经济学视角下的法律成本与效益分析

赵含宇

摘 要：法律的成本与效益分析属于法律经济学的研究范畴，以经济学的公共产品理论、资源的相对稀缺性理论、交易成本理论和福利最大化理论作为其理论基础。针对中国法律存在的成本高、效益低的问题，建议各方确立成本效益理念，提高立法质量、摒弃狭隘的部门利益，在合法行政的基础之上更加重视合理行政，以期实现降低法律成本、提高法律效益的目标。

关键词：法律经济学；法律成本；法律效益

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）02-0110-05

在人类社会发展史上，公正被视为法律的化身，是评价一部法律的首要和主要标准。但自从20世纪60年代法律经济学诞生以来，成本与效益却越来越成为评价一部法律的重要标准。因为“就同一个法律规则而言，法学家维护的是公正，经济学家维护的是效益。……但在绝大多数情况下，经济方法和法律方法常常是殊途同归。”[1]在美国实务界，福特总统于1974年颁布的11821号行政命令、卡特总统于1978年颁布的12291号行政命令，都明确要求行政机关在制定重要的行政法规时，必须进行经济效益分析。里根总统颁布的12291号行政命令则进一步要求如果有花费较少的方案可供选择而行政机关却没有选择，必须给出有说服力的理由[2]。理论界则诞生了科斯的《社会成本问题》（1961年）、理查德·A·波斯纳的《法律的经济分析》（1973年）、罗伯特·考特和托马斯·尤伦的《法和经济学》（1988年）等一批经典著作。由于法律规则中蕴涵着成本收益的因素，因此无视成本与效益的传统观念越来越不合乎时宜。我国政府顺应历史潮流，于2010年10月10日出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。”在全面实施依法治国，越来越强调“良法之治”的今天，通过对与法律成本与效益有关的问题进行探讨，有助于中国法治的完善与进步。

一、法律成本与法律效益分析的理论基础

法律成本与法律效益分析属于法律经济学的研究范畴。所谓法律经济学是指用经济学的理论和经验方法对法律制度进行分析的学科。其目的是通过对法律规则进行成本与效益分析之后，对其存在的价值做出全面的评价。法律成本与效益分析建立在下列经济学理论基础之上。

（一）公共产品理论

该理论认为，整个社会产品可以被分为公共产品和私人产品两大部分。所谓公共产品，是相对于私人产品而言的具有非排他性与非竞争性特征的产品。非排他性是指对于公共物品，任何人均可以自由消费，并且任何人无权排斥他人消费。非竞争性是指公共产品一旦提供之后，增加新的消费者无需增加对公共产品的供应量，并且新增加的消费者也不会影响现有消费者享用该公共产品的数量与质量，即消费品的边际生产和拥挤成本均为零。

在现代法治国家，法律作为一国领域内具有普遍约束力的行为规范，一旦制定完成，就会对该国领域内的所有组织与个人产生效力——保护与约束，任何人均无权将他人排除在法律的效力范围之外，并且法律在对某一主体进行保护与约束的同时并不影响它对其他主体进行同样的保护与约束。法律的上述特征决定了其是一种特殊的公共产品。这就要求国家在提供这种公共产品时，必须考虑适度与有效，即既能维持一个良好的社会秩序，同时又不至于窒息社会的生机与活力。

（二）资源的稀缺性理论

经济学认为，相对于人的无限需求而言，资源是稀缺的。并且随着社会的发展，资源这一概念的内涵与外延也不断扩大，出现了与传统的自然资源概念相对应的社会资源的概念。所谓社会资源，就是指“非物质的文化和社会方面的资源，包括人类的知识文化、价值观念、社会组织、信仰风俗、处理问题的能力、人口等。”[3]法律作为与经济基础相对应的上层建筑的重要组成部分，属于社会资源的范畴，当然具有稀缺性。

在现代国家中，立法权是专属于国家所有的一种权力，这种权力的行使从理论上讲没有数量的限制，即只要有需要，国家就可以无限制地“生产”法律。但国家的这种“生产”并不是没有成本的，并且“生产”一旦完成进入实施阶段，可能需要支付更大的成本。成本因素的存在就决定了立法的数量不可能是无限的。

（三）交易成本理论

科斯在其经典之作《社会成本问题》一文中，围绕着交易成本，提出了著名的科斯定理。科斯定理的核心就在于不同的制度安排，会产生不同的交易成本，从而影响资源配置的效率。

科斯定理要求在进行制度选择时，必须选择那种能使交易成本降至最低的制度安排，以有效地增进社会的福利。正如有学者所说：“科斯定理的核心在于：法律规则（或制度）的基本价值取向在于效益。”[4]法律作为权利的初始界定，应以效益最大化为标准做出最优化的选择。

