农村垃圾污染防治的法制完善

霍建云，　窦竹君

(石家庄铁道大学 马克思主义学院，河北 石家庄　050043)



农村垃圾污染防治的法制完善

霍建云，窦竹君

(石家庄铁道大学 马克思主义学院，河北 石家庄050043)

摘要：美丽中国不能没有美丽乡村，绿色发展更不能缺少绿色农村。当前农村垃圾污染问题日益突出，严重影响着生态文明建设进程。因此有必要从预防和治理两个方面完善农村垃圾污染防治的法律法规，为农村垃圾污染问题的解决、美丽乡村以及生态文明建设提供法治保障。为解决农村垃圾污染防治法律制度的不完善、可操作性差的问题，需要转变观念，制定农村生态环境保护的综合性法律，完善地方立法，严格和强化法律责任等。同时还要提高农民的生态法治意识，奠定农村垃圾污染防治法制实施的群众基础。

关键词：农村垃圾；污染防治；法制

十八大报告中提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届五中全会上再次强调“绿色发展”理念，并将“加强生态文明建设”列入“十三五”规划中，凸显了生态文明建设对未来中国发展的重要意义。在生态文明建设中，农村不能缺位。美丽中国不能没有美丽乡村，绿色发展更不能缺少绿色农村。但当前一些农村环境污染有越来越严重的趋势，其中，垃圾污染日益突出。求解农村垃圾污染离不开法治，完善农村垃圾污染防治法律制度为当务之急。

一、当前农村垃圾污染防治法制的主要问题

(一)当前农村垃圾污染防治的法律规范

目前涉及农村环境保护方面法律主要有以下几个方面：

首先是《环境保护法》。《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，第二条中规定“本法所称环境”中包含着“乡村”，第三十三条第二款规定“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。”而农村垃圾污染防治作为农村环境保护的重要的部分，以《环境保护法》为指导毋庸置疑。此外，该法中规定的一些基本原则和基本制度对农村垃圾污染防治具有重要的指导引领作用，如预防原则、协调发展原则、公众参与原则以及治理、恢复与补救制度等等。

其次是关于污染防治的单行法。主要有《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。《固体废物污染环境防治法》是我国专门为固体废物污染防治颁布的法律，该法第二十条对畜禽粪便，秸秆焚烧做了规定。第四十九条规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”虽没有明确规定农村垃圾处理办法，但为农村垃圾处理提供了一定的法律依据。《水污染防治法》第四章第四节是关于农村和农村水污染防治的规定，明确了农村相关主体的责任与义务。第三十三条规定“禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物。”不是明确的以农村主体，但在农村垃圾处理时仍可适用。《大气污染防治法》规定了防治大气污染的管理体制和基本制度，第三条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”第七十六条规定“各级人民政府及其农业行政等有关部门应当鼓励和支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行肥料化、饲料化、能源化、工业原料化、食用菌基料化等综合利用，加大对秸秆还田、收集一体化农业机械的财政补贴力度。”这一系列的规定，对于农村的生活和生产垃圾处理有一定的指导作用。

最后是行政法规、行政规章和以及地方性法规、地方政府规章的规定。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境‘脏、乱、差’问题，创建环境优美乡镇，文明生态村”；国家环保总局2007 年出台的《关于加强农村环境保护工作的意见》中明确要求要加大农村生活污染的治理力度；《生活垃圾填埋场污染控制标准》也对生活垃圾填埋场进行了详细的规定[1]；2015年住房城乡建设部等部门出台了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，其中指出了农村垃圾治理的指导思想、基本原则以及目标任务，同时提出了加强组织领导、形成工作合力、保障资金投入以及动员群众参与等保障措施，为当前农村垃圾污染防治提供了一定的依据。另外一些地方对农村的垃圾污染防治做出了相应的规定，如江苏省制定了《农业生态环境保护条例》[2]、《江苏省固体废物污染环境防治条例》，浙江省制定了《浙江省固体废物污染环境防治条例》。河北省制定了《河北省固体废物污染环境防治条例》，其中对农村生活垃圾处置作出明确规定。其中首次以立法形式赋予乡(镇)人民政府在农村生活垃圾处置中的职责，规定“农村生活垃圾由乡(镇)人民政府指导村民委员会、村民小组建立清运制度，实行村收集、乡(镇)转运、县(市、区)集中处置。”有利于解决农村的垃圾污染问题。

