论人大代表候选人资格*

侯孟君

(浙江省人民政府 法制办公室， 杭州 310025)



论人大代表候选人资格*

侯孟君

(浙江省人民政府 法制办公室， 杭州 310025)

人大代表候选人资格是指在人大代表换届选举中，一位公民被确定成为一名正式代表候选人所需要具备的基本条件，其内在价值为保障公民参与行使国家权力的权利空间，促进国家权力机关职能的有效发挥。对我国人大代表候选人资格的完善，有赖于对候选人的居住期限、教育程度和个人信用等要素进行研究，以期实现人大代表基本素质与履职能力的提升。这有利于我国各级人民代表大会职能的切实履行和人民代表大会制度优越性的充分发挥，有利于我国依法治国和国家治理现代化的全面深入推进。

人大代表； 候选人资格； 居住期限； 教育程度； 个人信用

根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第2条和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第2条之规定，国家的一切权力属于人民，人民选举产生各级人民代表大会作为我国的国家权力机关，由其依照宪法和法律规定代表人民行使国家权力。人大代表肩负着代表人民行使国家权力的使命，是人民意志和利益的代表者，是人民代表大会制度的主体，其自身素质与能力直接影响着人大工作的开展与职能的发挥。

宪法和法律赋予人大代表崇高地位和重要职责，要求人大代表具备相应的履职能力和基本素质。我国人大代表整体素质现状不容乐观，有些人大代表缺乏基本的履职意识和必要的履职能力，客观上影响了人大工作的有效开展和人大职能的充分发挥。人大代表候选人资格直接决定着选出的代表的基本素质，但我国人大代表候选人资格在规范层面太过抽象，其要素设定与人大代表职责的内在要求不相符；在实践层面，合理不合法的情形普遍存在，各地人大代表换届选举中对候选人资格要求不一，有些会在法律规定之外提高候选人资格的门槛。随着我国社会经济的快速发展及政治体制改革进入“深水区”，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度理当是推进国家治理现代化的关键所在，而其中关乎人大代表素质与能力的候选人资格问题应予以充分重视。

一、人大代表候选人资格基本理论

(一) 基本概念阐释与廓清

根据我国《宪法》第34条和《选举法》第3条的规定，凡我国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权，但依照法律规定被剥夺政治权利的人除外。从上述规定可以看出，我国对拥有选举权与被选举权的条件作出了相同的规定。这种做法显然是将选举权与被选举权的概念混同，想当然地认为有选举权者当然有被选举权。而选举权与选民资格、被选举权与候选人资格是相对应的*其对应关系在我国法律规范中有明确体现，如《选举法》第26条第3款规定：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”，所以我国人大代表选举中选民资格和人大代表候选人资格是没有区别的，均为具有中华人民共和国国籍、年满18周岁且精神正常、未被剥夺政治权利。为了更好地探讨我国人大代表候选人资格问题，有必要首先廓清相关概念。

1. 人大代表候选人资格

人大代表候选人是在选民投票选举人大代表之前，按照法律规定的程序提出的供选民在投票时选择的人选[1]38。成为人大代表候选人是当选人大代表的前置条件，只有成为人大代表候选人，才有可能被选举为人大代表。人大代表候选人资格即在我国各级人民代表大会换届选举中，公民被确定成为一名正式的代表候选人所需要具备的基本条件。

2. 人大代表候选人资格与选民资格

首先，二者基本概念不同。选民资格是公民取得并行使选举权选出人大代表所需要具备的基本条件。候选人资格则是公民取得并主动行使被选举权，且经过提名和确定程序成为人大代表候选人所需要具备的基本条件。享有选举权是享有被选举权的基础，相应地，选民资格是候选人资格的基础，即只有具备了选民资格，才可能具备候选人资格。代表候选人须接受选民的评判，只有在经过选民评判且达到法定票数时才可以当选。那么，代表候选人作为被评判者决定了其自身应该具备较高的素质条件。

其次，二者内在要求不同。选民只需要在选举人大代表的过程中，根据自己对候选人的了解将自己手中的选票投给自己满意的候选人即可。因此，选民资格只要求选民具备正常的智力、精神条件。而代表的身份和职责对代表的能力和素质提出了更高的客观要求。“我们的人民代表既要代表他所在的某个地区、某个阶层、某个行业的利益，更要从全体人民和国家利益的角度思考这个问题的解决方式。”[2]因此，人大代表不仅代表着其所在选区选民的利益和意志，更代表着全体人民的利益和意志。《宪法》和《代表法》规定，全国人大代表和地方各级人大代表应当与原选区居民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务，“集中反映了人民代表代表原选区或者原选举单位的意见和要求在本质上同代表全体人民的利益和意志的统一性和一致性”[3]。如果直面人与人之间的客观差异性，可想而知，并非每个人都当然具备这样的代表能力和代表性。

3. 人大代表候选人资格与被选举权资格

人大代表候选人资格是指按照法律规定享有被选举权的公民在人民代表大会换届选举活动中成为一名人大代表候选人所需要具备的条件，它是以公民享有被选举权为前提的。被选举权资格是指按照法律规定公民享有被选举为国家权力机关或其他国家机关组成人员的权利所需要具备的条件，因此被选举权资格的内涵较人大代表候选人资格更为宽泛一些。

