行政诉讼立案登记制的困境与出路

文/谭剑 梁志超

行政诉讼立案登记制的困境与出路

文/谭剑 梁志超

新《行政诉讼》法变立案审查制为立案登记制，在一定程度上做到了有案必立、有诉必理，保障了当事人的诉权。然而，受制于“登记立案”规定出台的仓促、立法存在“起诉条件高阶化”的局限和旧有立案审查制思维惯性的影响等多重因素，“立案难”的现状仍然存在，唯有从制度设计层面加以变革，才能还行政诉讼立案登记制的应然面向。

行政诉讼素来有“立案难、审理难和执行难”的问题。在这“三难”问题中，首要的问题就在于“立案难”。针对现实中严重存在的“立案难”，2014年修订的《行政诉讼法》不仅在总则第3条对“起诉权保障”作了原则规定，还增加了第51条“登记立案”的内容。这些规定被视为是对十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干问题的决定》中“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”规定的落实，也被视为多年争议频仍的立案登记制首次获得诉讼立法的承认。然而，受制于“登记立案”规定出台的仓促、立法存在“起诉条件高阶化”的局限和旧有立案审查制思维惯性的影响等多重因素，实践中法院对起诉的审查仍超出形式审查的范畴，在实质上承担起部分审判职能，立案与审判存在“结构分立而功能交汇”的现状，不少法院就采取了类似于“鸵鸟”的做法：不给立案也不出具收据，更遑论出具盖有法院大印的裁定，“立案难”的现状仍然存在。

立案登记制的真实意涵

立案登记制是与立案审查制相对而言的。立案审查制是指法院在立案时要对起诉人的条件进行全面审查，包括形式审查和实质审查。这种审查在一定程度上使立案变成了一审，法院出于自身利害或者外界干预的考虑而常以各种理由拒绝受理公民、法人或者其他组织提出的起诉，使不少案件在立案阶段就被拒之门外。从技术操作层面而言，“立案难”的根源在于立案方式的弊端。即便是外部对行政诉讼的干预，也是经由立案方式的技术操作来达到阻碍立案的目的。审查立案的方式使得法院掌握了是否立案的主动权和决定权，也为外界干预提供了便利。在立案阶段，因被告尚未进入诉讼，法院自然无法提供两造对抗与辩论的充分程序保障，由于立法上对起诉条件规定的比较概括且过于宽泛，解释权掌握在法院手中，起诉人只能被动接受法院的单方面决定，这种不公开、不透明、缺乏参与的封闭运作模式容易引发当事人的猜忌与对抗，加深民众对司法的误解和怨怒，也进一步灼伤了早已脆弱不堪的司法权威。

立案登记制则是取消所有实体性审查，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定的期限内依法处理。在起诉这个环节上，法院审查的主要是起诉材料有无问题等形式要件问题，而非当事人是否适格等实体要件。对于基本形式要件符合的起诉，法院就应当予以登记并立案。至于诉讼请求是否合理、证据是否充分、是否需要追加被告等，均需留待立案后再进行审查。实行立案登记制，法院只是对某些格式或者形式上的审查，通过适当降低诉讼门槛，将符合起诉形式要件的案件纳入司法程序中，启动诉讼程序，使更多的行政争议进入诉讼程序，给当事人一个充分说理的地方，从而引导当事人从“信访”到“信法”的转变，从而阻隔了任何企图阻碍法院正常立案的行为，有利于解决“立案难”。

“登记立案”入法并未改变立案审查的实质

《行政诉讼法》第51条这一被认为是开创“立案登记制”纪元的创新条款，由于立法准备的不足，将本该后置的诉讼要件植入起诉审查之中，由此产生“起诉条件高阶化”和立案难度上浮等问题，“登记立案”入法并未改变立案审查的实质。

1.“登记立案”入法准备不足

从送交第十二届全国人大常委会第六次会议（2013年）、第十次会议（2014年）审议的《行政诉讼法修正案（草案）》的内容来看，均只规定法院在接到起诉状时应当场予以“登记”，并未有“登记立案”的表述。草案与正式文本在表述上的两字之差导致“登记”的功能全然不同：草案的“登记”仅仅是发生记录的事实行为，仍属于立案审查制下的“登记”。最终通过的《行政诉讼法》第51条“登记立案”的表述，实际上意味着“登记”就是“立案”。登记立案的本来目的在于“有案必立”，让案件进入审判程序，通过审判过程判断，再作出是否驳回起诉或者驳回诉讼请求的决定。无论是从现有立法的规定，还是从实施效果来看，修改后的《行政诉讼法》关于“登记立案”的规定其实只是用词上的调整，并没有实质性的进步。究其原因，既有立法技术准备不足的原因，也有对实行立案登记制信心不足的因素。新《行政诉讼法》是在十八届四中全会闭幕后三天内通过的，“登记立案”也是在最后时分才加入。立法者对十八届四中全会决定中“立案登记制”缺乏充分的思想及技术准备，却又要贯彻四中全会决议的精神，仓促地在文本上进行了简单的文字添附，未能对整部法律进行通盘考虑。因此，《行政诉讼法》虽然规定了“登记立案”制度，但实际上仍然停留在实体审查的旧时状态。