(二)农村垃圾污染防治的法制问题

在立法方面，农村垃圾污染防治的法律体系虽已初步形成，但就目前而言，农村垃圾污染防治的法律制度中仍有诸多不足，体现在以下几个方面：

1.农村垃圾污染防治法律不完善

首先，缺乏一部专门针对农村垃圾污染防治的法律。当前关于生活垃圾处理的法律和行政法规大多是根据城市生活垃圾处理的需要而制定的，针对农村生活垃圾污染防治的特点的立法几乎没有。例如，我国《农业法》提出了农业保护要求，但并没有关于农用化肥、农药和农用塑料薄膜等农业残留垃圾污染防治措施的具体规定。《固体废物污染环境防治法》是我国专门针对固体废物的污染防治制定的法律，但其大篇幅讲的是城市的固体废物。其中关于农村垃圾处理只是一些原则性、笼统性的规定，致使农村垃圾具体处理过程中缺乏具体法律的指导。

其次，我国与《固体废物污染环境防治法》相配套的法律主要有《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。但是目前农村电子垃圾、废旧包装物等泛滥，而关于包装物、电子产品的回收管理、农村生活垃圾以及生产垃圾处理等缺乏立法保护。即使有一些规定，也多以办法、条例的形式出现，不仅位阶低而且分散，不利于法律间、地方立法之间的协调，易导致农村垃圾污染处理过程中的混乱，阻碍农村面貌的改造提升以及农村环境的改善。地方垃圾污染防治立法不足。根据我国《固体废物污染环境防治法》第49条的规定，地方立法机关被授予了农村垃圾处理的立法权。只有少数地方政府出台了相关规定，大部分地区并无农村垃圾处理的地方性法规。[3]

2.农村垃圾污染防治的法律法规操作性差

农村垃圾污染防治的法律法规的操作性不强，主要体现在以下三个方面：

首先，我国关于农村垃圾污染防治的法律法规过于原则、抽象，甚至存在法律空白。《环境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律法规中关于农村垃圾污染防治只是进行了简单、概括的规定，过于原则。农村污染很多情况处于法律空白状态。例如，《畜禽规模养殖污染防治条例》中涉及到规模养殖，其中第十二条规定“对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。”但是在农村大部分是一些小规模的养殖，一般情况下农民不可能因为养几头猪、几头牛就去走这一系列的程序。但这些小规模的畜禽养殖场依旧会产生污水、臭气、粪便等，并且影响周围的居民的正常的生活。但却因为其没有达到填报环境影响登记表或者编制环境影响报告书的规模，环保部门无法律依据处理此类案件，使得这类小养殖场逃脱制裁。此外，城市垃圾的管理和处罚越来越严，致使城市垃圾向农村转移的现象频发，加剧了农村的垃圾污染。而目前国家并没有具体的法律来制裁这种转移污染的行为，使得这些转移污染者有恃无恐。

其次，有些有关农村垃圾污染防治的法律法规中只规定了行为模式而没有规定法律后果，降低了法律震慑力。在农村，一些企业生产造成了农村严重的垃圾污染，影响着当地居民的生活和身体健康，但由于法律规定的行政处罚力度有限，起不到制裁效果，一定程度上增加了污染环境者的嚣张气焰。

第三，现行有关农村垃圾污染防治的法律法规中缺乏责任主体的权利与义务的规定，特别是对国家机关、政府工作人员责任的规定。农村一部分领导干部唯GDP至上，一味的招商引资，追求经济效益，忽视当地的环境承受能力。一方面是由于他们自身生态意识的缺乏，另一方面是国家明确法律法规的缺失，使他们意识不到自己保护环境、保证当地可持续发展、绿色发展的责任与义务。