(二) 人大代表候选人资格的理论基础

1. 人民主权理论

“权力的来源是人民，权力应该始终掌握在人民手中。”[4]168这是人民主权理论的基本内涵，其核心是国家的一切权力属于人民。卢梭的“公意”思想是对人民主权的原初表述，马克思是在借鉴卢梭人民主权思想的基础上，结合黑格尔的市民社会与国家关系理论和空想社会主义民主思想中所包含的合理因素，而后通过巴黎公社的实践将其主张的人民主权理论具体化的。马克思认为，巴黎公社由普选产生并且对选民负责的代表组成等措施能够有效地保证其最高权力掌握在工人阶级和劳动人民手里，如此才能真正实现人民当家做主。巴黎公社的实践经过马克思和恩格斯的总结后，成为社会主义革命实践与社会主义国家政权建设的指导思想和基本原则。其中，马克思关于一切社会生活的创议权都属于巴黎公社的主张，经恩格斯发展为“一切政治权力集中于人民代议机关之手”。他们的主张为列宁提出的“一切权力归苏维埃”奠定了理论基础，这也是人民代表大会作为我国国家权力机关的理论渊源[5]。

人民主权思想作为社会主义国家无产阶级政权建设的基本原则，在我国具体体现为人民代表大会的制度安排。根据《宪法》第2条的规定，我国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。因此，人民是国家权力的所有者，人民代表大会仅是代表人民意志的国家权力行使者。

2. 代议制理论

代议制是坚持人民民主、实现人民主权的基本形式和重要载体。最早对代议制度进行理论分析的是托马斯·潘恩，他坚持人民主权思想，认为“推翻封建暴君，反对君主专制政体，建立代议制的民主共和国，是人民的自然权利。”[6]196潘恩指出，民主制有两种形式，一种是简单民主制即直接民主，另一种是代议制。前者的主要特点是形式简单便于运作，但在客观上极易受到国家领土面积和人口数量的限制。后者的基本内容为政府由人民选举出的代表组成，代表受人民的委托行使相应权力，议决和处理国家事务[7]8。潘恩还借鉴了卢梭的社会契约论，认为人民有权通过选举来更换基于人民“公意”产生的政府。在人民主权理论和代议制理论的基础上，潘恩主张将代议制与民主共和制相结合，在民主选举基础上建立代议制共和政府，这是“一种能够容纳并联合一切不同利益和不同大小领土与不同数量人口的政府体制”[8]246。此后，约翰·斯图亚特·密尔在其经典著作《代议制政府》中对代议制度进行了更为全面、深入的理论分析，并探讨了代议制度运作中的一些具体问题。密尔指出：“能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府。”[9]52这种政府即民主制政府，密尔认为其能够有效保障和增进社会公共利益，保证和实现人民管理国家事务的权力，并能促进人民的能力逐步提高和品质不断改善。同时，密尔也看到了直接民主制的局限性：“在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除去公共事务的某些极次要部分外，所有的人参加公共事务是不可能的。”[9]52而代议制政府既能践行民主制的一般原则，又可以克服直接民主制的局限，因此，密尔指出能够实现人民主权的理想政府类型是代议制政府。

马克思和恩格斯在批判资产阶级国家的代议制不具有“人民性”，不是真正的人民主权的同时，对代议制这一民主制形式给予了充分的肯定，对潘恩和密尔的代议制理论进行了批判性的借鉴。列宁也曾指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[10]211因此，要实现人民主权就必须设立属于人民自己的代表机关。人民代表大会制度是我国实行的人民民主专政的社会主义代议制，根据《宪法》《选举法》及《代表法》的规定，人民选举产生代表人民利益和意志的人大代表，由人大代表组成人民代表大会这一体现人民民主的代议机关，代表人民行使国家权力，同时人民具有监督和罢免人大代表的权利。

3. 代表理论

“代议的核心问题在于代表与被代表之间的关系。”[11]51尽管代议制自身存在诸多弊端，且近年来全球民主国家的表现差强人意[12]，但在尚未产生更好的落实人民主权的方式之前，当代政体都必须在代表问题上找到自身统治的合法性依据。自代议制形成之时，便随之产生了国家权力所有权与国家权力行使权的问题，而如何协调二者的关系，关键即在于如何定位国家权力所有者与国家权力行使者之间的关系。

就我国而言，《选举法》和《代表法》并未对人大代表与选民关系作出明确规定。全国人大常委会法工委副主任阚珂指出，《代表法》第2条第3款的规定是要求各级人大代表都要代表人民的整体利益和统一意志。他强调，从理论上来看我国的人大代表制度既不是完全的委托制，也不是独立代表制，而是从中国国情和实际出发，与我国社会主义国家性质相适应，以保证人民当家做主为根本精心设计的独具特色的政治制度[13]。而且《宪法》第3条规定明确了人大代表和人民之间构成“一个法律意义上的授权与对权力监督和责任追究的相互制衡机制”[14]。应当说，从制度设计和规范意义上来看，我国各级人大代表所体现出的是一种多重代理模式，人大代表具有极其重要的代议职责，既要代表所在选区选民的意志，又要在出现利益冲突时能够切实代表全国人民的整体利益和意志。这就要求人大代表不仅要具备真实反映人民意志和维护人民利益的能力，还要具备在履行职责的过程中独立作出判断和决定的能力。

