我国页岩气开发邻避效应的预防性治理——基于借鉴美国经验的视角

段鹿杰 刘明明



我国页岩气开发邻避效应的预防性治理
——基于借鉴美国经验的视角

段鹿杰 刘明明

页岩气开发是把双刃剑，在给人类带来清洁能源的同时，也存在很大的潜在环境风险。页岩气开发的邻避运动在国外愈演愈烈。我国仍处于页岩气开发的初级阶段，虽然暂时还没有发生邻避运动，但我们应当对国外发生的抗议引以为戒。为了避免页岩气开发因信息不对称、缺乏有效沟通、人们对页岩气开发知识和信息的欠缺而导致的邻避效应，我们应当从预防性治理的思路出发，从基于认同的治理、信息公开和公众参与三个方面有效地应对页岩气开发邻避运动。

页岩气; 邻避效应; 预防性治理

“页岩气革命”虽然给人们带来了更加清洁的能源，降低了人们对石油的依赖程度，但是媒体和环境保护组织仍然认为其开发技术是一把双刃剑，其能够造成潜在的环境风险，特别是可能对水资源带来严重的威胁，这使得人们对页岩气开发活动持更加谨慎的态度。随着环保意识的增强，人们更倾向于安全清洁的生活环境，并用自己的方式表达“不要建在我家后院”的强烈愿望，由此产生的抗议活动被称为“邻避运动”。我国近几年因环境污染问题产生的邻避运动逐渐增多，尽管页岩气的开发对环境存在威胁，但是目前还没有发生针对页岩气开发的邻避运动。这可能是因为我国现在的开发位置一般都位于相对偏僻的地方，对人们的影响不是很明显。但是随着技术的成熟，页岩气大规模商业开发指日可待，那时钻井的规模会不断扩大，由此带来的矛盾也会日渐显著。如何有效应对页岩气开发产生的“邻避效应”将是一项重要的课题，本文拟对此加以探讨。

一、页岩气开发邻避效应的成因

由页岩气开发导致的邻避效应的成因是多方面的，其中一个重要的原因是油气开发行业在开发技术上的保密行为。人们对能源的需求，推动了页岩气开发技术的快速发展。美国的“页岩气革命”除了给人们带来了新能源的希望之外，还给人们带来了环境上的困扰。与页岩气开发的快速发展形成鲜明对比的是，页岩气开发公司在公众就开发对环境影响方面的协调沟通工作的迟缓进展。由于页岩气开发行为与人们的生存环境息息相关，所以公众对此颇为担忧是无可厚非的。当发生与页岩气开发有关的水污染事件时人们的这种担忧程度会被无限放大，在这方面页岩气开发方难辞其咎，因为其既未对一些指责拿出有力的证据，也没有给予公众合理的解释，这种信息交流的断层使得双方之间的矛盾日益加剧。

之所以出现信息不对称与沟通不畅的问题，根源在于信息交流制度存在缺陷。页岩气开发中的“信息交流制度”，是指页岩气开发主体向公众披露相关信息，相互就页岩气开发中的信息进行沟通的一系列措施。具体而言，是指页岩气开采方将从事活动的相关信息明确地传达给公众，并根据反馈的信息及时调整页岩气的开发行为，或者停止开采行为，或者探讨更好的解决办法，双方就相关问题进行信息共享和沟通交流的制度。在信息沟通措施中，双方关心的问题需要相互传达，交流双方应该有互动，就交换信息中包含的实体内容达成共识。其中反馈信息起决定作用，肯定的反馈信息表示可以达成共识，否定的信息则表示无法达成共识*V.M.Bier. On the State of the Art: Risk Communication to the Public. Reliability Engineering and System Safety, 2011. (71):139-150.。导致邻避效应的认知因素除了缺乏信息沟通交流和不信任政府的开发项目外，知识和信息的欠缺也会使公众对开发活动不理解，容易导致不准确或错误的概念，在主观上夸大其负面效应，致使摩擦升级进而导致更多的“邻避运动”发生。