2.“登记立案”的字面规定与“起诉条件高阶化”的冲突

《行政诉讼法》第51条第1款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”从中不难看出，法院“应当登记立案”的前提条件是“符合本法规定的起诉条件”，而规定“起诉条件”的是《行政诉讼法》第49条和第25条。上述条款规定的起诉条件包括“与行政行为有利害关系”、“有明确的被告”、“有具体的诉讼请求和事实根据”以及“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。上述条件都需要进行严格审查才能作出明确的判断，实际上仍然摆脱不了实体审查的窠臼。例如，关于“与行政行为有利害关系”的问题，由于利害关系的构成要件在理论上存在多种观点，在实践中利益牵连需要达到何种程度才算“足够”，都需要深入到具体案件中才可能作出正确判断。判断是否具有“利害关系”的审查，必然要进行实体审查，而这些审查是需要到审理阶段才进行的工作。如果将“利害关系”作为登记立案的条件之一，立案庭的法官需要在很短的时间内作出判断，加之很多基层法院立案庭很少有专门负责行政诉讼立案审查的法官，这必将导致许多案件可能不被登记立案。又如，对是否有“具体的诉讼请求”的判断，尽管最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条列举了“请求判决撤销或者变更行政行为”、“请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务”、“请求判决确认行政行为违法”、“请求判决确认行政行为无效”、“请求判决行政机关予以赔偿或者补偿”、“请求解决行政协议争议”、“请求一并审查规章以下规范性文件”、“请求一并解决相关民事争议”和“其他诉讼请求”等九种情形，但是同样会陷入实体审查的怪圈。再如，“属于人民法院受案范围”这一起诉条件本身就是一个十分复杂的问题。《行政诉讼法》对其采取了概括加具体列举以及排除的方式进行规定，但是处于“灰色地带”的行政争议经常发生，不被受理立案的不在少数。特别是新型案件不断出现，是否能立案需要进行详尽的判断。如果在立案阶段便进行审查，会导致案件审理阶段前移，出现未立先审、未审先判的尴尬状况。

《行政诉讼法》第51条第1款规定了对符合条件的案件应当登记立案，第2款则是对立案的程序进行了规定。根据第51条第2款的规定，法院对于“当场不能判定”的，“七日内决定是否立案”。既然是进行登记立案，就不可能出现“当场不能判定”的情形。因为如果仅是形式审查，即便出现“起诉状内容欠缺或者有其他错误的”，按照第3款规定予以指导和释明，并一次性告知补正即可，也不会出现“七日内决定是否立案”的情形。此时，法院“接收起诉状”以及“出具注明收到日期的书面凭证”的行为，是否属于登记行为？如果不属于，那么这种收受材料的登记仅仅只是具有记录功能，与案件是否属于法院管辖无关，没有任何立案效果，这就与立案登记的实质意涵相去甚远。因此，从《行政诉讼法》第51条第2款规定的具体程序上仍然可以看出实体审查的要求，这显然与立案登记制的本质格格不入。

新《行政诉讼法》从“立案审查”到“立案登记”这种法律语言表述的变化，虽可在一定程度上缓解人们对于“立案难”的心理感受，但此种改变并未真正抓住行政诉讼立案受理制度的关键问题。故而在起诉条件方面维持了原来关于起诉的条件构成，继续将实体裁判要件纳入了起诉要件。“登记立案”入法是在强大的立案审查制思维定势下，借助十八届四中全会之精神意外降生的“半成品”，无论在理论指引上还是在立法技术层面，都存在诸多不成熟之处，规范层面的立案审查制逻辑并未改变。

立案登记制的应然面向

自2015年5月1日全面实行立案登记制后，行政诉讼的立案数量在短期内成倍数增加。行政诉讼立案率在短期内的飙升，在很大程度上夹杂了部分法院对立案登记制实质意涵的误读。有的法院对于当事人的起诉没有进行法律意义上的审查，而是见到起诉状就“照单全收”，这在一定程度上是法院在自觉寻求政治正确的过程中作出的“创造性解读”，缺乏规范依据和理论支点。因此，唯有从制度设计层面加以变革，才能还行政诉讼立案登记制的应然面向，即合理区分诉的阶层要件和实现起诉条件的低阶化回归。

1.合理区分起诉条件、诉讼要件和本案要件

在诉讼法学理论上，存在起诉要件、诉讼要件和本案要件的三阶层要件之区分。起诉条件是指诉的适法提起所必需的条件。缺乏起诉条件，诉讼无法开启，不产生诉讼系属的法律效果。一般而言，对起诉要件的审查，应当是核对诉状中是否写明必要记载事项，如当事人、诉讼请求及理由是否明确。符合起诉条件的法院予以立案，诉讼系属方才完成，但是诉讼系属是否合法，案件能否进入实体审理阶段则取决于诉讼要件是否具备。

