切实做到“三个适应、三个着力”努力开创农村经管工作新局面

农业部副部长 陈晓华



切实做到“三个适应、三个着力”努力开创农村经管工作新局面

农业部副部长 陈晓华

“十二五”时期，各级农经部门按照中央决策部署，在各级党委政府领导下，开拓进取、扎实工作，取得了显著成效。一是农村产权制度创新有序推进。在稳定农村土地承包关系的基础上，扎实推进承包地确权登记颁证试点，实测承包耕地面积近7亿亩。适应农村劳动力大量转移的新形势，健全土地流转管理服务政策，积极探索土地“三权分置”有效实现形式，全国承包耕地流转面积达到4.43亿亩。农村土地承包纠纷调处体系不断健全，累计调处纠纷超过100万件。农村集体产权制度改革迈出坚实步伐，全国已有4.7万个村和5.7万个组完成改革，量化资产6578.1亿元，累计股金分红2255.9亿元，农村集体资产股份权能改革试点也积极稳妥有序推进。二是农业经营制度创新取得重大突破。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展的政策框架初步确立。出台了促进家庭农场健康发展、加强农民合作社规范化建设、支持农业产业化龙头企业发展的意见，建立了全国农民合作社部际联席会议制度，开展了农民合作社示范社、农业产业化示范基地创建，组织了政府购买农业公益性服务机制创新试点。家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营主体超过250万个，在发展多种形式适度规模经营、建设现代农业中发挥着越来越重要的作用。三是农村社会治理机制不断完善。强化对农民财产权利和民主权利的保护，坚持对农民反映的突出问题开展专项治理，组织农民负担检查，完善农民负担监管制度，农民负担始终保持在较低水平，“十二五”期间农民人均负担降低约12.7%。推进集体财务公开和民主理财，加强农村集体“三资”监管，“十二五”时期审计查出违纪金额32.9亿多元，处理相关人员1.1万余人。总之，“十二五”时期的农经工作卓有成效，推动了农业经营体制机制的不断创新，探索了改造传统农业的有效路径，为现代农业发展提供了重要的制度基础。这些成绩的取得，既是党中央国务院和各级党委政府高度重视的结果，也是各级农业部门的同志辛勤努力工作的结果。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我们要深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以农业现代化取得明显进展为目标，以加快转变农业发展方式为主线，以全面提升多种形式适度规模经营的引领水平为重点，着力稳定和完善农村基本经营制度，深入推进农村产权制度和农业经营制度改革，积极培育新型农业经营主体和服务主体，加快构建现代农业经营体系，切实维护好农民合法权益，为农村实现全面小康社会目标奠定坚实的基础。为此，我们要努力做到“三个适应、三个着力”：

一是适应城乡发展一体化的要求，着力完善农村产权制度。当前，我国农业农村发展正处于动力转换、体制转轨的关键时期，农村各类资源要素配置亟待优化，城乡体制机制矛盾亟待化解，农业农村发展潜力亟待激发。十八届五中全会提出，完善农村集体产权权能，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，释放农业农村发展新动能。我们要以进一步解放和发展农村生产力为目标，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村产权制度，实现农村产权有序流动、合理配置和城乡要素平等交换；明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，完善“三权分置”办法，引导土地经营权有序流转，推动形成集体所有、农户承包、多元经营的新型经营机制；进一步明晰农村集体产权关系，发展股份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现形式和运行机制，巩固以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

二是适应加快农业现代化的要求，着力构建现代农业经营体系。当前，农业面临资源环境约束趋紧、生产成本上升、农产品价格下行压力加大、国际农产品竞争加剧等诸多挑战，小规模分散经营的短板效应越来越凸显，对加快构建现代农业经营体系、提升我国农业质量效益和竞争力的要求日益紧迫。十八届五中全会提出，构建培育新型农业经营主体的政策体系，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。我们要按照中央要求，推动完善财政、金融、保险、用地、用电等扶持政策，实施新型农业经营主体培育工程和农业社会化服务支撑工程，健全引导新型经营主体规范发展的制度体系，加快培育新型农业经营主体和新型农业服务主体，使之尽快成为建设现代农业的骨干力量，在农业供给侧结构性改革中发挥引领作用。