（四）福利最大化理论

在经济学上，增加社会福利的方式有两种，即帕累托改进与卡多—希克斯改进。帕累托改进是指人人受益无人受损的一种局面，区别只是获益多少而已。而卡多—希克斯改进则是指有人获益、有人受损，只不过获益者增加的利益大于受损者受到的损失而已。

在立法中，如果以卡多—希克斯改进作为出发点，虽然也会使社会福利总量增加，但这种增加是以损害一部分社会成员的福利为代价的，这明显不符合法律的公平观念，尤其是受损者本身又是弱势群体的时候，这种改进就愈加不可取。因此法律只能以帕累托改进作为出发点，只有这样，增进的社会福利才是可能的，只有这样的法律才可以称得上是“良法”。

二、法律成本与法律效益的构成

（一）法律成本的构成

对于法律成本的构成，有狭义和广义两种观点。狭义的观点认为法律成本是指“立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费。”[5]广义的观点认为法律成本除了狭义的立法成本，还包括“执法成本、司法成本、守法成本和违法成本。”[6]笔者认为，将法律成本仅仅局限于立法过程成本是不周全的，因为立法过程的终结，仅仅是第一步，一部确立了相关各方权利义务关系的法律在实施过程中，其影响是深远的，因此必须对其成本进行纵深考虑。鉴于此，笔者认为法律的成本由三部分构成，即立法成本、执法成本和社会成本。并将法律成本定义为由立法、执法和守法所产生的一切资源的消耗。具体来说：

1.立法成本，是指立法主体在立法过程中所支付的全部成本，一部法律从最初的立法动议到最终形成法律，需要经过多个步骤，产生多项支出，包括但不限于下列几项：收集立法信息的支出；形成立法草案的支出；到各地调查研究的支出；邀请专家学者进行咨询、论证的支出；面向广大社会公众征求意见的支出；制作法律文本、公布与宣传法律的支出等。

2.执法成本。是指执法主体为了执行法律而支出的全部成本，包括前期准备的支出和执法过程的支出两部分。前期准备的支出包括设置专门的执法机构、雇佣和培训适格的执法人员、配备与执法相关的设备设施等方面的支出。执法过程的支出包括对管理对象定期进行监督检查的支出、处理具体案件时的检测、勘验、鉴定支出；作出具体行政行为时获取证据的支出；以及处理违法犯罪案件时的支出等。

3.社会成本。是指法律正式实施之后整个社会为遵守法律所支付的成本，包括有形成本和无形成本两个部分。有形成本包括法律的实施可能引起的经济增长乏力、企业破产倒闭、工人下岗失业、财政收支恶化以及内需不足等情况。无形成本包括法律的实施可能导致的社会心理的失衡、伦理道德的滑坡、生活习惯的改变等。

法律的上述三种成本是相辅相成、对立统一的。一方面，在资源特定的情况下，如果将资源过分向立法倾斜，必然会减少用于执法的资源，导致执法资源的不足或执法的滞后；另一方面，如果将资源向执法倾斜，导致立法资源过少，必然就会降低立法的质量，从而加大执法成本和社会成本，降低法律的效益。“因此，如何保证稀缺的社会资源得到最有效的使用涉及到包括法律在内的一切领域，自然也涉及立法和执法之间。”[7]这就要求政府在进行资源分配时必须综合考虑，适当平衡，力求使立法与执法的成本最小化，社会效益最大化。

此外，进行法律成本分析，必须考虑到机会成本。所谓机会成本，是指在面临多种可选方案时，选择其中之一而被迫放弃其他方案可能产生的效益就是本次决策的机会成本。在立法过程中，“对某种社会关系是否选择法律手段进行调整，选择何种法律进行调整，不同选择之间的效益差别和得失就构成了法律的机会成本。”[8]也就是说，立法时首先要进行立法的必要性与可行性分析，毕竟法律只是调整人们行为的诸多社会规范之一，而且在某些领域往往并不是最有效的。此外，一旦选择法律调整，还要进行民事、行政、刑事的立法选择，因为不同性质的法律，其成本与收益也是各不相同的。与此相类似，在执法过程中，面对有限的执法资源，执法机关必然要作出取舍，进行选择性执法。社会公众也面临着遵守法律还是违反法律的选择，而选择的重要标准就是成本与收益的比较。

