中国特色现代大学制度框架下大学内部权力关系研究

张 洋, 柴 楠

(辽宁大学 a. 党委宣传部, b. 经济学院, 辽宁 沈阳 110136)

中国特色现代大学制度框架下大学内部权力关系研究

张 洋a, 柴 楠b

(辽宁大学 a. 党委宣传部, b. 经济学院, 辽宁 沈阳 110136)

阐述了在中国特色现代大学制度框架下,大学内部权力结构中的四种权力构成,认为厘清这四种权力之间的关系进行合理分配,从而使之相互制衡、相互配合，对于深化大学内部治理结构改革，建立和完善中国特色现代大学制度具有重要意义，并探讨了构建大学内部权力制衡体系的有效途径。

中国特色现代大学制度; 政治权力; 行政权力; 学术权力; 民主权力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《规划纲要》)将建立和完善中国特色现代大学制度作为深化教育综合改革的重大任务。建立和完善中国特色现代大学制度,必须理顺大学与政府、社会的关系,推进大学内部治理结构改革。其中,内部治理结构改革是完善中国特色现代大学制度的核心任务,其重点就是要协调处理好大学内部各种权力之间的关系。

一、 大学内部四种权力之间的关系

权力是政治上的强制力量,职责范围内的支配力量[1]。其本质是拥有能够影响、制约或改变自己或他人思维和行为方式的能力。权力问题历来是管理的核心问题。《规划纲要》从政策层面明确了大学内部权力构成,即以政治权力、行政权力、学术权力、民主权力构成的“四位一体”的权力格局。这四种权力既相互制衡博弈,又相互作用调和,构成了极具中国特色的现代大学权力关系。其中,政治权力是核心,行政权力是关键,学术权力是基础,民主权力是保证。四者是一个内涵丰富、完整统一的科学体系。

政治权力与行政权力是领导与负责的关系。政治权力具有宪法的合理性,是政府投资人的代表,更是国家政治权力的体现。代表政治权力的大学党委是大学最高决策机构,是引领大学各项事业科学发展的领导核心,是确保行政权力和其他权力得以实现的坚实保障。行政权力属于执行权力,是由国家法律、政府意志、规章制度等规定的大学内部成员和机构的一种职务权力。“党委领导下的校长负责制”明确说明了政治权力与行政权力的关系,即政治领导和行政负责的关系,两者是一个有机整体,既相互分权,又分工合作,相互制约,是决策权和执行权的辩证统一,集体领导与民主决策的辩证统一。

行政权力和学术权力是不可分割的整体。行政权力通过行政手段协调大学内部各组织之间的关系,维持大学的正常运转,保障学术权力的正常发挥。学术权力是最符合大学内在逻辑的权力,其主体是学术事务的核心力量,也是大学教学、科研等日常工作的骨干力量。学术权力的有效发挥有助于推动大学各项事业的有序发展,实现学校目标任务。但是,有时行政权力与学术权力界限不够分明,相互融合和渗透。例如,多数大学校长都是教授,是某一学科领域的领军人物,甚至是学校学术委员会等学术组织的负责人,因此也享有学术权力。一些大学的教授身兼数职,不仅享有学术权力,更是学校行政管理部门的主要负责人,行使行政权力。同时,行政和学术上的一些事务的权力归属也不清晰,导致行政权力往往凌驾于学术权力之上,学术权力难以发挥其自身最大效用。

民主权力始终渗透于政治权力、行政权力、学术权力之中。例如,大学党委定期召开党委会和党委常委会,集体讨论决定重大事项,提高科学决策、民主决策的水平,这就是坚持民主集中制的一种体现。校长定期主持校长办公会,与各分管领导部署落实党委决策,通过召开教代会等形式,广泛听取广大师生员工、民主党派和无党派人士、离退休老同志等方面的意见和建议。大学的学术委员会、基层的教授委员会,其章程都凸显了学术民主管理的理念,充分调动以教授为核心的学术力量参与学校学术事务管理,参与学校民主管理。民主权力深入于大学改革发展的各个环节,以制度的形式和监督制衡机制,规范其他权力的运行,成为制衡其他权力之间博弈的调和剂。

二、 中国大学内部权力关系存在的主要问题

1. 政治权力与行政权力权责不清

我国公立大学实行党委领导下的校长负责制,这是法律所规定的,也充分说明了政治权力与行政权力之间应该是何种关系。然而,在实际操作层面却存在“两个中心”的问题。原因之一在于教育法律法规在表述上的模糊与冲突。虽然《中华人民共和国高等教育法》明确了公立高等学校要实行党委领导下的校长负责制,但无论是1995年的《中华人民共和国教育法》还是2015年底新修订的《中华人民共和国教育法》都没有提及“党委领导”的字样,仅提出“学校的教学及其他行政管理,由校长负责”[2]。两法在关于大学领导体制方面存在明显的冲突,必然导致一些高校认识上的模糊,执行起来出现偏差等问题。