三是适应全面建成小康社会的要求，着力维护和发展农民经济权益。在经济发展新常态背景下，经济增速和劳动力转移速度同时放缓，促进农民收入持续较快增长、缩小城乡差距压力较大。加快补齐农业农村这块全面小康的短板，迫切需要加强对农民经济权益的维护和发展。十八届五中全会提出，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系。全面建成农村小康社会，实现农村居民人均收入比2010年翻一番、城乡居民收入差距继续缩小的目标，既要做好加法，大力发展一村一品，推动产业增收、产业脱贫，完善新型经营主体与农户的利益联结机制，让广大农民共享现代农业发展成果；也要做好减法，完善农民负担的监管机制，加强农村集体“三资”管理，严肃查处加重农民负担和侵占农民财物等行为，切实维护和实现农民群众的合法经济权益。

“三个适应、三个着力”是十三五农经工作要把握好的基本方向和主要任务。当前重点要抓好以下几方面工作。

一、抓紧抓好承包地确权登记颁证试点工作

农村土地承包经营权确权登记颁证是全面深化农村改革的基础性工作，对加快发展现代农业、维护农民权益意义重大，影响深远。近年来，各地各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，集中力量，狠抓落实，试点范围扩大至2323个县(市、区)、2.4万个乡镇、38.5万个行政村，完成确权面积近4.7亿亩。总的看，试点工作进展顺利，成效明显，解决了长期以来承包地块面积不准、四至不清等问题，推动了土地资源的优化配置，不仅没有影响农村社会稳定，还推动解决了一些历史遗留问题，得到广大农民群众的拥护和支持。应该说，这些成绩的取得来之不易，是上下共同努力的结果，得益于中央的正确领导，得益于各地各部门的密切协作，更得益于农民群众的热情参与，对此要充分肯定。

回顾起来，从2009年开始，试点工作已经有7年了。在推进试点的过程中，各地结合实际，积极探索创新，积累了一些好的做法和宝贵经验，这既是做好前期试点的有力保证，也是指导下步工作的重要遵循。概括起来主要有五条：

一是坚持因地制宜，稳步扩大试点范围。承包地确权登记颁证情况复杂，中央要求试点先行，积极稳妥开展。在试点安排上，我们一直坚持循序渐进，逐步扩大。从2009年开始，先从村组搞试点，然后整乡镇，再到整县，最后整省试点，这两年又渐次扩大整省试点范围，整个过程积极稳妥、有序进行。2014年，结合试点经验，中央提出用5年左右时间基本完成，明确了总体进度要求。各地结合本地实际，先后明确了具体完成时间，有的早一点，有的晚一点，但都采取先试点、再扩大的步骤，确保了确权工作的顺利推进。实践证明，科学设定时间表、路线图是做好试点工作的“指南针”，只有从实际出发，明确好总体进度，把握好具体节奏，才能确保试点工作稳步推进。

二是坚持高位推动，强化试点组织领导。党中央、国务院对试点工作高度重视，习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示，汪洋副总理在2014年山东座谈会上专门作了动员，对试点工作提出了明确要求。在中央层面为加强领导，专门成立了农业部、中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局等六部门参加的领导小组，通过联合下发文件、召开视频会议、开展督导检查等方式，加强对确权登记颁证的部署和指导。各省份也建立了高规格的试点工作领导机构，有26个省份由省领导牵头，吉林、内蒙古还分别由省长、主席亲自牵头。各试点市(县)也都由党委政府主要负责人牵头，强化组织领导。实践证明，党委政府高度重视是做好试点的基本前提，只有地方主要领导亲力亲为、主动研究、狠抓落实，试点工作才能又好又快推进。