诉讼要件也称之为“实体裁判要件”，其涉及到诉的合法性问题。对诉讼要件的审查集中于诉讼系属之后、实体审查前的阶段。此阶段诉讼要件一般包括：是否属于行政诉讼受案范围、法院是否具有管辖权、当事人是否具有相应能力、同一案件别无诉讼系属、起诉符合法定程序等程序条件。对于诉讼要件的审查应当在庭审前的准备阶段进行，我国现有庭审前的准备阶段主要承担文书送达、组成合议庭等事务性工作，无法发挥实体审理前的过滤功能。

当事人的起诉唯有满足起诉要件和诉讼要件后，才可获得法院的实体裁判，若要胜诉，则需要具备本案要件。本案要件是指诉讼请求获得法院支持的要件，其涉及诉的理由具备性问题。对本案要件的审查，本质上是对实体争议的判断。在行政诉讼中，这主要表现为对争议的行政行为合法性判断。

新《行政诉讼法》关于“起诉条件”的规定实质上包含了学理上诉的三阶层要件，内容上的错置导致我国行政诉讼立案审查形同虚设。行政诉讼实行立案登记制，要求起诉状符合“起诉条件”，但是由于在规范层面上并未形成起诉要件、诉讼要件和本案要件的合理界分，诉讼要件和本案要件被部分地植入“起诉条件”并前置于立案阶段，要完成对两者的法定审查使命，法院在操作层面上就不可能仅以起诉状的形式审查为之。在真正的立案登记制下，立案的功能应当是将起诉进行形式审查后登记在册，然后转入审判程序，将针对形式要件的“挂号”式登记事项与针对程序和实体问题的裁判事项分离开来。

2.实现起诉条件的低阶化回归

新《行政诉讼法》将“起诉条件”定位为诉讼开启的条件，但在内容上却同时染指诉讼要件和本案要件，法院在立案时必然需要进行实质性审查，加之其他限制起诉的政策需要，势必造成了事实上的“立案难”卷土重来。《行政诉讼法》第51条本身就包含着自相矛盾的因素，按照现行《行政诉讼法》规定的起诉条件进行审查，就不是真正的登记立案制度。因此，我国行政诉讼立案登记应然面向，关键在于“起诉条件”之修正和形式审查之坚守。修正后的“起诉条件”应限定为针对起诉状所载明的必要事项的审查，即有明确的当事人、诉讼请求、事实和理由，以实现起诉条件的低阶化回归。

首先，有明确的当事人是指原、被告的身份能够被辨认。对原告而言，现行立法要求的是“与行政行为有利害关系”这一实质标准，即适格原告标准。对此，我们认为随着诉讼理论的发展，在诉讼能否启动问题上，当事人只不过是以自己名义请求权利保护的形式当事人，只需要其明确即可，至于是否具有实质的“利害关系”，由于涉及到对整个案情和相关实体问题的把握，可以留待立案后再进行审查。现有的立法规定为法院将案件挡在诉讼之外大开了方便之门，而这明显不符合十八届四中全会的决议精神和《行政诉讼法》修改后突出体现“解决行政争议”的目的。在被告方面，现行立法只是要求其“明确”，即只要被告的正式名称、住址能够被反映即可。

其次，有明确的诉讼请求是指当事人的主张是可辨认的事项、不存在含糊其辞的情形，并且在法院的审理权限之内。如同时诉请法院撤销和变更同一行政行为，要求法院确认国务院的行政法规违法等内容，就不符合“明确诉讼请求”。

最后，有明确的事实和理由，并不强调其必定能够对诉讼请求起到支撑作用。例如，诉讼请求为撤销某行政行为，但是当事人提出的事实和理由却是属于行政行为“重大且明显违法”，法院就不能拒绝立案。

在规范层面，我国行政诉讼立案登记制并不限于起诉状之形式审查，而是将本该后置的诉讼要件乃至本案要件植入起诉要件的审查之中，而前两种要件的复杂性迫使法院在立案阶段习惯性地进行实质审查；在实践层面，部分法院因对行政诉讼立案登记制的实质内涵存在误读，故而走向“立案不审查”的另一极端；在宏观层面，因政策考量、错案追究制和追求高调解率、维稳目标的“立案政治学”存在，对立案的不正当干预往往通过法院自我审查及政治法律化技术来发挥作用。因此，调整规范只是第一步，立案登记的真正落地生根，在根本上更取决于行政诉讼内外部环境的改善。

（作者谭剑系湖北大学法律系副教授、硕导，梁志超系湖北大学法律系研究生，本文为湖北省人民检察院课题《政府不作为的检察监督研究》的阶段性成果。）