要素投入视角下的城市养老模式比较

◎文/裴坤鹏



要素投入视角下的城市养老模式比较

◎文/裴坤鹏

截至2014年底，我国60周岁及以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%，甚至超过了巴西全国人口（2.02亿，排名世界第五）。构建科学合理的养老服务体系保障两亿多老年人“老有所养”，既是社会大众的期盼，又是政府义不容辞的责任。

养老服务基本要素投入界定

1.人员投入

生理需求层面，针对医疗看护需求，需要具有专业资质的医护人员；针对一日三餐的需求，需要有社区志愿者或家政服务人员负责烧菜做饭；情感和归属需求层面，需要子女、亲友及熟知人群（如社区熟人、老同事等）能够有更多时间陪伴和分享生活中的点滴。尊重与自我实现层面，需要社会公众共同努力营造关老爱老的氛围。因发挥功能不同，人员的角色可以界定为生活照料者、精神陪伴者和医疗服务者，但无论是何种角色，由谁来扮演，人始终是核心要素。

2.资金投入

老年人各个层面的需求都需要有资金支持，且需要充分调动政府、社会和家庭等三方面的资源，其中，政府应承担起主要责任。一方面，需要建立完善的养老保障和医疗保障体系，确保老年人有一定的养老金保证其基本生活质量，有充足适合的医疗资源以满足老年人的医疗需求。另一方面，还要投入资金建设公办养老机构、便捷优惠的公共交通福利等。此外，社区老年活动中心、送餐服务和社区医联体等助老服务均需要政府给予一定的资金投入。社会资本投入，主要集中在民办养老机构的投入，以分担政府公办养老机构的压力和满足服务多元化、层次化的需求。一些公益组织，也会投入资金为老年人提供一定的生活服务。此外，针对满足养老需求的一些产品（如轮椅、老年保健产品等）研发及生产等市场经济行为也属于社会资本投入的一种表现。家庭层面，主要是老年人的积蓄及子女的资金支持，以满足个性化的养老服务需求。

3.场所投入

老年人对场所的需求可以分为居住场所、社交场所（主要集中在社区）、医疗服务场所和其他生活需求场所（如菜市场、理发店和超市等）。其中社交场所、医疗场所基本是依托公共服务设施，而其他生活需求场所一部分依托公共服务设施，一部分依托商业资源。最直接关系养老质量的为居住场所，可以是自有住房、子女住房也可以是公办或民办养老机构提供。

4.情感投入

城市家庭核心化趋势愈加明显，老年人独居情况较多，退休导致其逐渐脱离了社会经济活动，身体机能的下降导致其逐渐脱离了社会交往活动，因此老年人会感觉到愈加严重的失落、孤独和被排斥感。一方面需要子女亲友给予更多的陪伴，另一方面也可以通过建立同辈互助关系网络，缓解情感孤独。此外，无论是安全的需要、尊重的需求还是自我实现的需要，都需要一个尊重、包容、理解和关爱的社会环境和人文环境做支持，而这样的环境需要每个人都能投入爱老护老的真实情感。

要素投入视角下的养老模式比较

所谓养老模式实际属于养老方式类型化的问题 。养老模式依据资源提供者、居住地不同而有不同的分类方法，较为普遍的分类为家庭养老、居家社区养老和机构养老，其中机构养老又可以细分为公办机构养老和民办机构养老。以“人员”、“资金”、“场所”和“情感”四方面投入要素为维度，对三种不同养老模式进行比较分析，可以归纳出下表：

根据要素投入的对比，可以对三种养老模式的优、劣势进行总结。

1.家庭养老模式

优势：（1）无需改变老年人固有的生活环境和人际网络。（2）无需政府或社会组织进行人员、场所投入。（3）资金投入也最少，无需支付养老服务费用。

劣势：（1）需要子女大量的时间精力投入，子女的经济、社交活动会因此受到制约。（2）子女的情感投入成为老年人较为主要的情感关怀来源，而情感投入的单一性会导致老年人对子女的情感依赖程度越来越高。（3）长期照料容易引起子女同父母之间的情感层面和道德层面的危机。（4）缺乏专业化养老服务，医疗护理、专业心理支持等方面不如居家社区养老模式和机构养老。