三是坚持依法依规，推进试点规范开展。这次确权登记颁证是对二轮承包关系的完善，依法依政策推动实施是基本准则。为确保试点工作有规可循， 2014年中央出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》作了系统部署，去年农业部等六部门联合印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，明确了开展确权登记颁证的指导思想、总体要求、政策原则、重点任务。此后，农业部、财政部、国家档案局先后又专门印发了若干配套文件，为各地规范开展试点提供了政策和制度保障。从地方看，为做好统筹部署，辽宁、山西、湖北、甘肃、贵州、浙江、广东等17个省份都以省级人民政府名义召开了试点工作会议，下发了试点工作《实施意见》或《工作方案》，明确政策界限，严格确权程序。实践证明，建立健全政策体系是做好试点工作的重要基础，政策制度完善了，就能保障试点工作的规范有序开展。

四是坚持民主协商，充分调动农民群众参与积极性。承包地确权登记颁证是对农民财产权益的保护，要以农民群众是否满意作为工作的出发点和落脚点。通过各地实践，我们愈加清晰地认识到，搞好确权登记颁证，光靠镇村干部和技术单位是不行的，必须充分调动农民群众的积极性，发挥他们的主体作用。在方案制定、权属调查、现场指界、公示监督、签字确认等关键环节，要充分保障农民群众的参与权、决策权、监督权，切实做到农民的事由农民自己做主。试点中遇到的各种矛盾，在法律政策未有明确规定的情况下，必须坚持民主协商，通过农民集体研究决策来化解。实践证明，坚持民主协商是稳妥推进试点的“黄金法则”，只有调动和发挥广大农民群众参与的积极性，才能确保试点工作成效好，经得起历史的检验。

五是坚持强化督导，确保试点工作质量。承包地确权登记颁证事关农村长远发展，不能怕麻烦、图省事，更不能走形式。中央多次强调既要抓紧又要抓实抓好，农业部等六部门也组织了多次专项督导检查。各地在推进过程中，注重强化责任意识，坚持严把质量关，如宁夏自治区制定了测绘技术服务单位准入标准和技术细则，湖北、云南等省份积极会同测绘部门，提出严格把好测绘队伍资质、技术设计、用图检测和结果准确等关键节点。吉林、河北、陕西、甘肃等省份将确权工作纳入政府年度目标考核范围，层层签订目标责任书，确保思想不放松、质量不打折。实践证明，强化督导检查是确保试点质量的有力手段，只有明确责任主体、加强督查考核、实施责任追究，才能有效保障试点工作质量。

按照中央关于5年左右基本完成的要求，今年是爬坡迈坎的关键时期，是攻坚之年。今年我们再安排河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份开展整省试点，整省试点省份已达22个，超过全国的23，任务十分艰巨。我们要看到，一方面，前期试点工作进展顺利，健全了政策框架，完善了组织机制，强化了经费保障，探明了方法路径，为扩大试点打下了坚实基础。另一方面，试点推进也面临一些困难和问题，如各地进展不平衡，基层农经队伍薄弱，一些技术单位重投标、轻质量，有的地方因政策宣传和工作不到位造成群众上访等。随着试点范围不断扩大，对这些问题如不加以重视和解决，可能造成难以预料的影响，特别是今年各地还面临着县乡党委政府换届的任务，如何保持组织领导不放松、工作力度不减弱，需要认真应对。总的讲，今年任务艰巨，挑战多多，需要我们从实际出发，将工作重点转移到抓紧进度、保证质量、转化成果上来，确保按时保质完成中央交办的任务。