4. 选举制度理论

“选举制度是代议制度的基础。”[15]115在现代社会，代议制是民主的最佳实现形式，而代议制只有通过选举制度方能体现人民主权。选举制度理论是社会契约论、人民主权理论和代议制民主理论在国家政治制度实践中必然的逻辑结果[16]68。现代选举制度是在资产阶级革命过程中逐步形成的，而后随着资产阶级国家的建立和发展不断完善。同对待代议制度那样，社会主义的选举理论是对资本主义选举理论的扬弃，并通过社会主义国家的实践不断完善。马克思主义认为选举制度是无产阶级民主共和国代议制的重要组成部分，在无产阶级同资产阶级斗争的实践中，马克思和恩格斯都特别重视对选举权的争取。通过巴黎公社的选举实践，马克思充分肯定了选举对政权性质的重要性，而恩格斯也认为选举制度是“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”的首要办法[4]185。可以说，在代议制度中，选举的理想目标就是通过选举产生一个能够真正代表人民意志的代议机关，由其恰当地行使国家权力，实现对国家事务的良好管理。

选举作为一种必要的选择程序，是代议制不可或缺的组成部分。正是通过选举的程序和方式，人民才得以选出能够代表自己意志的人，然后由其代表人民行使国家权力和管理国家事务，同时保证主权仍然保留在人民自己手中。因此，选举是代议制能够体现人民主权的重要方式。毛泽东一贯重视选举制度在建设社会主义民主政治中的作用，在抗日根据地的民主政权建设中曾特别强调：“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于说不要民主。”[16]81我国选举制度的形成和发展与人民代表大会制度的演进过程基本同步，也是萌芽于第一次大革命时期的工农运动中，直至1953年我国第一部《选举法》的颁行以及1954年第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着我国选举制度得以正式建立，自此我国人民代表大会的选举活动有了法律依据且逐步规范化。

综上，我国人民代表大会制度是一种人民主权的实现方式，吸收了代议制理论所包含的人类政治文明成果，从理论上和规范意义上良好地定位了代表与选民的关系，并建立了充分体现社会主义民主的选举制度。诚然，从制度设计上看，我国人民代表大会制度可以有效保障人民通过民主选举产生代表自己意志的人大代表并组成人民代表大会，进而由人民代表大会代表人民行使国家权力，真正实现人民当家做主，但现实之此岸同理想之彼岸之间总是隔着一条或深或浅的沟壑，无论多么先进的民主制度设计都不等同于真正的人民当家做主。列宁曾指出问题的关键“在于把代议机构由清谈馆变为‘工作’机构”[10]210。那么，如何使人民代表大会成为真正的权力机关，实现人民当家做主呢?这个问题的解决固然与人大组织架构的改进、会议制度的健全以及人大代表专职化等密切关联，但人大代表的自身素质与能力亦须予以重视。正如密尔在推崇代议制政府时也担心因选举制度不合理而导致“智力优秀、道德高尚者不当选”，因代议团体智力条件不够优化而产生代议制度不良运作等弊病[9]81-88，因此提出了能力原则，即代议者应当比一般选民智力、道德和能力更优秀。

人大代表是选民直接选举或代表选民的选举单位间接选举产生的，是人民利益的代表者和维护者，是人民意志的表达者和执行者。人大代表作为人民代表大会的主体，其素质的高低关乎人民代表大会职能的发挥，关乎人民代表大会制度的发展，更关乎全体人民根本利益的保障，是实现人民当家做主的根本条件[17]20。我国的代表理论和规范对人大代表的能力提出了客观要求，且选举制度的初衷即在于保障人民选出能够真正代表自己意志和利益的人大代表，而人大代表候选人资格是保证人大代表素质的闸门，因此，我国人大代表候选人资格的完善尤为重要。

二、完善人大代表候选人资格的必要性

1. 人大代表职责的内在要求

根据人民主权理论、代议制理论以及代表理论，“在人民普选基础上产生的人大代表，是人民权利的受托者和人民意志的表达者，是国家权力机关的组成人员，是国家权力的直接行使者。”[18]153宪法赋予人大代表崇高的政治地位和重要职责，人大代表的履职能力在很大程度上取决于其自身素质和条件，因而应当对人大代表候选人的资格予以必要的基础性限定，以使其符合履职的基本要求。目前我国人大代表候选人资格与选民资格要求等同，并未区别对待，这样的规定很大程度上停留在形式上的平等，可以彰显出社会主义选举的普遍性，却未见得有利于社会主义选举制度优越性的发挥。而且这一做法与人大代表被尊崇的政治地位、法律地位及其所担负的重要职责是不相称的。