二、完善农村垃圾污染防治法制的若干思考

农村垃圾污染严重影响着农村的生态文明建设，为了建设美丽农村，实现绿色发展，就要不断地更新理念，从预防和治理两个方面完善农村垃圾污染防治法律，为解决农村垃圾问题提供法治保障。

(一)完善农村垃圾污染防治法律的预防举措

预防原则是我国环境法的基本原则，在解决农村垃圾污染的过程中同样需要防患于未然。而从预防的角度讨论农村垃圾污染防治法律的完善，就是要转变观念，改变城乡二元结构下城市和农村环境保护的差异，保障农民的环境权益。

在环境保护方面，我国侧重于城市环境利益的保护，虽经不断发展和完善，仍突出表现为大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征。[4]这种“重城市轻农村”的思想严重阻碍着农村生态环境的改善和提高。为了改善农村的“脏、乱、差”局面，必须转变观念，坚持环境公平正义理念，强调农村居民与城市居民享有平等的环境权益，强调环境政策中的公众参与；在农村垃圾中体现“防治农村环境污染，保障农村环境持续发展，保障农村平等分配、利用环境资源、平等地参与环境污染治理”[5]等规定。

加强农村垃圾的污染防治，一方面需要实现城乡间的环境污染治理公平，特别是实现城乡环境污染治理资源分配、组织保障、责任承担的公平。同时要构建环境污染防治的法律体系并规范程序，使农村居民和城市居民的环境权益在法律层面上平等。而这就需要在观念上摆脱原有的城市中心主义观念，制定充分体现农村环境特点的环保法律，为解决农村日益严重的环境污染问题提供源头上的保障。

(二)建立健全农村垃圾污染防治的法律治理体系

环境保护要坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，解决农村垃圾污染问题也不例外需要坚持该原则。为了加快解决农村垃圾污染问题，建设美丽乡村，有必要从以下三个方面建立健全农村垃圾污染防治的法律治理体系。

1.制定农村生态环境保护的综合性法律

立法是法律实行的首要环节。当前农村生态环境保护缺乏一部综合性的法律，为了使农村的生态文明建设有法可依，垃圾处理有法可循，必须制定农村生态保护的综合性立法。通过调研农村的具体情况，制定一部能反映农村生态环境客观规律，有效保护农村生态环境、预防农村污染以及有效处理农村污染的综合性法律。其包括农村污染防治措施、自然资源开发与保护规范、农村生态环境保护监督管理以及各种农村各种生态环境保护标准等方面的内容，同时把生态文明建设纳入农村发展规划中，防治农药、化肥以及大棚农业、禽畜养殖业的污染，强化企业的管理以及解决工业“三废”问题和城市污染向农村转移的问题，建立健全生态农业和农业环境检测制度，促进农业向清洁生产方向转变。在此基础之上，针对农村环境污染的特殊性，制定包括农村垃圾污染防治在内的专项污染治理法律。

2.因地制宜，完善地方垃圾污染防治立法

完善地方垃圾污染防治立法，需要加强地方性法规作用。地方人大应根据当地情况制定适合当地农村生活垃圾污染防治的地方性法规，地方政府制定操作性强的政府规章，推动农村垃圾防治工作走上法制化、规范化轨道。在充分研究、调查本地区的实际情况的基础上进行制度改革，细化农村生活垃圾治理的标准和规范，避免出现照抄基本法律的情况。例如地方可依据当地的实际情况，设置农村垃圾防治的管理链条，加强农村垃圾管理的政府责任，不仅将农村垃圾管理纳入到县、乡两级政府工作目标，还推行环境卫生包片责任制。同时，根据农村居住特点，重视农村基层组织的就地管理以及村民自治的优势，将农村环境卫生纳入乡(镇)和村委会年度工作考核内容，定期开展检查。[6]