（二）法律效益的构成

对于法律效益的构成，学者们的观点也是各不相同，有的认为法律效益包括“政治效益、经济效益和社会效益”[9]，有的则认为法律效益由“经济效益、时间效益和社会效益”[10]构成。由于对事物的分类越细，产生漏洞的可能性越大，因此笔者倾向于二分法，即法律效益由经济效益和社会效益两部分构成，并将法律效益定义为由于法律的制定与实施所导致的社会福利的增加。

1.经济效益。是指法律所产生的能够用货币衡量的社会福利。包括优化经济环境、促进经济发展、节约交易成本、增加财政收入、促进居民就业、增加居民收入、降低救济（复议、仲裁、诉讼等）费用等情形。

2.社会效益。是指法律对社会所产生的难以用货币直接进行衡量的正面影响。包括促进社会公平与正义、加快社会秩序尤其是法治秩序的形成、提高社会道德水平和人民群众的科学文化水平等。

可以说，法律的成本与效益分析是一枚硬币的两个方面，这一点在其社会成本与社会效益方面的对立尤为明显。例如：我国的《劳动法》明确规定女职工享有休产假的权利，这一规定一方面考虑到了女职工的实际情况，是有利于女职工权益的一种制度安排（社会效益），但同时这种制度安排也会使女性的就业形势愈发恶化（社会成本）。原因在于，任何用人单位在支付相同成本的情况下，都会选择那些能够给他们带来最大效益的职工。相对于女职工，男职工最起码不用休产假，这样就可以保证有更多的时间投入到工作之中。更何况女职工在生育之后往往把精力更多地投放到家庭和孩子身上，这无形当中对单位的利益也是有影响的。至于这一制度安排所导致的女性就业者不敢生育、推迟生育等社会代价，就更是无从计算。

三、导致我国法律成本高、效益低的原因分析

（一）立法理念有失偏颇

理念和行为是互动的，理念往往会决定或影响行为。长期以来，我国奉行“宜粗不宜细”的立法理念，导致大量法律对相关问题只是做了原则性规定，可操作性不强，要想在现实生活中加以实施就必须出台相应的配套法规、实施细则，这无形当中造成重复立法的现象，提高了立法成本。另外，这些配套法规、实施细则往往是由执法机关自己制定的，这就有可能导致执法机关曲解立法原意，随意增加自己的自由裁量权，损害社会公众利益。同时这种对法律的随意解释也会导致法律本身权威性的下降，影响公众对法治的信仰，增加法律的社会成本。

（二）立法技术粗糙、落后，立法质量低下

立法技术的高低直接关系到法律的质量，进而影响到社会主义法治的实践。毫不夸张地说，“立法技术是衡量一个国家法治文明水平的重要标志与杠杆。”[11]由于种种原因我国长期对立法技术重视不够，导致我国的法律体系不完备、相关法律规范不协调、法律语言不够严谨等弊端。这些弊端导致执法机关在执法时的随意性，增加了寻租空间，同时降低了公众对法律的预期，产生了大量钻法律空子的机会主义行为。

（三）“关门立法”现象严重

这里的“关门立法”表现为两个方面：一是脱离公众。在“官本位”思想的影响下，立法被认为是立法机关的职责，一部分立法尤其是行政立法往往是由行政机关常务会议讨论决定，缺少公众参与。这样的立法无法体现民意，只能体现行政机关的意志甚至长官意志；只能为行政机关服务，而不是“为人民服务”；只能“管民”，而不能“便民”。二是脱离国际潮流。固然各国均有自己的特殊国情，在立法时需要从本国国情出发，但一些纯粹的技术性立法，往往需要借鉴别的国家的成功做法，更好地实现法律效益的最大化。再举前例，现在很多发达国家在《劳动法》当中不仅规定女职工享有休产假的权利，而且将这一权利扩及至男职工。这种规定，一方面可以更好地实现男女双方对家庭的义务，毕竟生儿育女并不仅仅是女性的义务，另一方面也可以更好地促进女性就业，最起码可以弥补只有女性能休产假这一制度性缺陷导致的对女性的就业歧视，从长远来看，也是落实男女平等的有力举措。

（四）行政立法重管理、轻效益，部门利益严重

英美等国的行政立法是从“议会国”向“行政国”转变的过程中出现的，是为了因应社会的急剧变化而由议会将原本由其独享的立法权部分授权政府行使的结果，其本身就有成本效益的考量。而我国行政立法产生于从“行政国”向“法治国”转变的过程中，“管理”是我国行政立法的核心理念，工具性价值明显。为了提高管理效率，各部门自行其是，行政立法大量产生，这些立法之间的矛盾和冲突导致执法成本大大提高。另一方面，受部门利益驱动，行政立法以罚为主，权力（利）义务配置失衡，导致社会成本加大。

