八部委出台休养生息规划让疲惫的耕地喘口气

八部委出台休养生息规划让疲惫的耕地喘口气

常钦

耕地退耕、休耕、轮作，草原禁牧、休牧、轮牧，治理重点河湖、压减地下水超采量……近日，国家发展改革委联合七部门共同发布《耕地草原河湖休养生息规划》，提出要合理降低开发强度，改善农业生态环境，以实现农业可持续发展。

长期高强度开发、超负荷利用，已危及资源永续利用和生态安全

耕地草原河湖资源是重要的农业资源。虽然我国耕地草原河湖资源总量较为丰富，但人均占有量远低于世界平均水平，且区域分布不均、资源匹配度差，长期的高强度开发、超负荷利用，已经危及资源永续利用和生态安全。对此，国家发展改革委农村经济司司长吴晓说，迫切需要合理降低开发强度，改善农业生态环境，以实现农业可持续发展。

《规划》强调按自然规律办事，把生态环境保护放在突出位置，通过最严格的管控，减少人为扰动，增强耕地草原河湖的自然循环恢复能力。考虑到当前不同资源的自然特性和在不同地区的功能定位，《规划》突出重点地区、重点问题和重点环节，分类指导、明确路径。

现阶段，耕地的首要功能仍是粮食和农产品生产，其休养生息以“养”“退”“休”“轮”“控”为主要措施，即通过耕地养护、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防控治理，实现“藏粮用新型城乡关系激发农村活力

增加农民收入涉及城乡要素配置和利益调整，需要从构建新型城乡关系的高度来推进。促进农民增收，一方面要推进城乡基本公共服务的均等化，让在农村务农的农民增产增效，腰包鼓起来；另一方面要深化户籍制度改革，让符合条件的农民工市民化，增加其就业的稳定性和社会保障。

构建新型城乡关系，要激发农村资源资产要素活力。眼下，工商资本下乡已成一大热门。既要鼓励资本下乡，发挥其带动引领作用，给农民带来资本、技术和管理经验，增加致富手段；也要鼓励工商资本与农村集体经济组织合作，整合集体土地、闲置农房等资源，发展新型商业模式，增加农民致富途径。

构建新型城乡关系，要充分发挥新型城镇化辐射带动作用。加快推进户籍制度改革，放宽农业转移人口落户条件，推进城乡基本公共服务均等化；要以建制镇为支点，深入推进农村产业融合发展试点示范工程，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中。探索农村新型社区和产业园区同建模式，带动农村产业发展和农民增收。

围绕改变传统城乡关系，国家确立了“多予少取放活”的思路，今后将不断完善新型城乡关系，促进农民收入持续增长。于地、藏粮于技”。

草原生态欠账较多，应更多发挥生态功能，其休养生息以“禁”“休”“轮”“种”为主要措施，即通过禁牧、休牧、划区轮牧、人工种草，推动草原畜牧业发展方式转变，实现草畜平衡、维护草原生态安全。

我国水资源相对紧缺，降低河湖开发强度难以一步到位，其休养生息以“治”“保”“还”“减”“护”为主要措施，即通过治理重点河湖、保障生态用水、退还合理生态空间、压减地下水超采量、保护水生生物资源，推进河湖生态系统保护与修复。

“十三五”试点，农业生态环境恶化趋势总体要得到遏制

耕地草原河湖休养生息是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。《规划》将实施期限确定为2016～2030年，其中，“十三五”期间以试点示范为主，主要解决重点地区的突出问题，探索有效模式，总结成功经验；后10年根据试点情况进行必要的调整完善，再全面展开。

《规划》确定的目标是，到2020年，确保耕地草原数量，有效恢复河湖生态空间，稳定湿地面积，稳步提高耕地质量，耕地草原河湖生态功能初步改善，资源保障能力不断增强；农业生态环境恶化的趋势总体得到遏制，生态严重退化地区的环境得到改善，基本建立资源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系，改变资源开发强度过大、利用方式粗放的状况。到2030年，耕地草原河湖资源利用与养护全面步入良性循环，生态系统健康稳定，建立完善的资源休养生息制度体系，基本形成农产品供给保障有力、资源利用高效、产地环境良好、生态系统稳定、田园风光优美的农业可持续发展新格局，实现人与自然和谐共生。

《规划》要求，加快转变农业发展方式和资源利用方式，加大农业资源和生态环境的保护与修复力度，强调完善政策措施、创新体制机制，从形成长效机制的角度，提出了较为全面的制度安排。

环保部生态司副司长阎奋民介绍，下一步，环保部将联合中国科学院组织开展2010年到2015年的全国生态状况调查评估。通过健全监测网络、开展调查评估，以及成果的应用，将为耕地、草原和河湖休养生息各项措施的实施提供有力的支撑。同时，进一步加大环境执法力度，依法对涉及耕地、草原、河湖的生态破坏和环境污染事件进行查处。

退耕休耕减产粮食最多1500万吨/年，对供给影响不大

据目标测算，“十三五”期间新一轮退耕还林还草工程，按退减耕地面积7500万亩、每亩平均产出150公斤粮食来计算，预计最高年份减产粮食大约是1125万吨；实施耕地轮作休耕试点，减少粮食种植面积按600万亩、单产400公斤粮食来计算，预计最高的年份减产粮食是240万吨；退田还湖还湿试点任务实施以后，退减的耕地面积不超过200万亩，按照每亩产出600公斤粮食来计算，预计最高年份减产粮食是120万吨。

吴晓说，退耕休耕对粮食减产的影响最高年份是1500万吨。但这低于近年来粮食平均产量的2.5%，对粮食供给的影响不大，处于可控范围内。这是前提条件。目前我国粮食库存比较充裕，是实施规划的有利条件。

今年，国务院批准了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，到2020年全国耕地保护面积不得低于18.65亿亩。退耕、休耕、轮作并不改变耕地的用途，只是由于休养生息的需要暂时退出耕作。《规划》提到，要将耕地质量提高一个等别，相当于一亩地提高100公斤的粮食生产能力。国土资源部规划司副司长周建春说，从控制耕地总量、严守耕地红线的角度来看，耕地的数量并没有减少。同时，通过土地的整治和高标准农田建设提升单产的水平，又对粮食安全起到了保障作用。

例如，在东北地区，如休耕一年，下一年种玉米不仅可以少施一遍肥料，而且单产可以提高10%左右；如果按照两年玉米、一年大豆轮作，不但可以降低重茬、迎茬导致的病虫害增多，土壤板结和农作物减产等问题，还能提高土壤肥力和农产品质量，玉米产量也可以提高5%～10%。在实施退耕还林还草的区域，种植和经营结构随之进行调整，不但可以增加木本粮油、干鲜果品和肉蛋奶的产量，还可以带动草畜、林果、育苗等产业的发展，形成新的增收渠道。