宪法和法律赋予人大代表诸多重要职责，法律规定的人大代表的权利和义务均高于公民，因而“人大代表应该是人民中最优秀、最出类拔萃的部分组成的”[19]176。这就对代表的素质与能力提出了客观要求，进而从实际意义上限定了人大代表候选人的资格。《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定了我国各级人大的重要职责，如保证宪法、法律及行政法规的执行；审查和决定地方重大事项；选举和罢免本级人大常委会组成人员和本级人民政府的主要领导人；监督本级人民政府、法院和检察院的工作等。《代表法》第3条列举了人大代表享有的出席会议和审议议案权、提出议案权、提出建议批评和意见权、选举权、表决权和职务保障权6项重要权利，第4条列举了人大代表应当履行的模范地遵守宪法和法律、出席会议审议议案、视察调研、密切联系群众并努力为人民服务以及自己遵守社会公德6项基本义务，且上述两条规定均在其第7款列出了兜底条款。应当说，人大代表所享有的权利和应履行的义务比公民更多，显然这些要求并非任何一位选民当然具备的。

与其他公务人员资格比较，人大代表候选人资格也不宜太过宽泛、抽象以至于流于形式。法律对行政机关和司法机关工作人员的任职资格均作出了规定，如考虑到“公务员承担着依法履行公职、服务公众的职责……因此，必须严格规定公务员的条件。”[20]《公务员法》第11条规定了公务员应当具备的7项条件：具有中华人民共和国国籍，年满18周岁，拥护中华人民共和国宪法，具有良好的品行，具有正常履行职责的身体条件，具有符合职位要求的文化程度和工作能力以及法律规定的其他条件。《法官法》第9条、《检察官法》第10条分别规定了担任法官、检察官所必须具备的条件，其要求更高，除与公务员相同的条件外，年龄资格为年满23周岁，还须具备良好的业务素质。那么，作为各级行政机关和司法机关须对其负责并受其监督的各级国家权力机关，人民代表大会监督权的有效行使离不开人大代表相应的履职能力，这就对人大代表候选人资格提出了较高的要求。与其他公务人员相比，人大代表的素质和履职能力自然不能较之更低，而应当具有比其更高或者至少与之同等的资格要求。

2. 人大代表素质参差不齐

在实践中，人大代表的表现出现了诸多不容忽视的问题。特别是人大代表的基本素质和工作能力参差不齐，部分代表缺乏基本的履职意识和必要的履职能力。如到目前为止唯一一位连任12届的全国人大代表——申纪兰，对会议期间的各种文件缺乏基本的认知，仅凭感觉处理。在采访中她曾明确承认平常和选举时都跟选民没有交流：“我们这是靠民主选举的，你交流就不合适。”难道人大代表的资格标准与履职要求应该像她说的那样“文化不高不办坏事，素质不高不办违纪的事”吗?更有甚者，近年来从全国人大代表到地方各级人大代表违法犯罪事件时有发生，如湖南衡阳人大代表贿选案、安徽人大代表朱某私设刑堂案、河北人大代表祝某暴力催债案等。自2014年3月至2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会共有37名代表资格终止，其中25人涉嫌违纪违法，1人涉嫌刑事犯罪。

人大代表应当代表人民意志，维护人民利益，模范地遵守宪法和法律，但诸多案例表明，一些人大代表不仅没有基本的履职意识和法律意识，甚至将代表职务作为谋一己私利的工具，把保障代表依法履职的豁免权当成了“挡箭牌”“护身符”，知法犯法。面对如此情形，人大代表的罢免机制固然重要，但把握好候选人资格这个入口关，提高人大代表的基本素质也至为关键。人大代表的基本素质“直接关系到人民代表大会能否充分发挥作用，关系到人民能否通过人民代表大会行使当家做主的权力”[19]177。而关于如何提高人大代表的素质，除了一贯强调的建立人大干部培训中心，加强人大代表的学习培训工作之外[21-26]，最为重要的还是从源头上把关，选好代表。在我国现行选举制度安排下，完善人大代表候选人资格可以说是提高我国各级人大代表基本素质和履职能力的关键。

3. 候选人资格限制不规范

我国《宪法》“对中国共产党的领导地位和执政地位的确认，为执政的中国共产党及其地方组织的组织和活动提供了基本的法律基础”[27]416-425。“中国以共产党作为执政党的特殊政治架构，在中国政治、经济、文化的支配性影响力是中国区别于其他国家一个最重要的社会现象。”[28]134对于作为社会主义民主政治建设重要实践的人大换届选举工作，党的领导是必然的*关于党对县乡级人大代表选举工作的领导，笔者搜集到的资料有：1949年《中共中央华北局发布建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，1980年《中共中央批转民政部党组关于全国县级直接选举试点情况的报告》，1986年《中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，1986年《中共中央办公厅转发〈关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见〉的通知》，1990年《中共中央转发全国人大常委会党组〈关于全国县乡人民代表大会换届选举工作若干问题的请示报告〉的通知》(中发〔1990〕1号)，1992年《中共中央关于做好地方各级人大换届工作的通知》、《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见〉的通知》(中发〔2011〕4号)。。