同时,即使国家明确了党委领导下的校长负责制的地位,并对“党委领导”和“校长负责”的职权范围进行了限定,但两者之间权限划分不够清晰、职责不够明确,制度不够健全,导致在实际工作中发生冲突,引发一系列的问题。如领导体制的内部支撑体系不配套,党委对行政的领导缺乏制约权力,党委权力的行使缺乏有力的保障机制;校长不仅要对党委的决策负责,还要对学校的行政行为负责,但作为大学法定代表人,校长缺少领导最高决策机构、享有事实上的否决权等制度保障,导致其权利和义务的失衡;学校内部工作机构设置重叠、班子重叠,权限交叉,有时存在以党代政或以政代党的现象,导致工作流于形式,工作效率不高,相互争权或相互推诿;决策机制不够健全,导致有些决策不够科学和民主;基层单位党政关系紧张,存在行政权力压制政治权力的现象,基层党政联席会议制度贯彻的不好,政治权力在基层没有话语权。

2. 行政权力过度“泛化”导致学术权力弱化

从大学外部环境来看,中国的大学从来就不是独立于社会的自治性学术组织,母体中就带有行政化的基因。虽然国家提出“要适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理的权限和职责,明确各级各类学校办学的权利和责任。”[3]经过多年的改革,政府逐步简政放权,大学的办学自主权也在逐步扩大。但从改革成果来看,政府对大学的管理模式没有发生彻底改变,大学是政府行政机构的下属单位,大学必须严格服从政府的管理,完成政府分配的任务。

从大学内部管理模式来看, 一些大学都在进行内部管理体制的改革,更加凸显学术权力, 试图将行政权力与学术权力剥离, 以实现学术自由和大学自治。 但是, 政府行政权力的下放到达学校一级就被阻断了, 并没有到达院系等基层学术组织层面, 大学内部的行政权力仍然主宰着学术权力。 很多涉及学校学术发展定位、学科专业设置、教师职称评定、行政岗位分配、教师聘用、科研经费使用、招生就业等重大行政事项均属于行政权力的范畴。行政领导和行政管理干部充当了政府机构的代言人角色, 行政权力过度集中和泛化。

布鲁贝克曾说:“每一个较大规模的现代社会,无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的,都需要建立一个机构来传递深奥的知识,分析、判断现存的知识,并探索新的学问领域。”[4]这个机构就是“大学”。可见,学术权力是大学所拥有的天然权力,是维护大学学术属性的根本保障,是大学始终倡导学术自由、追求大学自治、实现教授治学的最好体现。大学里的教授、教师理应享有一定的学术权力,通过学术委员会、教授委员会等学术机构来处理学术事项,实现教授治学。然而,由于行政权力的过度泛化,导致学术权力弱化,甚至失去话语权。例如,一些大学的学术委员会、教学指导委员会、职称评定委员会、学位委员会等学术机构的主要负责人均由行政主要领导担任,其委员会成员构成中,各级行政领导干部占较大比例,行政权力代替学术权力;一些大学的学术组织不够健全,没有教授委员会等机构,组织运行不规范,制度体系也不够健全,导致有的学术组织形同虚设;有的教授将主要精力放在教学科研任务上,在学术组织中的权力发挥的不够,甚至一些教授“被行政化”,争着进入行政领导行列,反过来用行政力量干预学术事务。

3. 民主权力虚化

保障师生的民主权力,是构建中国特色现代大学制度的重要内容,是国家民主思想在大学的集中体现。虽然《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》均从法律层面明确了教职工代表大会的地位,各大学在制定大学章程时也将教代会作为教职工参与学校民主管理、实现民主监督的重要载体,并不断完善相关制度,积极推进民主管理进程,但从现实情况来看,与其他三种权力相比,民主权力处于较低的位置。

教代会作为权力制衡和民主参与的重要载体,其职能没有得到实质性发挥。 一些大学教代会相关制度不够健全, 教代会流于形式, 学校对于教代会代表提出的提案不够重视,经常只让“发声”却没有“回音”。 个别领导将教代会作为分担决策风险、实现决策合法化的工具; 一些教代会代表选举不够合理, 学校党政领导干部或副高职、副教授以上代表占较大比例,教代会代表不能涵盖各个层面; 一些大学贯彻执行二级教代会制度力度不够, 没有做到全覆盖, 即使定期召开,也是走形式; 在教代会闭幕期间,工会作为教代会的工作机构,受重视程度不够,定位不准, 仅把搞活动、发放福利待遇作为工作职责, 没有充分发挥维护师生合法权益、凝聚师生参与学校民主管理的作用。