第一，进度要抓紧。中央明确用5年左右时间基本完成，时限在2018年底，这是个硬杠杠，届时各省(区、市)、农业部等六部门都要向中央交账。从现在看，还有不到3年，时间将要过半，任务远未过半。应该说，经过前期试点，基本路子已经摸清了，只要各地加强领导，统筹协调，强化保障，是能够如期完成任务的。从农业部调度情况看，大多数省份的进展符合预期，完成的实测面积跟得上节奏，这些省份不可松懈，要按照预定计划继续抓好，同时组织开展好“回头看”，做到瞻前顾后、查缺补漏、善始善终。具体检查验收的形式由各省结合实际确定。计划2015年底基本完成的山东、江西、上海、宁夏等省份，要在工作全面完成后以省级人民政府名义，及时向中央作出专门报告。这里需要特别强调的是，仍有一些省份进展较慢，完成的实测面积还不到“二调”面积的20%，如内蒙古、广西、云南、广东、浙江、贵州、福建，这些省份要有紧迫感，积极向党委政府报告，采取切实有力的措施，确保加快进度。对于新疆、西藏、青海等少数民族及边疆地区，可以结合实际，稳扎稳打，积极有序推进试点，但也要订立计划，搞好经费衔接。

第二，质量要保证。承包地确权登记颁证涉及亿万农民的切身利益，不能有丝毫应付思想，要切实把保证质量作为工作的重中之重。如何算质量过关了，关键看农民群众是否认可，要严守政策界限，确保维护农民合法权益；要符合标准规范，确保解决承包地块面积不准、四至不清等问题；要严格工作流程，确保农民全程参与。承包地如何确权，农民集体要有决议；承包地归谁、面积多少，农民要有签字，这样才能保证事后“不翻烧饼”。从各方面反馈的情况看，试点以来，各地严格把关，工作质量有了基本保障，但仍存在部分基层政府做“甩手掌柜”、干部包办代替、农户签字不规范、承包地面积不准等突出问题，且已经在群众信访中有所反映，我们也通过多种方式向部分省做过反馈。对这些问题，各地要高度重视，严格按照中央文件政策，采取切实有效措施，强化政策引导、技术指导、质量督导，积极探索建立全方位、多层次、立体式的监管制度，实现事前、事中、事后全过程监管，严格防范，及时纠正。对此，今年农业部将联合相关部门专门下发一个文件，重点就规范招投标、加强质量控制等提出明确要求，征求意见稿已经印发会上，请大家提出修改意见；同时，将健全抽查制度，加大督查力度，对质量把关不严的要进行通报，这里先向大家打个招呼。我们共同努力，严控确权质量，确保试点工作不反复、不折腾。

第三，经费要用好。承包地确权登记颁证既是政策事，也是技术活，需要有充足的经费作保障，只有经费及时到位了，试点质量和进度才能得到保障。为此，中央在财政十分困难的情况下，按照10元亩的标准，安排了181.4亿元专项补助，这是下了很大决心的。各地也从实际出发，积极推动经费落实。从目前情况看，已有25个省份明确了省级财政补助标准，其中20个省份每亩补助5-10元。山西、广西、青海省级补助标准较高，为15元亩；北京市按山区每亩补助50元、平原每亩补助25元。对于这些资金如何使用，财政部已经印发了《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》，大家一定要严格执行，规范资金使用，确保安全高效，该用的时候坚决到位，不能用的地方坚决不用。对此，审计部门也盯得很紧，已经多次向我们了解情况。从前期情况看，大家在使用财政经费方面中规中矩，但绝不能掉以轻心，各省要通过制定资金管理细则、健全监管制度等方式，提醒具体操作的基层干部，一定要把专项经费管好用好，切实为农民办好事，绝不能出现事情未干成、干部倒一片的事情。

