低物流和通关成本。④中西部地区利用资源、环境和劳动力优势，通过引进产业、项目、资金、科技、人才及管理经验，必将提升当地经济发展的质量，缩小与长三角地区的差距。⑤上海及长三角、中游城市群和成渝城市群将作为我国通向海外的窗口，积极参与国际竞争，有条件成为世界顶级城市，成为世界创业创新的中心。

流域上中下游，都需要坚持绿色发展理念，提高水资源利用效率，节约用水，减少废污水排放。对于规模以上的入河排污口，应该实行计量，并严格监测和管理。指导农民科学施肥和使用杀虫剂，控制化肥和农药使用总量，治理大气污染，严格控制面源污染。对于受污染水体进行综合治理，恢复其生态和服务功能。严禁运输船舶向河湖倾倒垃圾、排放废污水，将垃圾和废污水与城市市政公共处理设施衔接，使流动污染源得到有效遏制，保护水资源。

根据国内外大河流域经济发展经验、我国国情及长江流域的特点，长江经济带发展应该坚持以下基本原则和方式：①中西部应该优先引进高新技术产业，大力发展现代服务业，这样不仅可以减小与长三角地区经济发展的差距，又可以减轻生态环境压力，使中西部地区的经济结构符合未来发展方向，实现跨越式发展。②中西部有相对丰富和廉价的劳动力资源，应该充分发挥劳动力优势，可以引进劳动密集型等产业，但应该设置更高的环境准入标准。例如，对于三高产业，应该将其转变成资源高效利用和节能减排的绿色产业，可以借鉴发达国家经验，如欧美的造纸企业，由于对废污水进行深度处理，对废弃物进行高效再利用，其处理后排放的中水都不低于排污口附近水域现状水质标准，企业废渣和污泥制造成肥料再利用，使造纸这一传统污染产业成为绿色产业。③加大跨区域生态环境补偿机制的建立，由国家、受益地区和受益企业三方面共同出资，建立长江生态环境保护补偿基金，并实施上下游间的双向补偿机制。例如：如果上游地区向下游地区提供更优的水及水环境，下游地区应该向上游地区给予适当的补偿，若上游地区水污染加重，则需向下游地区提供补偿，使流域生态环境保护有持续的资金投入，体现生态环境保护的公平性原则。④加快生产要素（人才、劳动力、资金和土地等）在长江经济带中的双向流动，提高生产要素的利用效率，促进生产要素、社会和文化资源在长江经济带区域间的畅通交流。⑤加快推进城市群和城市化建设步伐，促进高新技术产业链聚集效应和现代服务业的发展，提高土地资源利用效率，就近将大量农民工变为真正的市民，也有利于农村生态环境保护和农业现代化的发展。

流域综合管理的实质是以水循环为核心的自然资源管理，与区域行政管理有显著不同，管理的主要对象是地表和地下径流产生的水资源的管理。由于水是人类生产生活和生态系统都需要的资源，所以流域管理涉及的部门和利益相关者众多，需要建立起各利益相关方参与、协调的管理制度。我国的自然资源管理主要是分部门管理，而且比较强调行政管理，对于流域管理，也存在一些误区，认为只要将涉水事务统一管理起来，就可以实现综合管理，这样做不但不可行，而且也不可能，即使在美国小政府、大社会的国家，涉水事务也是由多部门管理，没有做到统一管理（田纳西流域管理是一个例外）。美国的涉水事务分散在内务部、环境署、能源部和紧急事务管理署等多个部门、十多个独立机构，而且他们实行的是分类分级管理，针对流域重大涉水事务，各方可以一起协商和确定，建立了合作协调的机制，如美国FLORIDA大沼泽湿地修复计划就是由内务部、环境署和佛罗里达州政府及各领域学者共同负责和参与的项目，最后由美国陆军工程师团实施。任何国家都不可能将自然资源所有事务划归一个部门管理，特别是像水这样的自然资源，它的循环、利用和保护必然涉及许多部门、涉及每一个人，所以，应该建立以水行政主管部门为主体的流域综合管理体制，其他各部门及主要利益相关方参与的协作机制。流域综合管理方法除必要的行政管理外，主要是通过法律、技术、经济和协商等方法对水资源开发、利用、保护等方面进行综合管理，主要包括指导和组织各地区、各部门进行水资源综合利用和保护规划；咨询或指导各地区、各部门进行与水资源相关的专业规划；参与其他部门的发展和保护规划；对于重大涉水事务，为各级政府提供技术指导和制定应急预案等。