学生群体往往是民主管理中被忽视的对象。学习的权力是他们的首要权力。但是,与教学相比,一些大学将科研看作办学水平的核心指标,教学与科研之间的矛盾导致一些大学包括大学教师更重视科研,导致学生学习权力得不到应有保障。同时,学生是学校民主管理的重要力量,但一些大学往往将学生置于“被管理”的位置,没有建立起大学生参与学校民主管理的有效机制,对学生的合法利益诉求不够重视,学代会作用发挥不够,学生会、学生社团等学生组织的建设和管理不够规范,缺乏制度保障。

三、 中国特色现代大学制度框架下构建内部权力制衡体系的有效路径

1. 加强法律建设,推进依法治校

国家应从法律层面重新明确大学内部权力关系。当前,《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》已经进行了重新修订,并于2016年6月正式实施。这两项法律为大学推进内部权力制衡体系建设提供了法律依据。但《中华人民共和国教育法》中仍然缺少针对大学领导体制的明确说明,《中华人民共和国高等教育法》中虽然明确了“党委领导下的校长负责制”的法律地位,并对党委和校长职责做了规定,却没有及时出台相应的法律实施意见,缺少对法律法规的具体阐述和细化说明,存在具体工作职责上的过于笼统、相互交叉、模糊不清等问题。因此,国家应针对这两个法律,对大学内部领导体制、管理体制做出明确的、刚性的规定,不断扩大大学的办学自主权,明确四大权力主体之间的逻辑层次和职责权力,规范权力运行程序,加紧配套制度改革。

各大学应不断完善大学章程,按照教育部《高等学校章程制定暂行办法》规定,依法自主办学、实施管理和履行公共职能,将制定完善大学章程的过程作为提升大学办学理念、突出办学特色、理顺内外权力关系、完善中国特色现代大学制度的过程,切实推进依法治校进程。在大学章程中,应明确大学与举办者、教育主管部门、其他有关机关以及社会各界的关系,对大学内部领导体制、管理体制、组织机构、决策机制、民主管理和监督机制等关键问题做出明确规定,从制度层面保证学校各项权力的规范运行。

2. 坚持党委领导下的校长负责制,健全党政权力配置和决策机制

坚持和完善党委领导下的校长负责制。重点是厘清党委领导和校长负责之间的权力边界,厘清党委集体与党委书记、行政集体与校长、党委书记与校长之间的关系。坚持民主集中制,加强党委常委会、党委全委会、书记办公会、校长办公会、党政联席会议等决策机构的建设,明晰议事决策范围、议事规则、决策方式、决策程序,提高领导班子科学决策的水平和质量。建立健全决策责任追究制度,设立独立于党政之外的责任追究部门,制定问责程序和实施细则,分清责任主体和性质,确保责任追究的权威性和严肃性。

深化大学内部治理组织机构和运行机制改革。在机关单位探索推行“大部制”改革,在基层院系探索建立学部制,改变大学内部组织机构臃肿、等级分明的科层化管理模式,加强扁平化管理。积极探索和完善“校、院、系”三级管理体制,学校层面负责宏观决策和调控监督,适度下放必要的权力给基层学院,强化机关管理门部的咨询和服务职能,确保行政权力的合理化配置。

强化对党政主体权力的制约。逐步废除“双肩挑”制度,实行职业化管理,要求具有一定党政职级的领导干部在任职期间不得参与学术评价,不得兼任重要学术职务,不得参与学校竞争性项目的申请,从而彻底打破“一人多角”,借助党政权力侵占剥夺师生权益的现象。

3. 重树学术权力机构的权威,实现教授治学

健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构。明确学术委员会是大学内部最高学术机构,制定完善学术委员会章程,进一步明确学术委员会组成、职责,委员的产生程序,会议制度和议事规则,明确其行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。在学术委员会委员构成中,严格限制担任党政领导职务的委员数量,应不超过委员总人数的四分之一,避免行政权力对学术权力的渗透和侵占。加强学位委员会、职称评定委员会、教学指导委员会等学术组织的建设,制定完善各自章程,明确职责分工,充分发挥他们在不同学术事务中的作用。为保证教师的广泛性,应鼓励和支持一部分具有中级职称的教师进入上述学术组织,同时明确各学术组织委员的任期,避免一名教师同时在多个学术机构中任职。

改革基层学术组织的权力结构。建立基层学院教授委员会,制定教授委员会章程,要求凡属二级学院重大学术问题,以及人、财、物等重大事项必须经由教授委员会集体讨论并投票决定,切实发挥教授在办学中主导作用。