四、降低法律成本、提高法律效益的路径分析

（一）转变立法理念，树立成本效益意识

“作为由国家制定的社会规范，法具有指引、评价、预测、教育和强制等规范作用。”[12]这就要求立法既要从实际出发，回应经济社会发展的现实要求，同时又要有一定的前瞻性，减少法律立、改、废的频率，以有效降低立法成本，提高立法效益。同时，经过三十多年的改革开放，中国在各个领域均积累了丰富的经验，已非改革之初的“摸着石头过河”、毫无经验可循的处境，在立法时一定要注意法律的可操作性，走出“宜粗不宜细”的误区。

（二）强化专家参与立法，切实提高法律质量

目前中国立法的起草工作往往是由各级立法机关的工作人员完成，由于其知识储备不足，立法技术低下，导致中国的法律质量总体上一直不高，影响了法律效益的发挥。“从世界立法史的经验来看：法学家是承担立法起草任务的核心力量。”[13]无论是被奉为立法经典的《德国民法典》，还是在世界范围内产生重大影响的《美国商法典》，无一不是出自法学家之手。在立法过程中强化专家参与，一方面可以借助专家的“中立者”的身份，有效地克服部门利益、地方利益对立法活动的不正当干预，最大限度地实现法律的社会效益；另一方面也可以充分发挥专家的专业特长，切实提高法律质量。1999年的《合同法》自颁布以来，一直被广泛而稳定地实施就是专家立法优越性的最好证明。

（三）控制法律数量，做到谦抑立法

经济学上的边际成本曲线（“∪”形曲线）告诉我们，在法律数量较少的时候，立法的边际成本是递减的，而一旦达到了一定的规模以后，继续增加立法，其边际成本是增加的。因为在法律数量较少的时候，存在制度供给不足的问题，此时增加立法，可以有效地满足社会对法律的需求，并且法律之间也可以形成较好的互相支撑和补充。而在法律数量达到了一定的规模以后如果继续增加立法，就会造成供过于求的局面。“法律边际效益递减的主要原因之一与法律数量的增加有关，法律效力与法律数量存在着反比例即反函数关系——立法愈多，效益愈低。”[14]法律之间相互重叠、矛盾的情形不可避免，此时既增加了法律的制定成本，也增加了执法的成本和守法的成本。因此要控制立法的数量，做到规模适度，“在不影响社会进步的情况下，最大限度地缩小法律的调整范围，以获取最大的社会效益。”[15]

（四）建立立法、执法与守法之间的信息共享机制，以便于及时调整法律

一部法律究竟会对社会生活产生怎样的影响，主要取决于其实施效果，而实施效果又主要通过执法成本与社会效益这两个维度体现出来。简言之，如果一部法律实施成本极大而社会效益极小，那就意味着该法律的失败，反之，就意味着该法律获得了成功。对于失败的法律，我们必须及时改进，防止其进一步危害社会。而法律成功或失败的信息如何才能准确及时地传达到立法者手中，就成为至关重要的一环。因此，有必要建立立法、执法与守法之间的信息共享机制，如在《立法法》中可以规定一部法律实施一段时间之后，执法机关有义务向立法机关汇报该法的实施效果、存在的问题及改进建议，以便于及时进行调整，充分发挥法律的积极效益。

结 语

在全面实施依法治国的今天，法律本身无疑是至关重要的。充分吸收和借鉴经济学的相关知识，对法律进行成本效益分析，其意义是不言而喻的。一方面有助于保证法律的适度，以最小的成本达到最大的效益，促进社会发展，实现社会和谐。另一方面，对法律进行成本效益分析，还可以确立政府职能的合理边界：如果某一法律所产生的成本大于其所带来的收益，往往意味着此时需要政府职能及时弱化，还权于市场，还权于社会。反之，如果收益大于成本，则初步可以确认政府职能在该领域存在的合理性。这是“有限政府”理念在立法领域的体现，也是对法律进行成本效益分析的意义之所在。

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[15]何柏生.简单性原则对法学的要求[J].法学，2005（9）：113-116.

Abstract： Analysis on cost and benefit of law belongs to the realm of economics of law， which is based on the theory of public goods， the theory of scare resources， the theory of transaction cost and the theory of welfare maximization. How to lower the cost and improve the benefit of the law？ The article's suggestions are to establish the cost-benefit idea， improve the quality of the legislation， give up the narrow department benefits and pay more attention to the just enforcement.

Keywords： economics of law； cost of law； benefit of law

责任编辑：萧雅楠