北流农村集体经营性建设用地入市难点及建议

黄国勇

农经广角

北流农村集体经营性建设用地入市难点及建议

黄国勇

北流市位于广西东南部，毗邻粤西，全市总面积2457平方公里，辖22个镇、3个街道办事处。2015年，北流市被列为全国集体经营性建设用地入市试点区。北流市在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的情况下，积极稳妥推进集体经营性建设用地入市试点工作，出台了一系列农村集体经营性建设用地出让、交易、抵押融资、收益分配等配套文件，为北流集体经营性建设用地入市提供政策依据，并于2015年3月筹建农村产权交易中心，为集体经营性建设用地入市搭建交易平台。积极尝试协议出让、招拍挂出让、作价入股、出租等入市方式，探索就地入市、整合零星农地入市、城中村整治后入市等多种入市途径，做到成熟一宗、入市一宗。同时，北流市建立了土地增值收益分配制度，根据集体经营性建设用地不同入市途径分别提取10% 至40%不等的收益调节金，其中出让土地用途为工矿仓储等用地的免收土地增值收益调节金，极大地提高了农村集体和农民的经济收益。但在试点工作中也遇到了以下一些问题。

入市主体问题。在试点中，一宗地分别属于多个农村集体经济组织共有或者如果一宗地属于乡（镇）农民集体所有，根据《土地管理法》的相关规定，很难确定集体经营性建设用地入市主体究竟是谁。建议以全资方式设立共有土地专营公司、土地股份合作社等具有法人资格且从事土地专营业务的市场法人，经农村集体经济组织成员书面委托授权，在授权范围内代理实施集体经营性建设用地入市，有效解决集体经营性建设用地入市主体问题。

安置用留用地入市问题。目前，集体经营性建设用地的入市仅限于存量用地，并不包括新增的集体经营性建设用地。但是在征地安置补偿实践中，集体经营性建设用地用作留用地安置得到广泛应用，因而会出现较多的新增集体经营性建设用地。作为村集体的发展用地，这些新增的集体经营性建设用地如在手续完善的前提下不允许入市，不仅造成土地闲置和资源浪费，也会影响农民收益。建议将安置用留用地纳入存量集体经营性建设用地入市范围，对因征地返还给村集体的新增集体经营性建设用地在完善手续后允许入市。

拟调整入市的地块不符合土地利用规划问题。北流市有部分需整治复垦调整入市的建设用地，在开展编制入市方案过程中发现拟调整入市的部分建设新区地块不符合土地利用总体规划，但地块区位比较优越，群众意愿高涨，入市条件成熟。由于集体经营性建设用地入市要符合规划、用途管制和依法取得三个前提条件，那么拟调整入市的地块不符合土地利用规划如何入市？建议国土资源部门同意在建设用地规模总量不变的情况下，在有条件建设区外调整部分规划，增加城乡建设用地规划预留。充分尊重群众意愿，结合当地实际，进一步完善规划，对有经营性用地需求、群众意愿强烈的开发区周边、城区周边、产业需求突出区域的农村集体用地，按照“多规合一”的原则和思路，调整完善土地利用总体规划和修改完善城乡规划，修编农村建设用地规划、林地保护规划及其他相关规划，使拟调整入市的地块符合土地利用规划。

土地使用权到期后产权处置问题。试点行政区域允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。但集体经营性建设用地与国有建设用地能否实现同权同价，最大的差异在于土地使用期限到期后产权的归属处置。北流市从2009年起开展农村集体建设用地使用权制度改革，农村集体对土地支配权的意识极为强烈。目前北流市的集体经营性建设用地入市基本上均在合同中约定土地使用权到期后，土地及其地上建筑物无偿归集体所有。这与相关的法律法规有抵触，导致集体经营性建设用地难以实现与国有建设用地的同权同价。建议修订完善相关法律规定，充分保障集体经营性建设用地使用权期限届满后土地及其地上建筑物的产权处置与国有建设用地使用权到期后处置一致，真正实现集体经营性建设用地与国有建设用地的同权同价。

零星建设用地入市问题。北流市人多地少，特别是人均耕地较少，历史上开展的家庭联产承包责任制工作比较深入，分田到户较为彻底，同时乡镇企业发展迅速，大部分存量建设用地为村庄内零星、分散的集体经营性建设用地。北流市集体经营性建设用地点多面广、布局散乱，若在原址按原用途流转，既难以规划，也不符合新农村配套基础设施建设的需要。建议借鉴城乡建设用地增减挂钩的方法，统筹平衡拆旧区和建新区的收益，充分合理利用村庄内零星分散集体经营性建设用地，提高土地利用效益。将村庄内布局零星分散、不具备就地入市条件的集体经营性建设用地，根据土地利用总体规划、城乡规划和土地整治规划，以镇为单位经整治后调整异地入市。国土资源部门依据土地利用总体规划和土地整治规划，结合土地市场情况，统筹零星分散集体经营性建设用地整治和调整入市计划安排。

（作者单位：广西壮族自治区农业厅）