我国农民工发展的问题与对策——访国务院农民工工作领导小组办公室主任杨志明

◎记者/马振东



我国农民工发展的问题与对策——访国务院农民工工作领导小组办公室主任杨志明

◎记者/马振东

我国农民工规模之大、涉及面之广、情况之复杂，在世界范围前所未有。2014年，全国农民工总量2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人，农民工已经成为工业化、城镇化快速发展进程中的新型劳动大军。从我国实际出发，有序推进农民工市民化，既是新型城镇化、工业化中需要深入研究的重大理论问题，更是经济新常态下的重大社会实践问题。记者就我国农民工发展道路、农民工市民化面临的突出问题以及今后的发展目标和对策等采访了国务院农民工工作领导小组办公室主任杨志明。

中国特色的农业劳动力转移道路

记者：农业劳动力向非农产业转移是世界各国工业化、城镇化的普遍规律，其他国家的实践对我们有哪些启示？我国农村劳动力转移道路有何特点？

杨志明：亚洲日、韩等国的实践表明，政府利用经济发展的契机，因势利导，通过制定政策法规，进行大规模职业教育培训，促进农业劳动力向非农产业和城镇转移并融入城市，对加快工业化、城镇化进程，促进城乡发展起着助推作用。相反，有些国家缺乏政府有效的管理和服务，涌入城镇的大量农业劳动力没能享受到经济社会发展成果，产生了严重的失业和贫困现象，诱发了诸如“城市病”、“贫民窟”等一系列社会问题，给社会带来不稳定，不仅影响工业化进程，而且往往导致城市畸形发展，进而通过贫困传导机制影响到下一代人的发展，不利于经济社会的长远发展，这往往构成了中等收入陷阱的一个侧面。

从国际比较看，我国农村劳动力转移道路具有三个鲜明的特征：

1.就业带动

坚持统筹城乡就业，主要是引导农民工有序外出务工就业与鼓励农民工就近就地转移并重，在确保农民工获得相对稳定就业机会的基础上稳步推进城镇化进程。

2.保障地权

坚持依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和部分地方的集体经济收益分配权，让农民既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动、进退有据，不会既失业又失地，同时也避免了大规模的“城市病”或“贫民窟”现象。

3.渐进转移

坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市，使农民工发展从就地就近就业到跨省转移就业，从东部集聚到东中西部合理流动，从城乡之间双向流动到在城镇稳定就业、逐步融入城市，到2020年，预计约有1亿转移人口在城市落户。

记者：新生代农民工，通常指1980年及以后出生的登记为农村户籍而在城镇就业的人群。他们多数是生长在农村、初高中毕业后进入城镇就业者，如今已经成为外出农民工的主体。您如何看待新生代农民工？

杨志明：不断提升技能的年轻而富有活力的新生代农民工是我国宝贵的人力资源，是转变经济发展方式的活跃力量。从一定意义上讲，新生代农民工不仅适应着产业结构的升级，而且支持着“中国制造”转向“中国精造”，进而向“中国创造”的转变。

1.文化程度提高

与老一代农民工相比，新生代农民工文化素质高、视野开阔、接受新鲜事物快并易于融入城市。2013年新生代农民工中，初中以下文化程度仅占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大专及以上文化程度占12.8%，他们能迅速从报刊、杂志、书籍、电视和网络等多种渠道获取信息，具有市场竞争意识，职业期望值较高，更加偏好并适应城市生活。但是，与老一代农民工相比，新生代农民工经历的困难较少，需要有个磨练的过程。

2.权益诉求发生变化

在物质方面，由以往进城挣钱回乡向进城谋取城市生活转变；由要求工资支付保障向要求提供社会保险转变；由改善住宿条件向要求提供公共服务转变。在精神方面，由单纯谋生向追求归宿感延伸；由忍耐坚持向追求权益平等延伸；由承担家庭经济责任向实现自我价值延伸；他们的“市民梦”比其父辈更为执着。