完善学术评价制度。在评价指标上,应改变过去重科研轻教学的局面,加强教学学术的地位,将对教学的评价作为学术评价体系的重要指标,可在职称评定中设置教学型教授、教学研究型教授、研究型教授等不同类别,提升教师的教学意识。在评价方式上,应打破科研评价重结果评价、轻过程监督的方式,将目标管理和过程管理有机结合起来,引入教师自评、学生评价、同行评价、第三方评价等多元评价。在评价标准上,应注重创新质量和实际贡献,根据科研活动的类型、群体以及平台等特点,建立导向明确、分类合理、客观公正、激励约束并重的分类评价标准。

4. 强化民主管理,建立健全权力运行监督机制

“民主管理是现代学校管理的必然要求,也是推进学校依法治校、以德治校、民主治校的重要保证。”[5]信息公开是实现民主管理和民主监督的前提。应积极推进党务公开和校务公开,按照中共中央办公厅《关于党的基层组织实行党务公开的意见》和教育部、全国总工会《关于全面推进校务公开工作的意见》以及教育部《高等学校信息公开办法》,结合学校自身实际,制定本校的信息公开实施意见,细化公开工作的依据、公开的内容、责任主体和负责人,明确信息公开范围、内容、程序、时限等。搭建信息公开平台,建立信息公开网,定期面向校内外公布学校党政信息,保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

针对各级领导干部建立完善的权力监督制度,如民主生活会制度、参加双重组织生活会制度、任期经济责任审计和离任审计制度、民主评议制度、重大事项报告制度、述职述廉制度、诫勉谈话制度、信访举报制度等等,切实用制度管人管事管权,确保领导干部的权力运行始终在广大师生员工的监督之下。

加强教职工代表大会制度建设。明确教代会职权,教代会代表产生办法、权利、义务,组织规则、工作机构等,全面推行二级教代会制度,扩大中青年教师、辅导员、年轻机关干部、后勤人员、民主党派和无党派人士、离退休老同志等担任教代会代表的比例,扩大民主管理的参与范围。明确工会工作职责,充分发挥其组织实施、有力推动学校民主管理和监督的主体作用,保障教职工的合法权利。

拓宽学生参与民主管理的渠道。完善学代会、团代会制度,邀请学生代表作为党代会、教代会正式代表。充分利用学生会、社团、学生工会等平台,增强学生参与学校民主管理的积极性和自觉性。开展学生校园挂职锻炼等活动,聘任优秀学生代表担任校长助理、处长助理或院长助理,使其成为连接学校和学生群体的纽带。

完善师生权利救济制度。建立专门的申诉机构,如师生申述评议委员会,明确机构性质、人员构成、处理程序等,确保处理过程公开公正,使其成为师生权利救济的重要职能机构。

在加强内部民主管理的同时,各大学还应该积极引入外部力量,参与内部民主管理。例如,建立完善董事会、理事会、校友会等机构,成立家长委员会等,将这些外部机构作为我国高等教育管理体制改革的积极探索,构建起学校与社会共同治理、监督大学发展的有效机制。

[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M]. 6版. 北京:商务印书馆, 2012:1075.

[2] 中华人民共和国教育法[EB/OL].[2015-12-28]. http:∥news.xinhuanet.com/2015-12/28/c_1117592219.html.

[3] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[EB/OL].[2010-07-29]. http:∥www.hprc.org.cn/gsgl/zyxw/zhongyao_1/201007/t20100729_56454.html.

[4] 约翰·S·布鲁贝克. 高等教育哲学[M]. 王承绪,郑继伟,张维平,等,译. 杭州:浙江教育出版社, 2002:13.

[5] 陈兴林. 现代校长的角色与民主意识诉求[J]. 沈阳大学学报, 2010,22(4):41-43.

【责任编辑 刘 洋】

Relationship between Powers within Framework of Modern University System with Chinese Characteristics

Zhang Yanga, Chai Nanb

(a. Party Committee, Propaganda Department, b. School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

It is introduced that, the internal power structure of the university consists of four kinds of power. It considers that, how to clarify the relationship between these four kinds of power and how to rationally distribute so as to make them balance each other and coordinate with each other, have great significance to deepen the reform of university internal governance structure, and establish and perfect the modern university system with Chinese characteristics. The effective ways to establish the power balance system in university are discussed.

modern university system with Chinese characteristics; political power; administrative power; academic power; democratic power

2016-09-21

辽宁省教育科学“十二五”规划2014年度课题(JG14DB177)。

张 洋(1980-),女,辽宁沈阳人,辽宁大学副研究员。

2095-5464(2016)06-0679-05

G 471

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