以2011年的全国县、乡两级人大换届选举为例，这是《选举法》和《代表法》在2010年修改后全国首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表，从中央到地方均对这次选举予以重视。首先，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》，并作出相应部署。然后，各级地方党委根据中共中央转发文件的精神和中央的统一部署，分别制定发布了各地关于做好本地区县乡两级人大换届选举工作的规范性文件*关于各地方党委制定发布的关于做好本地区县乡两级人大换届选举工作的规范性文件，笔者搜集到的资料有：《中共北京市人大常委会党组关于做好全市区县、乡镇两级人民代表大会换届选举工作的意见》，中共太原市委转发《市人大常委会党组关于贯彻落实晋发〔2011〕19号文件精神做好县乡两级人大换届选举工作的意见》的通知(山西省)，中共綦江县委转发《中共綦江县人大常委会党组关于做好县镇两级人民代表大会换届选举工作的意见》的通知(重庆市)，中共惠东县委转发《关于做好县镇两级人民代表大会换届选举工作的意见》的通知(广东省惠州市)，中共嘉禾县委关于批转《中共嘉禾县人大常委会党组关于做好县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见》的通知(湖南省郴州市)，《中共通榆县人大常委会党组关于做好县乡两级人民代表大会换届选举有关工作的意见》(吉林省白城市)，《中共文圣区人大常委会党组关于做好全区区乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》(辽宁省辽阳市)。本文有关党领导人大换届选举工作的论述，均参考上述文件。。这些文件均阐述了换届选举的重要意义，并强调要“巩固党的领导地位，保障人民当家做主”，而且从中可以看到党对县乡两级人大换届选举工作的领导体现在选举的整个过程中：首先，人大换届选举工作的指导思想是在各级党委领导下进行，全面贯彻党的重要会议精神，以党的重要理论和重要思想为指导。其次，人大换届选举工作必须坚持的首要原则为坚持党的领导原则。最后，从多方面强调加强党的领导是做好人大换届选举工作的关键。

这些文件中明确指出，人大代表是国家权力机关的组成人员，承担着宪法和法律赋予的重要职责，因此要高度重视人大代表候选人的资格条件。在依法推荐和介绍代表候选人方面，党对县乡级人大代表候选人的资格提出了明确要求：第一，政治素质方面，代表候选人必须坚决拥护中国共产党的领导，坚决拥护党的方针政策，拥护中国特色社会主义制度。第二，遵纪守法方面，代表候选人必须模范地遵守宪法和法律。第三，思想品行方面，代表候选人要有较强的社会责任感，自觉遵守社会公德，廉洁公正，勤勉尽责。第四，代表候选人必须具备一定的履职能力，能够代表人民利益和意志，密切联系人民群众，努力为人民服务。第五，候选人是否获得国(境)外永久居留权、长期居留许可，是否在其他地方被推荐为代表候选人或当选为人大代表也是重要考察因素。上述要求是有针对性的、直接的，而在重视代表素质和优化代表结构、比例方面，尤其是要求优化县级人大常委会组成人员结构方面，则是一种间接的资格要求。如在优化县级人大常委会组成人员结构，不断提高常委会组成人员素质方面，一是要形成梯次年龄结构，能够任满两届的组成人员应有适当比例；二是要优化知识结构，提高专业素质，注意有适当数量的熟悉财经、法律、城市管理和农村工作、城乡规划建设和管理、农业方面的专业人士。县级人大常委会组成人员是由县级人民代表大会在代表中选举产生的，对常委会组成人员的这些要求无疑是间接地对代表候选人年龄、知识结构的要求。

通常，选举委员会对代表候选人的资格条件也提出了诸多具体要求，甚至要比大多数选民心理期待的标准更高，目的是为了保证确定的正式代表候选人具备履行人大代表职责的必要素质和能力。在县乡级人大换届选举工作中，从中央到地方各级党委均对县乡级人大代表候选人的资格条件提出了明确要求，并且通过宣传工作、选民小组会议等多种途径引导选民依法联名推荐符合要求的代表候选人。通过这样生动、深入的选举实践活动的教育，广大选民在县乡级人大换届选举中已经了解并深化了对代表候选人资格条件的印象。这些文件中规定的资格条件比《选举法》《代表法》以及各省市县乡两级人民代表大会选举实施细则所规定的要更具体，进而也要求更高，并在选举实践中发挥着重要作用。这种情形在一定程度上容易导致宪法和法律被束之高阁，进而在人民群众中的权威性降低，并直接影响选民对选举活动的信任度。

最重要的是，党的规范性文件明确对候选人资格提出了更高要求，尽管是对候选人资格的一种“柔性限制”，但这种做法的确有待通过法律来进一步规范。若从法律层面上为人大代表的基本素质与能力符合职责履行的需要提供制度保障，即法律明确规定代表候选人资格比选民资格适当高些，达到履职基本要求，同时改革直接选举中提名初步代表候选人和确定正式代表候选人的程序，则可以使党的有关人大代表候选人资格的要求和选举工作中的具体做法既契合选举实践需要，又符合法律规定，还可以增强我国人大换届选举的真实性，从而达到代表理论和选举制度理论的内在要求，保障人民通过选举选出能够真正代表自己意志的人来组成代议机关。

三、人大代表候选人资格要素分析

“纵观世界各国关于选民资格与候选人资格的规定，绝大多数国家的候选人资格都比选民资格的条件高。这是自选举产生以来直至现代一直普遍存在的选举特征。”[29]177根据我国《宪法》和《选举法》的规定，选民资格和候选人资格是相同的。但是，随着我国选举制度的发展，有必要将其修改为候选人资格要求适当高于选民资格。