公众与油气开采公司之间的矛盾点还表现在水力压裂和页岩气开发之间的关系上，这是对水力压裂法定义的外延不明确造成的。其实水力压裂技术在很早就被应用于油气的开采，技术的升级使得页岩气的开发得到了大规模的发展，与此同时，开发造成的环境污染使得人们逐渐去关注页岩气的开发技术。人们之所以会对页岩气开发产生疑问甚至反对，其中一个原因是对开发技术专业知识的欠缺。水力压裂法在业内指的是一个精准的刺激活动。太平洋研究所及新闻调查组织倾向于这样定义水力压裂法：其包含着一套完整的程序，主要有钻井、井建、完井、水力压裂、产气和填井等步骤。而在工业上，该词的意思则狭窄的多，仅指用流体物质填充断裂岩层最终进行隔绝的方法。例如，ProPublica曾多次讨论过水力压裂法是如何导致地下水污染的。在一篇题为《水力压裂的直接记录》的文章中，ProPublica的作者也指出：“科学家很难判定钻井过程中哪一个方面会导致水污染”*Richard C.Haut,Tom Williams,David Burnett et al.Balancing Environmental Tradeoffs, Societal Issues, and Energy Production. Gulf Coast Association of Geological Societies Transactions. 2010(60): 739-748.。而对于许多居民、环保人士来说水力压裂法指代的则是页岩气井开发的每一个步骤。由于人们不可能去研究页岩气开发技术，所以油气公司应该就这方面向公众做出耐心细致的解释，但是不可否认的是页岩气开采过程中设计和施工环节确实存在环境安全的担忧，油气行业应该承认这些风险是客观存在的，更不应该指责公众的怀疑毫无依据。专业术语和技术上的难题是很容易解决的，重要的是开发之前双方之间耐心有效的沟通。页岩气开发活动存在邻避效应也是人之常情，应循理解决，不能简单、粗暴地处理，也不能指望一夜之间解决。

二、美国页岩气开发邻避运动的治理经验

美国虽然是“页岩气革命”的摇篮，但是随着近几年页岩气大规模商业性地开发，人们对开采造成的环境污染的投诉只增不减，在盛产页岩气的州，法院每年都要受理许多关于页岩气开发环境污染的案件。美国在避免页岩气开发邻避效应方面有如下经验：

(一)基于认同的治理

许多地方的公众对于非传统油气资源开发带来的社会及环境影响疑虑重重。正如研究机构和媒体披露的由于页岩气开发所带来的潜在和现实的环境污染问题，公众的担心并不是完全没有道理的，页岩气开发行业想要健康可持续的发展，除了获得国家颁发的许可证之外，还需要获得社会的认可。

在美国，页岩气开发获得社会的认可是十分重要的，虽然这种认可不像开发许可证那样需要专门的机构进行认证，但是要做到基于公众及相关利益方对于某种行为的默示许可也是很困难的，其不需要复杂的程序流程，需要的是更多的耐心和相互信任。如果一个能源公司能够遵守公序良俗，获得公众的支持与信任，那么该公司就能获得相应的社会认同。如果一个能源公司未获得社会的认同，虽然其仍有资格进行开采活动，但是其极有可能在实际开发中面临来自经济、道德等多方面的挑战。

国际能源机构最近提出了这样一个问题：“有关水力压裂法的舆论究竟会不会阻碍未来国内外非传统油气资源的开发”，该机构还承认页岩气资源的开发会对周围的社区产生一系列负面影响，包括影响居民用地用水等。如果这一问题未得到较好地解决，那么就算不能终止开采，这些受到影响的居民也会阻碍页岩气的开发。国际能源机构同时也指出，政府与油气行业应该回应开发所带来的社会及环境挑战之间存在的重要联系。并且他们还指出了这一问题的底线，即除非油气界能够有效解决页岩气开发带来的社会及环境问题，否则他们将无法获得公众的认同*Michael X. Delli-Carpini, Fay Lomax Cook, and Lawrence R. Jacobs. Public Deliberation, Discursive Participation, and Citizen Engagement: A Review of the Empirical Literature. Annual Review of Political Science,2004.(7):315-344.。

