一千四百多亿村组集体资产的背后——看广东东莞如何加强农村集体资产管理

广东省东莞市农村集体资产管理办公室

资产财务管理

一千四百多亿村组集体资产的背后
——看广东东莞如何加强农村集体资产管理

广东省东莞市农村集体资产管理办公室

改革开放以来，为化解多年高速发展累积的隐忧，管好日益庞大的集体资产，广东省东莞市提出了“从加强管理入手，以管理促改革，以改革推动发展”的工作方针，逐步探索出了一条“引导转型与减轻负担结合优化发展、股份改造与组级统筹并举深化改革、制度建设与技术创新并重强化监管”的特色管理之路。至2015年底，东莞村组两级集体总资产达1436.8亿元，村均2.6亿元；净资产1183.1亿元，村均2.1亿元；经营总收入180.5亿元，村均3246万元；经营纯收入113.7亿元，村均2045万元。

引导转型与减轻负担结合优化发展。在引导经济转型方面，市级建立了由市长担任第一召集人的镇村集体经济发展联席会议。从2013年起，市财政每年安排1亿元，对“工改工”、创新型经济、商业楼宇、连片改造、项目融资、土地出让金、报建费、补办证照税费及回购旧厂房、闲置地等9类转型升级项目进行奖励、返还或补贴，减轻村组转型“阵痛”，培育投资型经济。至2016年6月，共召开联席会议4次，审核通过项目35个，发放补贴奖励资金2031万元。在减轻集体负担方面，推行“五年两保三统筹”。从市镇参与税收分成收入中切块5%，通过5年时间，逐步由市镇财政统筹承接村组负担的治安、环卫、行政管理等开支，2013-2015年共安排补助资金48.7亿元。推行市内扶贫，2013-2015年落实优质项目补助、基础设施建设补助、定点帮扶资金、公益事业一事一议资金等共6.7亿元。

股份改造与组级统筹并举深化改革。2004年至2006年，东莞市用3年时间全面完成了农村股份合作制改革，建立了“一刀切、生不增、死不减、进不增、出不减”的股权制度，120万村民成为集体经济组织股民。2009年，出台了股权继承管理意见，规范股权内部继承。2011年，出台了资产更名登记操作办法，明确原登记在管理区、村（居）委会名下的土地、房产权属划转至股份经济联合社名义下的，按更名登记办理，属于市镇财政收取的更名费一律减免，理顺改革前后新旧集体经济组织产权关系。2015年3月，出台文件对规范股权继承、内部转让和赠与、有偿购股、项目入股等工作作出指引。同时还推行组级经济统筹。从2012年起，用3年时间，采取直接合并、设置分社、组财村管三种方式，完成村组经济的统筹，实现集体经济从两级管理向一级管理过渡、从分散发展向统筹发展转变。

制度建设与技术创新并重强化监管。东莞于1998年成立市农村集体资产管理办公室，自组建以来，指导556个经联社、2283个经济社（分社）完善了章程，逐步建成了“多层次、全覆盖”的制度体系，形成了“十管齐下”的监管方式。一是民主理财。上世纪90年代中期，率先提出并全面按照“公布地点公众化、公布专栏橱窗化、公布内容通俗化、热点问题专项化”的标准进行农村财务公开。积极引导党工委书记兼任集体经济组织理事长、理事会成员与村“两委”交叉任职、股东代表与村民代表一套人马管理。二是财务监管。从1999年起，率先全面推行农村会计委派制、出纳专职化、财会电算化，有效地减少了行政权力对财会工作的干预。目前，全市共有村组委派会计和专职出纳2000多人。2016年，在常平、大朗、东城、南城开展推行农村会计主管制度试点，探索通过调整委派会计角色定位、调整财务工作组织形式、调整人员经费供给渠道，解决农村财务监管的“专业性”、财务运作的“协调性”、会计队伍的“中立性”的可行途径。三是审计监督。从2003年起，率先以市级规范性文件出台农村干部任期经济责任审计办法，打开了“有地方性的审计规章、有市镇上下连贯的审计机构、有专业资质的审计队伍、有常规性和专项性相结合的审计活动”的局面，增强了管理工作的震慑力。四是审查监控。从2007年起，全面推行集体经济组织重大事项审查制度，由镇街业务主管部门对村组重大经济事项的合规性和程序性进行审查，进一步规范了农村干部的决策行为。五是统计监测。从2009年起，在农村集体经济年度统计和季度统计制度基础上，实行月度统计和季度通报制度。从2012年起，被列为市经济形势分析联席会议成员单位，按月向市政府提供集体经济运行情况。从2014年起，结合农村“三资”监管平台的建设，实现了对村组开支的实时监控。六是责任追究。2009年，出台了违反农村集体资产管理行为责任追究办法，通过扣减薪酬、通报批评、建议罢免等手段，弥补村组干部违规难究的制度缺失。七是薪酬激励。2011年，出台了全市统一的农村干部薪酬管理办法，通过规范薪酬结构、水平、发放、扣减等事项，建立自然增长、绩效挂钩、封顶补底等机制，解决镇街之间农村干部薪酬结构不一、差距偏大、与工作绩效脱节等问题，提高农村干部工作积极性。八是督查考评。从2012年开始，连续5年将村组增资减债等工作纳入重点督查考评事项，考评结果作为评价镇街领导班子落实科学发展观工作实绩的依据。九是阳光交易。从2014年探索开发集体资产网上交易系统，并于2015年10月成功开展了首批网上交易事项。十是村级预算。在2014年开展试点的基础上，于2015年全面铺开。通过统一规范村级预算的内容、表式和程序，使集体的收支更有计划；通过明确市镇有关部门委托村开展年度预算之外工作的要安排相应工作经费，切实减轻集体负担。