(一) 国籍和居住期限

“通常认为，为一国公民才会对该国尽忠负责”[30]，才会忠实地履行代议职责，忠实地为该国及其国民服务。因此，作为代议机关组成人员的候选人必须具有本国国籍是世界各国的普遍规定。如作为议会之母国的英国，在法律对议员候选人资格要求的积极条件中明确规定候选人须具有英国国籍[31]61。但在要求候选人须具有本国国籍的基础上，很多国家对通过移民取得本国国籍后参加议员竞选的公民，还附加了取得国籍的时间限制[32]110-111。如德国规定，要成为议员候选人须“作为基本法第116条第1款意义上的德国公民至少1年”[33]57；美国宪法规定，移民须取得美国国籍7年后才能参加众议院议员的竞选，9年后才具有竞选参议院议员的资格，各州宪法对州议员的资格要求也是成为美国公民后至少在该州居住满1年以上[34]101-105，662-663。

国籍资格作为一国国民最基本的身份认同要素，是取得议员候选人资格的必备条件[35]201。我国也规定了具有中华人民共和国国籍是取得人大代表候选人资格的条件之一，但该规定中缺乏对居住时间的限制。在成熟的民主国家，通常法律会规定议员候选人的居住期限要求，因为候选人只有与当地选民共同生活和经常沟通，才能对当地选民需要和基本社会问题有所了解，也因此才有可能被选民所熟知而当选[36]316。在我国，人大代表的本职所在是代表选民的利益和意志，因而须了解选民的现时状态和利益诉求，这就要求人大代表与选民须保持密切联系。尤其是在我国人大代表非专职化的制度安排下，只有在选区内经常居住和工作的公民才能符合客观的时间和空间要求，及时地了解选民的具体情况，关注选区的发展。与居住期限这一条件相关联的问题有两个：一是移民加入我国国籍后取得人大代表候选人资格的居住时间要求，二是我国公民取得国(境)外永久居留权后是否还有资格成为人大代表候选人。

1. 移民入籍后的居住期限

上文已提及，许多国家通过法律对移民取得本国国籍后的居住时间作了一些限制性规定，以确保其对本国忠诚以及对风土人情等较为熟悉。显然，我国也有必要在法律中作出这样的限制性规定。将居住时间要求规定为3～5年是较为合理的，毕竟一个外国籍人或无国籍人要适应新的生活环境，特别是要能顺畅地与选民交流，了解他们的切身利益和具体诉求是需要一定时间的。

2. 候选人取得国外永久居留权问题

拥有国(境)外永久居留权，即通常所说的持有某外国绿卡。绿卡是一种签发国发给外国公民的永久居住许可证，最早始于美国。关于已拥有国(境)外永久居留权的中国公民是否还可以取得人大代表候选人资格，是否能够担任人大代表这一问题的争论，最为典型的事例应该是2008年全国人大代表宗庆后被媒体曝光其持有美国绿卡。据称，宗庆后从1999年起持有美国绿卡，而此后的2002年和2007年先后当选第十届和第十一届全国人大代表。由此，对持有外国绿卡是否可以担任我国人大代表的疑问随之而来。针对这一问题，湖南省人大常委会的刘金定曾撰文指出，持有外国绿卡的人不仅当然可以依法选为人大代表，还可以依法担任国家机关领导人员[37]，其理由为持有外国绿卡的人仍保留中国国籍，仍是中国公民。并且他还认为《选举法》总则中对此有针对性规定，即“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。”根据1984年全国人大常委会对四川省选举领导小组办公室、外交部领事司所提出的法律询问的答复，我国驻外使领馆人员、短期出国人员、援外人员和留学生在选举期间参加选举的方式为“可以委托有选举权的亲属或本单位其他选民代为投票。”[38]263-268由此可见，《选举法》规定的旅居国外的公民可以“参加选举”是指其可以依法自由行使选举权，让符合条件的选民代为投票，而并不包括代其行使被选举权，即让其他公民代为参加人大代表候选人的竞选。那么，持有绿卡的公民由于其被选举权在某些情况下会受到限制，不能当然地行使其被选举权。

莫纪宏认为：“宗庆后打了个擦边球……从法律上来看，持有绿卡的宗庆后担任全国人大代表，是合法的。但在实际上，这是不合适的。我国现有法律制度对选举权和被选举权给予了最广泛的保证，但是实际选出的情况却常常显示出不妥。”[39]因为根据我国现有《宪法》和《选举法》的规定，只要满足3个条件，即具有中国国籍、年满18周岁、没有被剥夺政治权利，就可以被选举为人大代表。的确，持有某国签发的绿卡并非加入该国国籍，当然也未丧失本国国籍。理论上来说，这既不属于我国选举权和被选举权的限制性条件，也不属于当选代表被终止其代表资格的条件。但如莫纪宏所说，拥有绿卡者担任人大代表是不合适的，因为绿卡持有者可能无法履行好宪法与法律规定的义务，而且无法与原选区选民或原选举单位的人民群众保持密切联系。选举实践中，通常已获得国(境)外永久居留权的公民是不能取得代表候选人资格的。2010年《选举法》修订后，已经对一人担任两地代表这一问题予以解决。那么随着我国民主政治的发展，特别是选举理论与实践的发展，对持有绿卡者不能当选为人大代表这一问题也应该作出具体规定。将持有绿卡列入人大代表候选人资格的限制性条件，仅限制了其被选举权的行使，并不影响其作为选民依法享有的选举权，即绿卡持有者可以通过他人代为投票来实现自己的选举权。