美国的油气公司会参加各种社区活动拉近和公众之间的距离，其通常会和公众进行有效地交流和沟通来获得他们的认同，这样做不仅会得到公众的信任，还会得到政府在这方面的政策支持，进而增加页岩气投资商的信心。因为如果公众反对的声音很高，会造成严重的政府信任危机。政府会从长远的角度考虑，在政策法规上对开采行为进行规制。政府的规制措施有很多，例如，运营商将每个特定气井里使用的处方成分视为商业机密，但是外界压力会迫使他们考虑公开其配方。此时，政府便开始制定压裂液信息披露的法规。宗教企业责任中心发布的研究报告显示国际能源机构的提案正好声援了他们的研究结果*Bos.Building Accountability in the Energy Sector: Natural Gas and Hydraulic Fracturing. Common Asset Mgmt,2012.http://www.bostoncommonasset.com/news/natural- gas-and-hyrdrolicfracturing. php. 访问日期：2015年1月12日。，这样的结果是双赢的，既能使开采活动造成的社会及环境影响得到进一步缓解，又能使油气公司得到蓬勃发展。

(二)信息公开与有效沟通

公众担忧的另一个主要原因是相关信息的缺失。由于未能获取充足的信息，公众评判页岩气开发的基础便较为薄弱，这样容易使公众处于一种被第三方信息误导驱使的境地中。美国能源部长顾问委员会甚至这样评论，他们对于公众在页岩气开发上的观点甚为吃惊。因此，对于能源部长顾问委员会提出的第一份90天报告便是围绕着如何提高公众对页岩气开发相关信息的了解进行阐述的。顾问委员会也给出了页岩气开发信息公开的缘由，即页岩气开发如果要获得社会的认同必须让公众明白他们认同了什么。正如许多业界专家所想，如若产生了误解，那么就需要各方开诚布公地探讨一下知之与不知*Gene Rowe,Lynn J.Public Participation Methods: A Framework for Evaluation. Science, Technology, and Human Values, 2000. (25): 3-29.。可靠的、有科学依据背景的信息能够促进全面的辩论，并且也可以促进相关利益方的通力合作。最为重要的是，相关方都能以事实为依据参与讨论。

对于所有的利益相关方，包括媒体及油气业界在内，都应该避免刻意全盘否认。这种交流会消除非传统油气资源开发支持者与反对者之间的交流障碍。运营商更是可以利用媒体尤其是新媒体的力量加大宣传，提升交流的效果，主动而持续地向公众公开相关开发项目决策的依据、建设运行过程和可能带来的各种环境影响的信息，尊重公众的知情权。在沟通过程中需要本着真诚的态度，可以通过实地考察的形式消除公众和媒体的焦虑。通过及时有效的沟通，降低沟通不畅造成的误解和谣言形成的邻避效应影响力，获取尽可能多的公众正面理解与支持，稳定绝大部分关心或者旁观公众的心态，压缩个别偏激人员组织实施不合作对抗行为的空间。运营商在宣传沟通中要以权威文件形式说明负面影响的配套治理措施，让公众体会并理解项目组织实施方有将项目负面影响降到最低的诚心、决心和信心*华杰：《全媒体背景下邻避效应的扬正控负策略》，http://news.gmw.cn/ 2015-07/25/content_16417634_2.htm.访问日期：2015年8月19日。。