第四，成果要转化。承包地是农民的重要财产，也是农业生产的基本要素。从上到下花那么多人力财力干这件事，不仅是为了保护农民承包权益，还是为了推动现代农业建设。试点以来，各地在确实权的基础上，积极探索成果应用，在推动规模经营、解决农民贷款难等方面取得了初步成效。如湖北沙洋将确权与推动地块集中归并经营相结合，解决细碎化耕作效率低的问题；黑龙江阿城区利用确权成果，在农村产权交易市场开展抵押贷款等。推动成果转化应用，要把数据库建起来。今年我们将着手搭建中央农村土地承包经营权信息应用平台，各地要以县级为单位，抓紧建立数据库和土地承包管理信息系统，确保数据准确、系统管用，及时向中央汇交数据。要创新成果应用方式。各地要在做实做好确权登记颁证的基础上，在推进土地流转、抵押担保、涉农补贴、承包经营权有偿退出、农田整治、解决地块细碎化等方面，积极开展成果应用探索。要加强经验交流。从试点看，确权登记成果应用方式是多种多样的，各地要注意对好做法、好经验的总结提炼，开展多种形式的交流，推动确权红利不断释放，实现确权经济效益和社会效益最大化。

在搞好承包地确权登记颁证的基础上，还要做好引导农村土地有序流转，发展多种形式适度规模经营的有关工作：一是继续深入贯彻中办发61号文件。这个文件是管长久的，各地要持之以恒地抓好贯彻落实。还没有出台实施意见的省份，今年一定要制定下发；已经出台的，要加强对落实情况的督导检查。对违反政策，下任务、定指标强迫农民流转土地的，该曝光的曝光、该查处的查处。二是抓紧健全工商资本租地监管和风险防范机制。大家要从本地实际出发，依法探索建立上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管制度，引导工商资本有序下乡，带领农民群众发展现代农业，遏制“非粮化”倾向、 严禁“非农化”行为。三是进一步提升农村土地承包经营纠纷调解仲裁能力。随着确权登记颁证深入推进、土地流转规模不断扩大，一些遗留问题浮出水面，特别是由于经济下行压力加大，就业形势十分复杂，农民工返乡要地的情况可能出现，由于农产品价格下行、经营效益下降，土地流转合同毁约的情况可能增多，纠纷调处任务更加繁重。要通过健全机构、完善制度、加强基础设施建设、强化考评、鼓励先进等方式，不断提升纠纷调解仲裁能力，确保把矛盾化解在基层，为土地制度改革顺利推进提供重要保障。四是积极开展重大理论问题的实践探索和创新。当前，工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，对创新土地经营制度提出了迫切要求。如何贯彻中央精神，落实好“长久不变”、“三权分置”等重大理论创新，推动农村基本经营制度的完善，都需要大家的实践探索和理论思考。希望大家结合本地实际，开展多种形式的调查研究，为进一步推动农村土地制度和农业经营制度创新提供参考。

二、加快构建现代农业经营体系

十八届五中全会提出，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。在三大体系中，经营体系处于支撑地位，当前又是短板。与产业体系、生产体系不同，经营体系的创新和构建，既涉及生产力的提升，更涉及生产关系的调整，事关农民福祉和农村和谐，需要在多难选择中寻找最大公约数。构建现代农业经营体系，培育多元经营主体是基础，促进融合发展是关键，完善政策支持体系是保障。要大力培育家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、社会化服务组织，使他们能够各得其所、竞相发展。要推动各主体之间融合发展，不断丰富和创新现代农业经营模式，通过资源共享、优势互补、协调行动，实现农业生产要素在更大范围的优化配置，提升农业经营效益。要针对不同主体的特点，运用适宜的政策工具，推动健全相应的政策支持体系，为新型经营主体健康发展、构建现代农业经营体系创造良好的政策环境。

(一)积极培育家庭农场。当前，我国家庭农场处于起步阶段。工作的重点是鼓励发展、支持发展，并在实践探索中逐步规范。一是探索建立家庭农场认定制度。我们所称的家庭农场，实质上是从事集约化、商品化农业生产经营的规模农户，在日本称为“核心竞争力农户”，在我国台湾称为“大佃农”，欧美则叫“家庭农场”。要重点扶持，就需要明确认定的标准。这几年各地积极探索，有了一定基础，要加大工作力度。可以先从市县做起，争取尽快在涉农市县都建立起家庭农场认定制度。二是研究制定符合家庭农场特点的扶持政策。与农民合作社、龙头企业不同，家庭农场更多地集中在生产环节，直接从事土地经营。当前面临的困难主要是如何稳定经营规模、改善生产条件，各地要重点从补贴、贷款、保险、抵押、用地等方面，推动出台相应的扶持措施。为实现对新型主体的精准扶持，今年部里将探索建立新型农业经营主体生产经营直报信息制度，这有利于家庭农场发展。各地要加快建立家庭农场名录，引导家庭农场健全财务核算，积极配合这项工作的开展。