(二) 教育程度

很多国家从保证议员须具备基本履职能力的角度，规定议员候选人要具有一定的文化程度，这是具有现实合理性的。客观地讲，我国人大代表的文化水平与其参政议政的履职能力有着密不可分的关系。当然，并非人大代表的学历越高其履职能力就越强，但一个欠缺基本读写能力、理性思维能力和表达能力的人大代表，是难以做到在国家权力机关的工作中正确行使权力的。在人大闭会期间，人大代表需要密切联系选民，开展调查研究，并对行政机关和司法机关的工作进行监督等；在人大会议期间，人大代表需要提出代表人民利益和反映人民诉求的议案、审议法律草案和政府工作报告等。这些是人大代表履行职责的基本工作内容，直接关系到人大代表的履职是否到位、人大作用的发挥程度，甚至人大制度的优越性能否实现。

“教育条件应否设立，实际上亦当视一国人民的教育状况而定。”[40]159我国法律对人大代表的教育程度之所以没有作出限制性规定，是因为在立法时考虑到我国教育事业落后、文盲很多的实际状况，同时也能体现我国被选举权的普遍性。但这样的规定导致实践中存在一些受教育程度比较低的代表，他们不能切实履行职责。面对这样的情况，很多人提议要加强人大代表的学习和培训，现实中的确也有很多这样的做法。这的确能够对人大代表的履职意识和能力产生一些有益的影响，然而如果大量人大代表在当选后需要通过长时间的学习来获得作为一个代表在履职时须具备的知识和能力的话，“我们由单个代表组成的，以会议形式行使职权的人民代表大会的权威性肯定会受到质疑”[41]。

随着我国教育事业的发展，具备了对这一问题进行更多关注和考虑的现实基础。我国2010年第6次全国人口普查数据显示，大陆人口中，文盲(15岁及以上不识字的人)为54 656 573人，同2000年第5次全国人口普查相比，文盲减少30 413 094人，文盲率由6.72%下降为4.08%。大陆人口中，具有大学(指大专以上)文化程度的119 636 790人，具有高中(含中专)文化程度的187 985 979人，具有初中文化程度的519 656 445人，具有小学文化程度的358 764 003人。同2000年第5次全国人口普查相比，每10万人中具有大学文化程度的由3 611人上升为8 930人，具有高中文化程度的由11 146人上升为14 032人，具有初中文化程度的由33 961人上升为38 788人，具有小学文化程度的由35 701人下降为26 779人[42]。基于上述数据，结合1987—2007年我国县、乡两级人大代表的学历构成[43]323-339，可以较为直观地感知到合理提高人大代表候选人资格的教育程度要求是具有现实基础的。目前，将人大代表候选人资格中的教育程度规定为高中是较合理的。

(三) 个人信用

随着我国个人征信制度的发展，可以尝试将个人信用评估纳入人大代表候选人资格要素。宪法和法律要求人大代表须模范地遵守宪法和法律，党的有关人大代表换届选举的规范性文件要求候选人要具备良好的“思想品行”，坚决防止把偷税漏税或品行恶劣的人推荐为代表候选人。那么，如何对这些要求中的“思想品行”进行量化和评判是关键，而公民个人信用评估正是现代社会条件下最有效也最为客观理性的一种评判方式。

个人信用评估是指通过使用科学严谨的分析方法，综合考察影响其信用状况的主客观因素，并对其履行债务及其他义务的意愿和能力进行全面的判断和评估[44]105，有助于社会其他成员或公共机构了解一个人的信用状况。个人信用评估应当是对个人信用的综合性、全方位的考察，其内容不仅包括反映其外在客观经济环境的指标，如个人的资产状况、收入水平及其所处的宏观经济环境的基本状况，还包括反映其道德诚信水平的指标，如信用行为记录、发生不良信用时所受处罚与诉讼情况、犯罪记录等。目前，我国政府部门(如公安、工商、税务、劳动保障)、法院、公共事业单位、银行等机构的基于个人基本特征及其信用行为的原始信用数据收集和共享机制正在不断完善，为我国个人征信系统整合个人信用信息数据、建设完善的个人信用信息数据库奠定了基础。如自2013年10月1日起施行的《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，明确规定被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有所列举的6种情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，并依法对其进行信用惩戒。2013年10月24日，最高人民法院网站开通了全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台[45]，随后其微信公众号的推送消息里开始出现失信被执行人曝光台。这些举措既是对失信被执行人的一种惩戒，也是重要的社会监督窗口，有利于社会公众对失信者的信用状况及时了解和监督。