根据水力压裂公司笼统的计算，在页岩气资源开发过程中使用了250多种不同类的少量的化学物质，这些物质可能会对水资源产生严重的影响*USGS Releases Reports on Groundwater-Quality Sampling Near Pavillion.U.S. Geological Survey. 2012.http://www.usgs.gov/newsroofm/article.asp?ID=3410& from= rss_home#. UNU4 obamDtY. 访问日期：2015年8月19日。。但是即使居民向地方政府要求获取物质安全数据的清单，且假定其获得了未经校正的贸易秘密化学物质清单，该居民也不会在水力压裂工作开展前知道什么化学物质会被用在开采中。最后，在物质安全数据清单之外，公开有害物质排放的报告是确有必要的，但是美国联邦的法律也没有要求页岩气生产者根据《知情权法》的要求报告年度有毒物质排放情况。

(三)公众参与

页岩气开发中的公众参与是指公众参与页岩气开发管理和相关决策过程，并对页岩气开发管理机关的行政行为进行监督的一系列措施。公众参与制度不仅有助于提高公众对页岩气开发管理活动的认知和理解，同时也有助于提高行政执法水平和执法效率，使整个开发管理活动获得坚实的后盾*Christopher E Clarke,Darrick T.N. Evensen, Jeffrey Jacquet,et al. Emerging Risk Communication Challenges Associated with Shale Gas Development. European Journal of Risk Regulation, 2012.3:425-426.。

在美国，国会在某种程度上会依赖公众的参与,因为公民参与会影响国会对工业活动以及公共福利的政策。在联邦监管的早期，国会慷慨地对个人授予了广泛的权利，要求机构严格的遵循“Notice-and-Comment”规则制定规则,并接受公民的评论监督。通过法规如《应急计划和社区知情权法案》和《安全饮用水法案》来规制相关企业，国会规定，企业必须发布有关排放有毒物质的信息和公共饮用水的供应商必须披露饮用水的质量标准。这些律例通过公众参与影响着美国的工业活动。在美国，1969年《国家环境政策法》将公众评议作为编制环境影响评价报告的必经程序，1978年《国家环境政策法实施条例》进一步规定了环境影响评价的公众参与程序*Zamira Gurabardhi, Jan M.Gutteling, Margot Kuttschreuter. The Development of Risk Communication: An Empirical Analysis of the Literature in the Field. Science Communication,2004.(25):323-349.。美国环境影响评价的公众参与主要采用公开和评论的方式，使公众的意见能够在环境影响报告书中得到反映。

由于水力压裂法的使用在页岩构造区的扩张，公众对水力压裂的关注以及要求了解相关信息(尤其是关于水力压裂液体中所使用的化学物质)的呼声在增加。由于矿地租赁、雇员的居住需求以及税收都支撑了地方经济的发展，社区通常都十分支持水力压裂的发展。但与此同时，与日俱增的担忧也驱使居民要求更多的信息并激发出更多的方式影响能源的发展。页岩气开发过程需要公众的参与，参与能源发展决策的主体应该是广泛的，不仅仅是希望产生收益的利益相关方，如土地所有者、开发土地的临近者，而应该是当地所有居民。只有这样，能源的开发才能惠及整个地区。米歇尔发明的页岩气开发技术能打开封存在页岩层中的缝隙，从而使气体被释放出来*Shale in the United States.U.S.Energy Information Administration, 2015. http://www. eia. gov/energy_in_brief/article/shale_in_the_ united_states.cfm. 访问日期：2015年12月6日。。然而化学添加剂是这个技术的关键，由于探明的地区储量和地质构造的不同，每个地区用的化学添加剂是不同的，甚至每口气井用的添加剂的种类、比例都是不同的，油气公司会根据具体情况作出调整，化学添加剂直接关系到页岩气开采量的多少，所以每个石油天然气公司都视这个配方为最高机密，除了部分可以在网站或参考书中查到，其余的大都被申请的商业秘密所保护，有的为了保密反而不申请商业秘密。在美国，虽然公民有权参与到州的行政规范和立法程序中，也能建议修改联邦规范或者是向法院提起侵权之诉，但是由于公众对开采活动中所使用的化学物质无处可知，就会导致公众参与决策的空间变小。在美国，公民已经表现出了强烈的参与意识。比如，为了响应群众的意见，环境保护局不得不重新安排在纽约州2010年8月的一次关于水力压裂环境研究的听证会。在公众听证会上，居民们带着弄脏的井水参会，他们声称水力压裂已经污染了水资源。因为担心会产生水污染，纽约市也强烈反对在未过滤的饮用水供应分水岭处采用水力压裂法*Nicholas S. Cortese. Drawing Lines in the Shale: Local Zoning Bans, the Takings Clause, and the Clash to Come if New York State Promulgates Hydrofracking Regulations. Syracuse Law Review, 2014. 64: 491-560.。页岩气公司则辩称至今并没有任何事件能够证明因水力压裂法的使用而使地下水受到了污染，因此污染并不能成为一种担忧。