(二)提高农民合作社发展质量。农民合作社到去年底已达到153万家，近几年平均每个月增加3万家。现在看数量不是问题，关键要提高质量。因此，工作的重点是一手抓规范、一手抓创新，提高发展质量，真正让合作社发挥好作用。一要加强合作社规范化建设。把合作社规范化建设放在突出位置，指导合作社建立健全规章制度，完善民主管理和盈余分配，让成员公平受益，有更多获得感。深入推进示范社创建，要严格把关、宁缺毋滥、加强监测，真正把示范社打造成合作社的典范。二要引导合作社创新发展。鼓励农民以土地经营权、财政量化到户资金、技术等要素入股合作社，发展专业合作、股份合作等多元化、多类型合作社；支持合作社拓展服务内容，积极发展乡村旅游、直供直销、电子商务等新产业新业态。鼓励发展联合社，加强合作社之间的联合与合作。积极配合银监会稳妥开展信用合作试点，各地要健全风险防范化解机制。三要加快培养合作社带头人。人才是合作社发展的根本动力。要把人才培养作为一项长期任务和紧迫工作，抓紧抓实。充分运用各类培训资源，加大对现有合作社带头人的培养，并注重加强对新农民、返乡农民工等群体的宣传引导，为合作社发展增添新鲜血液。

(三)促进农业产业化健康发展。当前农业产业化已进入促进农村三产融合发展的新阶段。因此，工作的重点是增强带动能力，完善联结机制，延伸产业链、提升价值链。一方面要支持龙头企业转型升级。引导龙头企业适应消费结构的变化，加大科研投入力度，大力发展电子商务、互联网+等新兴业态，创新经营方式和管理方式，提高生产效率和资源利用效率。支持龙头企业向农业导入先进生产要素，对接市场需求与农业生产，在转变农业发展方式、推动农业供给侧结构性改革等方面发挥示范引领作用。做大做强龙头企业，使龙头企业成为农村一二三产业融合发展的重要主体。另一方面要完善促进一二三产业融合发展的利益联结机制。创新和完善龙头企业与农户的利益联结关系，深入推进土地经营权入股发展产业化经营，让农民以股东身份参与企业经营、分享二三产业增值收益。以农业产业化示范基地为载体，组织实施三产融合发展试点示范，探索创新产业融合发展模式。要看到，在当前经济形势下，许多企业生产经营十分困难，我们要加强形势分析研判，系统梳理现有扶持龙头企业的政策措施，强化监督检查，推动贯彻落实，帮助企业减轻压力。深入贯彻中央1号文件和国办关于推进农村产业融合的意见，研究提出新常态下支持龙头企业发展的政策，进一步优化龙头企业发展环境。

(四)大力发展农业社会化服务。农业社会化服务是现代农业经营体系的重要支撑，是实现农业适度规模经营的重要路径。要看到，随着农村劳动力转移增多和土地流转加快，农民对社会化服务的需求越来越迫切，一个庞大的市场正在形成。因此，工作的重点是培育主体、发育市场，一要研究提出促进农业生产性服务业发展的政策举措。深入了解发展农业生产性服务业的实践经验和政策需求，推动完善促进农业生产性服务业发展的财政、税收、金融等扶持政策，大力培育新型农业服务主体，拓展农业生产性服务领域。二要扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点。要对前期试点工作进行督导检查，总结形成一批可复制可推广的做法经验。进一步扩大试点范围，探索购买服务内容、承接主体资质、购买服务程序、服务绩效评价和监督管理机制等方面的有效做法。三要强化社会化服务能力建设。引导支持服务组织建设亟需的集中育秧、粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等服务基础设施，鼓励地方搭建区域性农业社会化服务综合平台，跨区域提供专业化服务，提升服务设施条件和装备能力。农业社会化服务是个系统工程，涉及方方面面，农业部门主要抓农业生产性服务业发展，农经系统主要是发挥好综合协调的作用，工作还是要靠各行业结合生产指导去做。