随着个人信用数据库的建设，我国个人征信系统也逐步完善。在立法方面，2013年国务院颁发的《征信业管理条例》和中国人民银行发布的《征信机构管理办法》，为我国个人征信业的发展和个人征信制度的完善提供了重要保障。在制度建设方面，2013年国务院办公厅发布《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，要求出台并实施以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度；2014年颁布实施了信用体系建设规划，进一步健全了部门间信用信息共享和失信行为联合惩戒机制；2015年3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时明确提出要推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台。随着国家统一的信用信息共享交换平台的建设，个人信用评估中个人信用等级评估指标、个人信用报告的格式以及个人信用管理软件开发等方面标准的统一以及个人信用法规及相关配套制度的建设，我国个人征信制度建设将逐步实现系统化和规范化，个人信用评估制度也将逐步趋于完善。届时，个人信用报告作为客观反映个人信用历史和社会信誉的记录，除了应用于商业银行的各项信贷、消费业务以外，还可以将其作为人大代表候选人资格的要素之一，如规定人大代表候选人的个人信用水平应达到某个等级或某个分数，为候选人个人信用资格的设定提供重要参考依据。通过全国个人信用信息共享交换平台，在对初选代表候选人进行资格审查时，就不必分别向工商、税务、公安等部门调取候选人的营业执照、纳税证明和犯罪记录等信用数据了，从而可以更加方便快捷地对每个候选人的个人信用信息进行检索，并可以通过有资质的评估机构获取候选人的个人信用评估报告。

孟子曰：“车无辕而不行，人无信则不立。”作为人大代表，自当挺身而立，言行有信，为人民之表率。法律在对人们的行为进行规范的过程中具有重要的指引作用，若将个人信用水平作为人大代表候选人资格要素，不仅有利于我国人大代表素质的提高，还会对公民个人信用行为产生良好的引导作用，乃至对社会信用建设产生重要影响。

此外，还需要对人大代表候选人资格的其他要素予以关注。如对候选人的年龄进行设定时，需要在其社会经验较丰富和年龄结构年轻化之间寻求平衡；对候选人的知识结构和专业素质进行设定时，既要考虑履行职责的需要，又要兼顾候选人的范围、比例；候选人还应当具有能够正常履行职责的身体条件。

四、结　语

“制度像浇花的水管，全是洞。如果增加一端的压力，另一端可能喷出更多的水，也可能不；完全取决于有多少洞，压力有多大。”[46]104因此，制度如何运作以及运作的效果如何充满了未知，尽管人民可以制定出详细周密的计划和方案。但正是因为未知，所以充满了无限可能，也因此更值得我们去向往，去努力。我国人大代表候选人资格相关制度的形成与发展，是在无数人的历史活动中完成的，对于身处其中的每一个个体而言，大抵总有一种无能为力之感[47]52-56。也正因为此，我们更要努力以理性思考面对，积极推进相关制度在实施过程中不断完善。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”全面推进依法治国，实现国家治理能力现代化，作为国权力机关的各级人民代表大会责无旁贷，应当积极作为，科学立法，有效监督。而人大代表作为人民代表大会的细胞，其素质与能力直接影响着人民代表大会能否充分、有效地行使职权。“政以才治，业以才兴”。作为国家权力机关的组成人员，人大代表理应具备相应的素质和能力，唯此方能夯实人民代表大会职权有效行使的基础。通过制度安排适当提高人大代表候选人资格要求，并非立意于人大代表须趋于精英化。再者，人大代表精英化本身并不是问题的关键，“议会本身就是吸纳精英之所”，对于广大选民而言，“重要的是选出一个有能力回应本选区人民意志、利益和需求的人，而不是一个和自己类似的人。”[48]因此，最为关键的问题是人大代表依法履职，切实代表人民意志和利益，恰当地行使国家权力[49]。这需要以人大代表基本素质与履职能力的提升为基础，还需要与之相配套的制度来保障其实现，如改善选民对人大代表的监督罢免机制乏力的现状，加强选民对人大代表予以撤换的制度建设与实施效果，当人大代表不能充分代表选民意志和维护选民利益时，选民手中的监督权和罢免权就可以为这一问题提供有效解决途径。

“人民代表大会制度是根本的政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。”[50]66人大代表候选人资格问题以及相关问题的研究，必须在充分了解我国法律文化和深入理解中国特色社会主义国家理论的基础上，立足本土，从我国人大制度演进过程及历次人大代表选举实践中寻找具有借鉴性的因子，因为不论多么向往阳光，植物都必须扎根在身处的泥土之中。

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(责任编辑：郭晓亮)

On candidate qualifications of deputies of people’s congresses

HOU Meng-jun

(Legislative Affairs Office, People’s Government of Zhejiang Province, Hangzhou 310025, China)

The candidate qualifications of the deputies of people’s congresses refer to the basic conditions which need to have when a citizen is selected to be a formal candidate during the general election of people’s congresses. Its intrinsic value is to guarantee the right space of citizens to participate in the exertion of state power, and to promote the effective playing of functions of organs of state power. To perfect the candidate qualifications of deputies of people’s congresses in China, the factors should be researched of duration of residence, education level, personal credit etc. of candidates, so as to realize the improvement of basic qualifications and ability of performing duties of representatives of people’s congresses. It will benefit the earnestly functioning of people’s congresses at various levels in China and the full play of advantages of people’s congress system, and benefit the comprehensive and deep improvement of rule by law and modernization of national governance in China.

representative of people’s congress; candidate qualification; duration of residence; education level; personal credit

2016-05-16

侯孟君(1990-)，男，河南安阳人，硕士，主要从事宪法学与行政法学等方面的研究。

14∶59在中国知网优先数字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20161010.1459.010.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2016.05.14

D 921

A

1674-0823(2016)05-0465-11