在宾夕法尼亚州，许多家庭起诉了使用水力压裂的公司，诉称这些公司在钻井和压裂过程中产生的甲烷污染了他们的供水。目前这样的污染归责问题仍不明了且备受热议。德克萨斯州在地下注入申请批准过程也给房产所有者提供了保护。比如，每一个建立盐水处理井的申请都必须发出通知，并且允许每一位受影响的人在铁路委员会的听证会上反对该申请*Caron Chess and Kristen Purcell.Public Participation and the Environment:Do We Know What Works? Environmental Science & Technology,1999.(33):2685-2691.。德克萨斯州城市管理规范将“受影响人”定义为：由于污水处理井的建成，包括任何已经遭受或者将要遭受与普通民众不同的实际身体伤害或者经济损害的人。在这项定义之下，处理井建造之地的地产主、半英里之内的处理井运营商、国家职员或者其他官员甚至是普通民众都有权利关注准许的申请，同样也有权利来反对批准通过该申请。商业处理井许可证的申请也必须要通知邻接土地的在册所有人。

三、我国页岩气开发邻避治理的相关法律法规之检讨

我国已经开始了页岩气的开发，但是避免邻避效应发生的相关法律法规还存在有待构建和完善之处。

第一，我国没有关于页岩气开发专门的商业秘密披露的法规。我国现行适用于这方面的法律法规有：《环境保护法》第二十四条规定相关部门在检查企业排污时应当为被检查者保守商业秘密。《企业事业单位环境信息公开办法》第六条规定企业环境信息涉及商业秘密的，依法可以不公开，法律另有规定的除外。《固体废物污染环境防治法》第十五条规定政府部门检查工作时应当为其保守技术秘密和业务秘密。《环境保护行政处罚办法》第四条规定实施处罚时应保守相对人的有关技术秘密和商业秘密。《环境信息公开办法》第十二条规定环保部门不得公开涉及商业秘密的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密的政府环境信息，可以予以公开。环保部门对政府环境信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。《山东省陆上石油勘探开发环境保护条例》第二十四条规定环境保护行政主管部门进行现场检查应当为被检查单位保守技术和业务秘密。从我国现行法规来看，还没有规定必须披露商业秘密的情形。从事前预防的角度来看，页岩气开发公司以保护商业秘密为由不公开相关信息，从而难以获得社会的认可，往往容易导致邻避效应。从事后救济的视角看，如果发生化学物质泄漏的情况，页岩气开发企业将以商业秘密为由不予公开，从而导致不能及时获得信息进行治理。

第二，页岩气开发信息公开制度应该涉及压裂液的信息披露、废水的处理情况以及开发过程中的信息报告等内容，然而我国目前没有针对页岩气压裂液信息披露的法规。可以依据的现行法包括：《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》第十七条，规定开发单位在特殊情况下需要使用含毒化学药剂的，要向所在地的环保局报告，环保局要及时向有关部门通报。《企业事业单位环境信息公开办法》第三条，规定企业按照强制公开和自愿公开相结合的原则，及时、如实地公开其环境信息。第四条规定环境保护主管部门应当建立健全指导、监督企业事业单位环境信息公开工作制度。有条件的环境保护主管部门可以建设企业环境信息公开平台。第十三条规定国家鼓励企业事业单位自愿公开有利于保护生态、防治污染以及履行社会环境责任的相关信息。《环境信息公开办法》第十一条规定环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开环境信息。第二十二条规定自愿公开的企业，可通过媒体、互联网和企业年度环境报告的形式向社会公开。虽然在多个法规中规定了环境信息公开的内容，但是都过于原则性，缺乏可操作性。例如《环境信息公开办法》第十一条规定要向社会主动公开环境统计和调查信息。《企业事业单位环境信息公开办法》第三条规定企业按照强制公开和自愿公开相结合的原则，及时、如实地公开其环境信息。第十三条规定鼓励企业自愿公开利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任的相关信息。