目前流域管理主要是依据水法、防洪法、水污染防治法等法律对流域防洪、水资源开发和利用情况进行监督和管理，指导和协助地方政府和防汛抗旱指挥部进行防洪抗旱预报、应急方案制定和技术咨询，负责对流域水文、水环境和水生态状况进行长期观测和分析，为国家、地方政府和流域经济社会发展提供技术指导和服务。如果说过去长江流域管理的重点是江湖治理、保障防洪安全和水资源开发利用，以满足经济社会发展的需要，那么今后工作的重点必将转移到洪旱灾害的科学调度和管理及水资源、水环境和水生态保护上来，以保障经济社会可持续发展，提高人们生活质量。

根据长江经济带绿色发展的新要求，目前看来推动出台《长江保护法》更合适。建议未来的《长江保护法》应该从水资源、水环境和水生态保护角度出发，主要内容放在流域内各地区、各部门和利益相关者协商、交流平台建设方面，建立上下游之间、左右岸之间、各涉水部门之间对于流域开发、利用、保护和水利工程联合调度等重大事宜的协商机制，建立信息交流、监测、评估、监督和管理机制，保障各利益相关者能够参与信息交流和利益补偿。

近期，为了保证长江经济带建设在绿色发展模式下开展，对水资源保护提出以下建议：①大力发展绿色产业和循环经济，减少污染总负荷。这不仅是未来产业发展的必然途径，也是长江经济带发展大保护的新要求。应该在加强点源控制前提下，大力控制农业面源污染。在保护地表水前提下，加大地下水的保护和城市备用水源地的建设和保护力度。②推动水权制度、排污权交易和生态补偿机制的建立，利用经济杠杆，提高水资源使用效率，鼓励水权拥有者或者使用者保护水资源，并给予保护者必要的经济补偿。③加强监测、评价能力建设，建立主要污染源和排污口信息系统，实行排污信息发布机制，监督和公布污染主体，建立跨行政区水资源保护评价和考核制度，违法必究，执法必严。④完善水污染控制、水资源保护技术标准体系，按照水功能区管理要求削减入河排污总量，提高规模以上排污口排污控制标准，达到规划水平年的水功能管理目标。⑤建立突发水污染事故排除、水利工程调控和备用水源启动应急预案，及时排除突发水污染事故影响，保障供水安全。⑥建立各部门和利益相关者参与水资源保护和水污染治理的机制，发挥政府和市场两方面的积极性，推动水利、水务和水生态修复市场建设。大力推行节水型社会建设，引导建立全社会广泛参与水资源保护的机制。

坚持绿色发展模式，减少废污水排放总量，控制面源污染，严格水资源管理和全体公民广泛参与，不仅长江经济带发展可以达到预期目标，长江流域生态环境也会得到不断改善，实现人水和谐、人与自然和谐。

（主讲人简介：陈进，水利部长江水利委员会长江科学院副院长，教授级高级工程师。）

编后：“把脉长江水资源”系列讲解至此结束。经过陈进副院长这“五讲”，相信读者对长江水资源已有了全面的认知与了解。希望通过栏目内容的传播，实现引导读者强化绿色发展理念、增强水资源节约保护意识的初衷，并对有关部门开展长江经济带建设相关工作提供切实的帮助。