三、稳步推进农村集体产权制度改革

农村集体产权制度改革事关重大，中央高度重视。习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示批示，汪洋副总理亲自组织调研和专题研讨。这项改革，涉及农村生产关系的调整和完善，牵一发而动全身，是具有“四梁八柱”性质的重大改革。近些年，各地积极探索实践，取得了一些可贵的经验和成果。但也要看到，与建立社会主义市场经济体制的新要求比，与工业化、城镇化不断加快的新形势比，与广大农民的财产、民主意识日益增强的新变化比，集体资产归属不清晰、权能不完整、流转不顺畅、保护不严格等问题越来越突出，改变这种状况，出路在改革。党的十八届三中、四中、五中全会都提出了改革农村集体产权制度的要求，我们要认真贯彻落实。

(一)深刻领会中央农村集体产权制度改革的精神。

这项改革是基础性、制度性改革，改革就是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，着力发展新型集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护集体经济组织成员权利的治理体系。这项改革十分重大，也十分复杂，要试点先行、由点及面、分类实施、分步开展。对于资源性资产，重点是按照中央已有部署，开展土地承包经营权确权登记颁证，目标是构建物权保护制度，这项工作正在进行。对于经营性资产，重点是在试点的基础上，逐步推进以股份合作为主要形式的改革，将其以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员，作为成员参加集体收益分配的依据。这项改革主要是在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。对于非经营性资产，重点是探索有效运行管护机制，确保为农民群众提供公益性服务。这方面各地都有很好的做法，要认真总结经验。按照中央要求，部里正会同中农办等部门抓紧修改完善文件，文件下发后，各地要按中央精神抓好贯彻落实。

(二)切实抓好农村集体资产股份权能改革试点。按照中央审议通过的方案，去年，经国务院同意，我们几部门批复在全国29个县开展试点，下半年又组织有关部门对试点情况进行了督导检查。总的看，各地试点工作正在积极稳妥有序推进，但在督导检查中也发现一些问题：有些地方对试点的重要性认识不到位，主要领导过问较少、重视不够，省里也缺少具体指导和督促；有的地方缺少主动性和进取心，存在试点覆盖范围偏小、改革进展较慢、改革深度不够的现象；有些地方缺少推进试点的思路办法，对试点政策学习不够、研究不透，推进试点的思路和办法不多；有的地方没有专职人员和专项经费，没有成立试点专门工作机构，也没有明确相关部门的职责分工，难以保障各项工作正常开展。按照中央部署，全部试点工作要在2017年底完成。大家要充分认识到试点是中央安排的改革事项，目的是探索总结可复制、可推广的改革经验和做法，各地要切实把试点摆上重要议事日程。今年，部里将加大指导力度，加强督导检查，开展现场观摩，组织中期评估，确保试点工作稳妥有序进行。省级联系单位要加强对试点工作的跟踪指导与监督检查，抓好各项任务的落实，督促试点县定期上报情况，按照改革新要求充实完善试点内容，着力在集体资产股份权能完善等关键环节和重点领域争取突破，确保试点改有所进、改有所成。