第三，我国关于规制页岩气开发环境污染的公众参与措施不足。主要表现在以下几个方面：其一，虽然公众参与制度在我国的根本法、环境保护基础性立法、污染防治方面的单行法中均有体现，但是在地方性法规、石油天然气勘探开发环境保护相关政策法规中仍有部分立法没有关于公众参与的相关规定。例如，国家发改委2005年颁布实施的《陆上石油天然气生产保护环境的推荐作法》、2012年实施的《石油天然气开采业污染防治技术》、2013年实施的《页岩气产业政策》、《川东北地区天然气勘探开发环境保护规范》和《黑龙江石油天然气勘探开发环境保护条例》等。其二，现行规定中多都是关于企业项目实施后的公众参与的措施，而关于项目实施前的公众参与的规定较少。例如，《环境保护法》第五十三条规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，这项是涉及参与全过程的规定，但过于笼统。其他法规如《环境保护法》第五十四条国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上相关部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。并将经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。第五十五条重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督；《水污染防治法》第十条规定任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举；《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》第七条规定公民、法人和其他组织发现天然气开发过程中有环境污染情形的，有权向相关部门举报。第十三条规定县级以上人民政府环境保护主管部门应当对本行政区域内的天然气开发环境保护违法行为，应依法予以查处，并及时向社会公布违法者名单；《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》规定单位和个人有权检举和控告天然气开发中污染和破坏环境的行为；这些都是事后的公众参与措施。其三，没有统一的信息公开的途径。《环境信息公开办法》第十三条规定环保部门应当将主动公开的政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，而公众没有适当参与，必然会加剧恐慌情绪，进而影响页岩气的开发进程。

四、我国预防页岩气开发邻避效应的治理思路

(一)基于认同的治理

美国的经验表明，获得社会认同是避免页岩气开发邻避效应的有效方法。我们认为，油气行业积极参与以利益相关方为基础的对话对于获取社会认同十分必要。在无法完全消除页岩气开发可能对环境带来的负面影响的条件下，构建公平、可持续的、合理的综合补偿机制是解决开发中产生的邻避冲突从而获取社会认同的重要途径。要按照环境分配正义的原则，对给附近居民带来的健康、财产、心理损失预期进行合理而充分的经济赔偿和精神补偿。补偿方式可分为金钱补偿和非金钱补偿，其中金钱补偿可设计立体多元的补偿体系，包括直接金钱补偿、税费减免、应急基金、健康保险；非金钱补偿包括提供就业机会、公共环境改善(如新建公园、绿地、图书馆、运动场等外部福利性设施)、免费医疗保健服务、社区敬老院育儿所等公益活动、环保知识教育和环保习惯养成奖励计划等*华杰：《全媒体背景下邻避效应的扬正控负策略》，http://news.gmw.cn/2015-07/25/content_16417634_2.htm.访问日期：2015年8月19日。。

油气公司应通过媒体加强补偿政策和措施的宣讲，公开所做的承诺以获得理解配合。我国的环境保护法第三十一条规定了生态保护补偿制度，要求通过协商或市场价进行补偿。《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》第三十九条规定实行环境综合治理补偿制度，第四十条规定因开发带来的赔偿责任和异地安置费由开发单位承担。《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》第五条也规定了自治区建立生态保护补偿制度。对上述规定应加大宣传力度。