农民工工作面临的新问题

记者：在经济发展进入新常态下，我国农民工面临哪些新变化、新挑战？

杨志明：新常态下，经济增速放缓给农民工就业总量增长带来压力。

1.“招工难”和“就业难”并存

就业招工“两难”的结构性矛盾是市场选择的结果，劳动一线的普工招工难反映的是农民工供给的有限性，技工招工难反映的是企业转型升级过程中技能人才的短缺。此外，农民工的招工难正从东部向中西部拓展，从季节性向常年转变。从根本上看，我国农业转移劳动力正从无限供给向有限供给转变，不再是取之不尽的蓄水池。

2.农民工工资收入增长放缓

“十二五”前期，外出农民工人均月收入年增长达20%左右，进入中后期逐渐下降，2013年农民工人均月收入增长13.9%，2014年增长9.8%。随着劳动生产率的提高，农民工工资收入由以往的大幅增长进入到稳步增长阶段。

3.产业结构调整呼唤农民工技能提升

新常态是经济转型升级和产业结构从低端转向中高端的加速期，经济结构调整的战略任务是提高劳动者尤其是大多数农民工的技能素质。目前大多数农民工从事以制造业、建筑业为主的第二产业，而我国调整经济结构需要大量农民工到第三产业特别是服务业就业。农民工掌握技能是成为现代产业工人的当务之急、关键所在。

记者：农民工市民化的难点在哪里？

杨志明：农民工融入城镇面临着一些障碍，可以归纳为“三难”。

1.缺少技能，稳定就业难

农民工缺乏技能是其成为现代产业工人的主要障碍。当前，农民工技能水平总体偏低，多从事中低端劳动，就业稳定性差、合同期短且流动性大。

2.住宿条件差，落户大城市难

农民工包括相当数量的新生代农民工居住在地下室、工棚、集体宿舍或者城郊小产权房，居住条件差，生活质量低，极易引发卫生、安全等问题，也存在夫妻两地分居带来的家庭和婚姻问题。

2014年7月国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

3.维护农民工合法权益，解决“三低两多”难

目前侵害农民工合法权益的突出问题仍未根本解决，集中表现为“三低两多”，即小微企业农民工劳动合同签订率低，一线农民工工资收入总体偏低，参加城镇职工社会保险的比例较低；高危行业、污染企业工伤事故和职业病较多，劳动争议案件较多。

农民工发展目标和对策

记者：我国农民工发展的目标和规划是什么？

杨志明：2011年，国务院农民工联席会议对农民工发展问题进行了专题研究和顶层设计。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等，明确了进一步解决农民工突出问题的路线图和时间表。概括起来就是“四个着力、一个目标”，即着力稳定和扩大农民工就业创业，着力维护农民工的劳动保障权益，着力推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户，着力促进农民工社会融合。到2020年，转移农业劳动力总量继续增加，每年开展农民工职业技能培训2000万人次，农民工综合素质显著提高、劳动条件明显改善、工资基本无拖欠并稳定增长、参加社会保险全覆盖，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，未落户的也能享受城镇基本公共服务，农民工群体逐步融入城镇，为实现农民工市民化目标打下坚实基础。

记者：需要做哪些方面的努力？

杨志明：现阶段，做好为农民工服务工作，努力让农民工实现体面劳动，促进农民工市民化要努力做到“十有”：

1.进城有工作

进一步清理针对农民工就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业权利。积极促进农民工返乡创业，将农民工纳入创业政策扶持范围。实现就业信息全国联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询服务。大力发展农民工就业容量大的服务业特别是家庭服务业和中小微企业以及劳动密集型产业，实现农民工就业规模持续扩大。围绕精准扶贫，做好老少边穷地区、牧区、库区和渔区农牧渔民转移就业工作，促进农民工境外就业。

■ 镜里青鸾 韩凤平/摄

2.上岗有培训

进一步加大农民工培训统筹和资金投入力度，将农民工培训资金纳入财政预算，逐年增加投入，加快形成政府、企业和个人共同承担的农民工培训资金投入机制。要实施农民工职业技能提升计划并作为“国家工程”，到2020年，使农民工都能够得到1次以上由政府提供补贴的实用技能培训，基本消除新成长劳动力无技能上岗现象，从总体上缓解农民工就业和招工“两难”的结构性矛盾。同时要弘扬工匠精神，传承中华民族勤劳智慧的优秀传统和精耕细作的工匠文化，不断吸收现代营养成分，培养工匠们对产品精雕细琢、精益求精、忘我劳动而追求极致的精神。