(三)不断加强农村集体资产财务管理。这是农经工作的看家活，也是农村集体产权制度改革的基础工作，需要抓牢抓实，持续发力，久久为功。一是推动农村集体资产管理制度化、规范化、信息化。严格落实农村集体资金、资产、资源各项管理制度，加强集体资产台账管理，规范集体资产和资源承包租赁合同管理；继续开展农村集体“三资”管理示范县创建，发挥典型示范带动作用，提升集体资产管理水平；加快推进农村集体资产监管平台建设，逐步实现省、市、县、乡、村五级联网。二是规范农村财务管理。适应新型农业经营主体的发展要求，建立健全家庭农场、农民合作社会计核算制度，修订完善农村集体经济组织财务会计制度。三是强化农村审计监督。做好财务收支等定期审计和村干部经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究制度，切实维护集体经济组织及其成员的财产权益，切实防止发生在农民群众身边的腐败行为。

最后，再强调几件事情：

一是关于减轻农民负担工作。当前减负工作总的局面是稳定的，但从近年负担检查和农民信访情况看，一些地方问题仍存在。对减轻农民负担，中央一直重视，年年中央一号文件都有要求，去年汪洋副总理讲，在制度不完善的背景下，减负工作稍有放松就会反弹，必须持之以恒抓好。新修订的《中国共产党纪律处分条例》，明确规定各种加重农民负担的问题属于违反群众纪律的行为，应当视具体情节给予纪律处分。因此，对减负工作要始终重视，一刻也不能放松。一方面要持续开展负担检查和重点治理。当前部分基层干部减负意识淡化，农民负担趋于隐蔽，各级要坚持每年开展负担检查，促使地方在减负工作中不放松、不懈怠。要坚持问题导向，对农民反映突出的问题，积极组织相关部门开展专项治理。今年要把贫困地区作为治理的重点，为贫困地区农民脱贫致富提供好的环境。另一方面要进一步完善农民负担监管制度。对涉农收费、一事一议等方面的制度，既要抓好落实，也要根据形势的变化进一步完善。对村级组织负担、新型农业经营主体负担等新情况新问题，要加强调查研究，探索建立事前监管制度，防患于未然。

二是关于产业扶贫工作。中央下发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，农业部前几天刚在恩施州召开了定点扶贫工作座谈会，对产业扶贫和精准扶贫提出了明确要求，我们要把扶贫开发作为重大政治任务，结合农经工作实际，研究制定具体扶贫措施，实现无缝对接。具体讲，重点抓好三个方面：一要推进一村一品扶贫。实施贫困村一村一品产业推进行动，总结推广一村一品扶贫开发模式。深入推进一村一品示范创建，强化品牌建设、推动村企对接，促进贫困地区特色产业发展。加大对一村一品致富带头人的培养。二要通过新型经营主体带动扶贫。包括推动新型主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式带动贫困户增收。鼓励愿意务农的贫困农户扩大经营规模，发展适度规模的家庭农场。发挥农民合作社组织化优势，引导带动贫困地区农民抱团发展优势产业，走向共同富裕。引导龙头企业采取直接投资、联合合作、产销对接等形式，与贫困地区广泛对接，促进贫困地区特色产业发展和贫困农民增收。三要通过农村集体产权制度改革扶贫。创新农村集体经营方式，鼓励集体经济组织利用集体积累或帮扶资金，领办、出资入股农民合作社，参股农业产业化龙头企业。

三是关于农经体系建设工作。今年的重点仍是贯彻习近平总书记关于“加强乡镇农村经营管理体系建设”的批示和中央1号文件精神的要求，我们要继续加强与相关部门沟通，推动下发加强乡镇农村经营管理体系建设的文件。各地也要抓住有利契机，不等不靠、主动作为，争取体系建设有大的突破。现在，河北省已经开了个好头，农业厅会同省委组织部、省编办等五部门联合下发了专门《意见》，明确了加强农经体系建设的具体要求，值得大家学习借鉴。各地要结合实际情况，采取多种方式向前“拱”，让地方党委政府重视起来，让编制部门行动起来，最好是出台加强体系建设的专门意见，也可以在综合性文件中明确提出加强体系建设的具体措施。

(本文系作者2月25日在全国农村经营管理暨土地承包经营权确权工作会议上的讲话，编辑略有删节。)