如果公众的这种担忧能够得到妥善解决，那么各方均会受益。一旦油气业选择继续对这种担忧视而不见，拒绝同相关方进行有效深入的对话、向他们告知相关信息，那么今后油气行业可能会遭受更多的诟病。政府和企业必须平衡好经济发展与社会和谐，公共利益与局部利益的关系，把难以避免的“邻避运动”变成一种兼顾各方利益，优化社会环境的正面力量*寒竹：《“邻避运动”的起源与化解之道》，http://big5. Xinhuanet. com/gate/big5/sike. News. cn/statics/sike/posts/2014/05/217886099.html.访问日期：2015年8月19日。。

(二)完善页岩气开发信息公开机制

将压裂液的化学成分信息纳入环境信息公开制度体系，强制公开压裂液的使用情况及使用后产生的废水的处理方式等内容。美国的联邦和各个州都在积极的制定强制信息披露的法规，我国应该借鉴这种做法。企业是反对信息公开的主体，特别是对商业秘密的公开，信息公开办法只是规定鼓励公开，不利于监管工作的实施。这些规定也没有说明环境信息披露的范围，不能促使企业全面地公开环境信息。例如《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》第十七条规定开发单位在特殊情况下需要使用含毒化学药剂的，要向当地环保局报告，环保局再向有关部门通报。含毒化学药剂应该包括压裂液，法规只是规定向环保局报告，而没有要求向社会公开，或者是由有关部门公开，这是不完善的。

在制定具体要求时应细化内容，使法规具有可操作性。披露应该以向公众提供尽可能多的公开信息、使披露尽可能合理地为公众所接受、保护不公开披露的真实的商业机密、避免对工业施加过多的成本、避免给监管机构的稀缺资源造成不适当的负担为原则。强制性披露的目的是为公众或监管部门提供关于压裂液的信息，使压裂液中物质的成分为人们所知。披露的内容包括基液的类型和数量、支撑剂的类型和数量，包含供应商和商标品(如果可以的话)、混合到压裂液中每种添加剂的商标名、供应商和作用，还有使用添加剂的数量、全部压裂液中的每种添加剂中包含的各种化合物浓度和他们的类似的化学文摘服务登记号、披露偶然出现的化学物质或其他不是故意加入但是微量出现的化学物质，可能是化学物质反应或化学过程中的偶然的结果，或压裂中自然出现的物质的成分。对于美国法规要求公开的危险化学物质信息材料安全数据表，笔者认为完全按照安全数据表的内容披露信息的缺点是会导致披露的信息量减少。披露信息管理的目的是为监管机构和公众提供信息。披露的信息越全面，监管者和公众获益越大，即使一些额外披露的化学物质是无危害的，也需要披露相关信息。另外，很多可能有害的化学物质还没有接受检验，或者已经被列为有害物质。与更加广泛的披露计划相比，这种按照有限的危险化学物质信息材料安全数据表披露信息的方法更让公众对信息公开制度缺少信心。更全面的披露体制是可行的。例如德克萨斯州已经制定的披露规定要求披露所有压裂液的添加剂，而不仅仅是危险化学物质信息材料安全数据表中的内容，在实际中起到了很好的效果，所以披露压裂液中所有化合物比只披露危险化学物质信息材料安全数据表中内容的方法更可取。

建立统一的网站进行披露，我国关于环境信息公开的法规有《企业事业单位环境信息公开办法》第四条规定有条件的部门可以建设企业环境信息公开平台。《环境信息公开办法》第二十二条规定依照本办法第十九条规定企业自愿公开的信息通过媒体、互联网和企业年度环境报告等形式公开。我国应该建设像Fracfocus一样的专门的信息公开网站，而不是有条件的部门才能建设。