2.居家社区养老

优势：（1）对政府投入而言，无需大量资金投入进行场所建设，能够充分利用社区志愿者资源和公共基础设施资源。（2）无需子女投入大量的人员精力，能够解放子女的劳动力，同时由于老人居住环境不改变，子女照看方便程度也较之机构养老要高。（3）被服务对象所需要支付的费用较低，不会给老年人家庭带来较大的经济负担。（4）能够引入社会组织的专业服务。相比较于公立养老院的官僚化、排他性管理和民办养老机构的管理水平良莠不齐，社区是一个更适合社会组织发展的平台。同时，在社区层面，能够较为容易的组织调动起社区志愿者资源，而生活在同一社区的志愿者，较之外来志愿者更熟悉环境，往往能为老年人提供更好的志愿服务。（5）情感投入方面，由于不改变居住环境，老年人旧有的社区支持网络能够得以维持，能够在不改变老人现有人际交往的条件下做到情感支持多元化。

劣势：（1）居家社区养老仍处在发展探索阶段，各种资源投入的主体并未有统一规定，资源投入的不稳定性对这种养老模式的可持续性构成挑战。如政府投入不足，且被服务对象缴费意识不足，将导致居家社区养老难以维系 。（2）居家社区养老对于政府服务民生理念、社会组织发展成熟度、社区自治程度都有较高的要求，任何环节的缺失都会影响居家社区养老的服务效果。（3）对老年人的活动能力和自我照顾能力有一定的要求，能够参与最基本的社区活动。

3.机构养老

优势：（1）能够提供最为专业化的养老服务，在医疗护理、同辈陪伴和情感支持等方面较之其他养老模式具有一定的优势。（2）子女在人力成本和时间成本方面投入最少，无需子女考虑老年人的衣食住。（3）能够产业化发展，在创造一定的经济价值的同时，可以向社会提供一定数量的就业岗位。

劣势：（1）老年人的情感需求通常是特定方向的，即子女的陪伴是其他人不能代替的，因此在机构养老模式中，子女的情感支持要差于另两种模式。（2）需要大量的资本投入。公立医院需要政府给予大量的投入，而民营机构则需要社会资本给予主要投入，辅之以部分政府补贴。（3）对老年人及其子女的资金投入要求最高，有的甚至超出部分老年人家庭的支付能力。（4）公立医院床位极其紧张，而民办医院的管理水平和服务质量有待进一步提升。

■ 烟琐云封 杨和贵/摄

对政府养老政策的启示

1.不同养老模式适应不同的养老需求，应合理分配公共养老资源

政府在制订养老政策时，应全面均衡考虑不同老年人群体的各种养老需求，综合分析归集分类，结合各种养老模式的优势和劣势，合理分配公共资源，切忌“一条腿”走路。

2.政府应明确角色扮演，既不缺位又不越位

一方面，政府应做好养老保险、老年人权益保护法等制度建设，投入一定的人力、物力、财力和政策资源，确保 “老有所养、老有所医、老有所乐”。另一方面，考虑到政府资源的有限性和养老服务的需求的多元化，政府不可能方方面面对所有老年人都能照顾到位，老年人的个性化、高层次养老需求应交给市场来满足。多层次的养老服务单靠政府是无法完成的，必须最大程度地撬动社会资源，如通过PPP模式建造养老机构，或通过购买社会服务的形式引入养老型社会组织，以提供更优质、更专业的养老服务。

3.加强社区建设，大力发展居家社区养老

居家社区养老对老年人现有的生活模式影响较小，能够充分利用社区资源，解放子女的劳动力，不需要大规模设施建设，同时又能积极发挥社会组织的作用，是资源配置最优化的一种养老模式。但这种养老模式对社区建设水平有较高的要求，需要政府在社区基础设施建设、社区志愿者资源开发、社区管理服务队伍培育和社区人文关怀氛围塑造等方面下大力气。

4.保持公办机构适度规模，规范民营养老机构

政府应提供必要的公办养老机构，但数量不能过多，因为公立养老机构类似于养老服务业中的“国企”，其占有政府及社会资源的能力要远远强于民营机构，数量过多会严重影响民营机构公平合理地从政府方面获得理应获得的资源。同时，公立养老机构提供的养老服务本身属于稀缺产品，在供不应求的条件下，容易滋生权力寻租的危险。此外，要注重培育民营养老机构发展，调动社会资本投入社会服务符合市场经济规律，也利于整个行业的健康有序发展。与此同时，要加强对民营养老院的监管，从机构资质、消防安全、服务专业化和养老事故责任认定等方面完善相关政策法规，促使整个行业规范化、专业化。

5.加强宣传，在“扶跌”问题上发挥托底作用

一方面，运用公益广告、树立先进典型、加强《老年人权益保护法》宣传等形式营造爱老护老的良好社会氛围。另一方面，政府可以牵头设立专门针对老年人跌倒问题的“老年人关爱‘扶助’基金”，资金由财政出资和社会捐赠两部分组成，由此来承担老年人因意外跌倒引起的医保报销额度外的医疗费用。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

■ 编辑：张涵