3.劳动有合同

对各类企业经营者特别是小微企业经营者开展劳动合同法培训，指导和督促用人单位与农民工依法普遍签订并履行劳动合同。对建筑业、餐饮业、家庭服务等流动性大的行业统一制订并使用简易合同。依法规范劳务派遣用工行为，积极推动劳动用工备案制度建设。

4.报酬有保障

解决建筑业拖欠农民工工资问题要“两金三制加治罪”，即工资保障金和市县政府应急周转金，完善并落实解决欠薪问题属地管理、分级负责、省政府负总责制度，一级工程总承包企业对所分包工程的农民工工资支付负责制度，劳动保障监察执法与刑事司法联动治理恶意欠薪的部门责任联动制度。对涉嫌拒不支付劳动报酬的犯罪案件及时移送公安机关，严厉打击欠薪犯罪。要从法律层面研究制订《工资支付保障条例》，从源头上杜绝拖欠工资问题。

5.参保有办法

努力扩大农民工参加职工社会保险覆盖面，实现用人单位的农民工全部参加工伤保险，着力解决未参保用人单位的农民工工伤保险待遇保障问题。完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，落实好流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法。强化企业依法缴费责任，鼓励农民工积极参保、连续参保，推动农民工与城镇职工平等参加失业保险、生育保险并平等享受待遇。

6.子女有教育

要将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。大力发展普惠性学前教育，根据居住区规划和居住人口规模，采取政府购买服务等方式引导和支持民办幼儿园为农民工随迁子女提供普惠性服务。逐步完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费政策，推动各地建立健全并落实好农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。

7.住宿有改善

统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积，将解决农民工住房问题纳入住房发展规划。完善住房保障制度，采取廉租住房、公共租赁住房和租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，面向用人单位或农民工出租，允许农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。组织实施农民工标准化宿舍行动，重点推进企业农民工住宿由简易工棚向适宜居住的标准化宿舍转变，有条件的向公寓发展。

8.维权有渠道

针对农民工劳动争议多数为简易案件的特点，制定简易劳动争议仲裁程序，建立农民工劳动争议申诉“绿色通道”，提高农民工集体劳动争议的处理效能。加大对农民工司法救济力度，加强基层法律援助机构和法律援助工作站点建设，使符合条件的农民工能够及时便捷地获得法律援助；完善农民工法律援助案件异地协作机制，方便农民工异地申请获得法律援助。同时加强法制宣传教育，引导农民工合法理性维权。

9.生活有文化

把农民工纳入城市公共文化服务体系，继续推动图书馆、文化馆和博物馆等公共文化服务设施向农民工免费开放。落实好对农民工集中居住点实施的“两看一上”工程，使农民工方便地看报纸、看电视，有条件的能上网。积极开展符合农民工特点的精神文化活动，鼓励文化单位、文艺工作者和其他社会力量为农民工提供免费或优惠的文化产品与服务，有条件的地方要为农民工文化消费提供适当补贴。加强对农民工的人文关怀，对在生活和工作中遇到各种精神困惑的农民工开展心理疏导。加强舆论引导，通过宣传、表彰优秀农民工等方式，努力营造理解、尊重和关爱农民工的良好社会氛围。

10.发展有目标

推动农民工实现两个转变：从普工到技工的转变，成为稳定就业的新型产业工人；从农村居民向城镇常住居民转变，成为平等享受城镇基本公共服务或在城镇落户的新市民。深化户籍制度改革，因地制宜地实行差别化落户政策，实施居住证制度，使未落户的农民工平等享受城镇基本公共服务。建立政府、企业和个人共同参与的农民工市民化成本分担机制，研究完善财政转移支付同农民工市民化挂钩机制。保障农民工依法享有民主政治权益，加强农民工党团组织建设，积极推荐优秀农民工加入各级党代会、人大或政协。支持农民工在职工代表大会、居民委员会和村民委员会等组织中依法行使民主权利。探索从优秀农民工中考录基层公务员的办法等。

■ 编辑：马振东