此外，在地方要充分发挥乡规民约在适用范围内对村民行为的预测、引导、教育、评价以及强制作用。乡规民约本质上属于民间法的范畴，并非由国家权力机关制定，也没有国家强制力保证实施。其本身靠一定社会群体的认可接受，并自愿将其作为日常行为规范，而一旦认可和接受，则此规则就在该群体中获得了一定“强制力”，而这种强制力的来源正是这个群体共存所需。[7]农村的环境是村民生活的共同空间，事关每一个村民利益所在，每一位村民都有责任和义务保护自己所处环境的不受污染。因此，应将农村垃圾污染防治的一些内容纳入到村规民约中，规范和引导人们在生产和生活中的行为，使其行为符合自然发展的客观规律，符合环境保护的要求。同时，在不违背国家法律的前期下，在乡规民约中引入惩罚、激励机制，增强乡规民约的效力。

3.提高现行农村垃圾污染防治法律法规的可操作性

首先，要整理现行的农村垃圾污染防治的法律法规，提高农村垃圾污染防治法律位阶，修改条文中相互矛盾的地方，增加法律法规之间的协调性。《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等对农村生活垃圾处理进行了一般性规定，而关于农村垃圾处理的具体内容大都散落于部门和地方规范性文件中。因此，必须适时提高相关文件的法律位阶，使其具有更广泛的约束力，从而为农村生态环境保护，垃圾处理奠定法制基础。

其次，要严格和强化农村生活垃圾污染的法律责任。一方面在法律中对政府、企业等各方主体的责任明确规定，强调政府在农村垃圾处理的主导作用，将责任具体到个人。新修订的《环境保护法》中明确了地方各级政府分类处置生活垃圾和回收利用废物的职责以及公民对生活废物进行分类放置的义务，这在一定程度上为农村垃圾处理责任的落实提供了法律基础。但是这只是笼统性的规定，需要将其细化、具体化。另一方面对于随意倾倒或填埋农村生活垃圾、不按照规定实行垃圾分类、不依法将有机生活垃圾转化为肥料等妨害农村生活垃圾污染防治的行为，立法应当规定相应的法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任，以规范和引导垃圾处理行为。行政责任的形式可以多样化，除了罚款、行政拘留等，还可以采取强制行为人收运生活垃圾、强制学习相关法律法规、训诫、责令具结悔过等处罚措施；因为非法处理生活垃圾造成损害的，应当承担民事赔偿责任，如有具体受损害人则向受害人支付赔偿金，如没有具体受损害人但只要确实污染了环境，任何村民、村组织或基层人民政府都可以要求赔偿，但赔偿金只能用于支付诉讼费用和农村生活垃圾污染的防治[1]。

(三)立足美丽乡村建设，强化农民生态法治意识

徒法不足以自行，法律只有在内化为意识，外化于行为时，才能真正发挥作用。农民作为农村生产生活的主体，其行为是否符合环境保护的要求会直接影响着农村是否能绿色发展。因此，提高农民的生态法治意识，督促其自觉践行环境友好的行为势在必行。唯有此，才有可能激起人们保护环境的自觉性，预防或者减少农村环境污染、生态破坏事件的发生。

为了提高农民的生态法治意识，一是要在农村不断地深入开展环境国情、国策教育。通过一些喜闻乐见、生活化的方式，比如广播、板报等大力宣传、普及国家生态文明建设的方针、政策和法规，丰富农民有关生态环境保护的法律知识。二是要通过科技下乡，定期教育、培训等提高农民的生态环境保护能力。三是树立典型，宣传榜样，发挥模范带头作用。在当地评选“生态文明示范村”、“生态文明建设先进个人”等并给予一定的物质和精神奖励，营造生态文明建设的氛围，培养节约资源和保护生态环境的风气。在榜样带动的作用和物质利益面前，提高民众的环保积极性，促使其积极地履行生态环境保护、遵守环境保护法律的义务，奠定环境执法的社会群众基础。[8]四是培养农民绿色环保的生活方式。生态消费则是绿色生活方式的关键。生态消费是以自然、和谐、环保、健康为宗旨，以追求人的物质生活需求与人的精神生活需求的高度统一为价值取向的一种有利于人类生存的消费方式。[9]这就要求农民在在消费活动中，不仅要自觉树立生态消费的理念，坚持文明消费、合理、适度消费，还要要学会节制，选择文明的消费方式。如在食品上追求绿色、天然，在交通工具上讲究低消耗、低排放等等。只有人们自觉地尽可能减少自己的消费活动对生态环境的影响与破坏，整个社会的生态文化氛围才会逐步形成，才会促进生态文明建设的进程。