明确必须公开商业秘密的情况。我国关于必须公开商业秘密的规定的情况包括依据其他法律规定，对公共利益造成重大影响以及危害人体健康和环境安全的信息。分别体现在《企业事业单位环境信息公开办法》第六条规定企业环境信息涉及商业秘密的，依法可以不公开；法律、法规另有规定的，从其规定。《环境信息公开办法》第十二条规定经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密的政府环境信息，可以予以公开。《新化学物质环境管理办法》第十八条规定对涉及危害人体健康和环境安全的信息，不得要求保密。申报人对要求保密的内容予以公开时，应当书面告知登记中心。除此之外，鉴于压裂液的性质，还应该考虑以下两种情形。一是遇到泄漏等事故，造成人员人身伤害的时候，必须向医护人员披露所有压裂液的成分，包括申请的商业秘密的配方，方便医生在救治时对患者是哪种成分中毒做出快速的判断，事后能源公司可以和医生签订保密协议。二是，为回应泄漏、排放或相关投诉等相关情形。遇到这些情况，必须披露商业秘密的信息。

(三)完善公众参与机制

建议在国家发改委2005年颁布实施的《陆上石油天然气生产保护环境的推荐作法》、2012年实施的《石油天然气开采业污染防治技术》、2013年实施的《页岩气产业政策》、《川东北地区天然气勘探开发环境保护规范》和《黑龙江石油天然气勘探开发环境保护条例》等法规中制定公众参与的具体措施。

构建和完善项目开发动议时公众参与的法规。我国可以参考英国油气开采行业的规章规定，即在能源勘探、评估和生产的任何一个阶段，开发公司都要与当地社区、居民和其他利益攸关方保持良好的沟通合作，任何操作和许可证的申请都必须提前与社区协商。同样也可以参考美国的做法，即运营商通过参与社区活动并证明自己会竭力负责来获得社会的认同，这样做不仅会得到公众的信任，也会增加页岩气投资商的信心。这个阶段往往是邻避运动容易发生的阶段，做好这个阶段的沟通工作，获得社会的认可，可为以后的沟通打下良好的基础。

通过专业的分类，建立统一的网站，将公众参与的意见，例如将公众参与公共听证会提出的任何一个有关影响和减轻替代方案整合在一个大型数据库里，以便为监管机构提供监管思路。只有这样才能有效地避免邻避运动，缓解公众的担忧，使页岩气开发得以持续健康的发展。

综上所述，与常规能源相比，页岩气开发的环境风险更加具有科技性、复杂性和不确定性。正因为如此，页岩气开发活动往往因为信息不对称、沟通不畅、公众参与机制不健全等原因难以获得当地公众的理解与认同，进而引发邻避效应。我国对于页岩气开发的立法尚属空白，应当借鉴国外经验，明确页岩气开发前的社会认同机制、信息披露制度以及公众参与机制，以实现页岩气开发邻避效应的预防性治理。

[责任编辑：李春明]

The Preventive Treatment on NIMBY Effect of Shale Gas Development in China——Lessons from US Experience

DUAN Lu-jie LIU Ming-ming

(College of Humanities and Law, Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590, P.R.China)

Shale gas development is a double-edged sword. It can bring people clean energy, and meanwhile, it has large potential environmental risks. In foreign countries, the Not-In-My-Back-Yard(NIMBY) movement of shale gas development intensified. China is still in the primary stage of shale gas development, but it should learn a lesson from foreign protests. In order to avoid the NIMBY effect resulting from the information asymmetry of shale gas development and lack of efficient communication as well as the relevant knowledge and information, we should take some preventive treatment. And we should effectively deal with NIMBY movement of shale gas development from the three aspects, such as identity based governance, information disclosure and public participation.

Shale gas; NIMBY effect; Preventive governance

2016-05-28

国家社科基金青年项目“碳金融市场的国家干预法律机制研究”(13CFX097)；中国博士后科学基金面上项目“碳金融市场创建和运行中的政府作用机制研究”(2015M571240);山东科技大学杰出青年科技人才支持计划资助(2014JQJH201)。

段鹿杰，山东科技大学文法学院博士研究生(青岛266590)；刘明明，山东科技大学文法学院副教授，通讯作者(青岛266590)。