三、结语

农村垃圾污染防治是一项复杂的系统工程，不仅要有公众的广泛参与，政府强有力的管控手段，科学的垃圾处理方法，更要有完善的法律来对一系列的治理防范措施进行规范。因此，完善农村垃圾污染防治的法律制度势在必行。同时，也只有不断完善具有国家强制力的、关于垃圾污染防治的法律，才能充分发挥其在规范农民行为并引导农民以及其他主体自觉保护环境等方面的作用，为农村垃圾污染防治、农村环境治理、美丽乡村建设以及生态文明建设提供法制保障，为实现既有金山银山又有绿水青山的中国梦保驾护航。

参考文献：

[1]宁清同,胡晓舒.我国农村生活垃圾污染防治法律制度探讨[J].社会科学战线,2011(8):202-210.

[2]李明华，俞佳英，俞光荣.农村生活垃圾污染整治的法律问题及对策研究——以浙江省为例[J].山东农业科学，2013(12)：126-130.

[3]张玉霞，胡敬.我国农村固体废物污染防治立法问题研究[J].农业经济，2014(7)：21-23.

[4]孙后海.运用环境法治推动农村环境保护[J].环境保护，2008(15)：11-13.

[5]丛艳.农村生活垃圾治理的法律问题及消解对策分析[J].江西农业学报,2015(1):139-142.

[6]郭晓旺，成凤明.农村垃圾污染防治的法律思考[J].中国林业科技大学学报(社会科学版)，2013(2)：69.

[7]朱明鹏.农村环境的共治保护:例证乡规民约[J].重庆社会科学,2015(5):34-40.

[8]赵玉环,周辉,赵清华.自然生态和农村环境保护的法治思路探讨[J].农业考古,2010(6):403-405.

[9]肖毅.农村生态危机的主体救赎——基于农民的视角[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2010(3):25-30.

Legal System Perfection on the Prevention of Rural Garbage Pollution

Huo Jianyun， Dou Zhujun

(College of Marxism, Shijiazhuang Tiedao University, Shijiazhuang, 050043, China)

Abstract:Beautiful China can not exist without beautiful villages just like the green countryside is part of the green development of green China. But currently the problem of rural garbage pollution has become increasingly prominent which seriously affects the construction of ecological civilization process. In order to solve the problem and guarantee the construction of ecological civilization for the beautiful country, it is urgent to take measures on the perfection of the prevention and control laws and regulations. However, there still exist some problems in law system aiming at preventing the rural garbage pollution at present. For the sake of getting the problems solved about the imperfect legal system of rural garbage pollution prevention and poor operability, it is needed to change the idea of legislation, lay down the comprehensive law of rural ecological environment protection, perfect the local legislation and strengthen the legal liability. At the same time, in order to lay the foundation for the implementation of the rural garbage pollution prevention and control law, it is necessary to improve the farmers’ awareness of the ecological law.

Key words:rural garbage; pollution prevention and control; the rule of law

文章编号：2095-0365(2016)02-0087-05

收稿日期：2016-02-08

作者简介：霍建云(1989-)，女，硕士研究生，研究方向：社会主义民主与法制教育。

基金项目：河北省生态与发展环境研究基地资助项目;石家庄铁道大学研究生创新资助项目(Z41001)

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

DOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.02.16

本文信息:霍建云，窦竹君.农村垃圾污染防治的法制完善 [J].石家庄铁道大学学报：社会科学版，2016，10(2)：87-91.