东城区《新行政诉讼法》实施一周年回顾与展望

文/李凌波

东城区《新行政诉讼法》实施一周年回顾与展望

文/李凌波

新《行政诉讼法》从实际出发，紧抓主要矛盾，解决主要问题，许多制度性的创新取得了显著成效，但也不可避免地出现了“滥诉”、“恶意起诉”等问题。社会实践永远在创新，新的司法与制度需求不断出现，我们要按照行政诉讼法的精神和原则，在实践中积极探索，积累经验，进一步推动行政诉讼制度的完善。

新《行政诉讼法》实施以来东城区的主要工作情况

1.建章立制，规范行政应诉工作

2015年上半年，为进一步提高行政机关应诉水平，东城区制定了《关于贯彻落实新《行政诉讼法》进一步加强我区行政应诉工作的报告》、《关于进一步加强行政诉讼应诉工作的通知》，为进一步加强东城区行政应诉工作提出了合理化意见和建议，从完善行政机关负责人出庭应诉工作、继续落实有关制度、区政府法制办在应诉工作中的作用、行政复议纠错等方面进行了一系列工作部署。

2015年年底，根据行政机关负责人出庭工作的需要，并结合工作实际，东城区政府法制办起草了《东城区行政机关负责人出庭应诉工作规定》，明确了行政机关主要负责人全面负责本行政机关的行政应诉工作，行政机关负责人非因正当理由不得拒绝出庭应诉的几种情形，确定了行政机关负责人出庭应诉的考核指标要求，同时按照“谁主管谁应诉”的原则划分应诉职责，提出了需要区长或者分管副区长出庭应诉的审批工作流程。同时，邀请市四中院法官为全区行政机关领导及法制干部进行新《行政诉讼法》专项业务培训，通过负责人出庭应诉、组织案审旁听等多种形式，切实提高行政机关的行政应诉能力和业务水平。

区政府历来高度重视与司法机关的良性互动联系机制建设，召开司法与行政互动联席会，强调司法判决的严肃性与权威性，要求各单位高度重视司法判决，对判决反映出的问题要及时纠错进而改进工作。这一长期坚持的良性沟通机制有效地推动了我区实现构建法治政府的共同目标，2015年，我区未收到行政复议意见书、建议书及司法建议。

2.完善工作机制，提升应诉案件办理质量

严格落实区政府制定的《北京市东城区人民政府及其工作部门诉讼案件应诉工作规则》（东政发〔2013〕26号），完善行政机关负责人出庭应诉工作流程。区政府法制办充分发挥好牵头组织协调作用，积极组织召开行政应诉工作协调会，落实应诉单位，做好应诉答辩工作。区政府法制办不断加强学习培训，组织全区法制干部参加行政应诉工作培训会，强调应诉工作的重要性，打牢工作基础，提升应诉能力。

自新《行政诉讼法》实施以来，我区行政复议案件和诉讼案件增长迅速，行政诉讼案件数量增长尤其明显。2012年、2013年、2014年东城区行政诉讼案件数量分别为170件、214件及310件，2015年激增到690件，全区应诉压力陡然增大。

新《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人（含正职、副职领导）应当出庭应诉。2015年度，全区各涉诉行政机关负责人共出庭应诉17人次。其中，区人力社保局、区发改委等单位均有“一把手”参与出庭应诉活动，区教委、东城规划分局、区交通支队等单位的分管领导也参与了出庭应诉活动。

3.诉讼案件特点及原因分析

从败诉案件反映的问题来看，行政机关履行职责的积极性有待提高；在向行政相对人送达文书以及告知相关权利等程序事项上应当更加细致；在作出行政决定时应当加深对实体法的理解以免产生偏差；政府信息公开工作的公开内容和公开范围还需要进一步精确把握，在信息公开的程序性事项上应当更加注意以免出现程序违法或程序瑕疵。

一是怠于履行职责。如在接到当事人的举报投诉后，因未及时调查或充分调查，致使行政相对人对处理结果不服，最终导致法院在多个同类型行政不作为案件中判令行政机关限期履责。怠于履行职责不仅影响行政相对人权利的维护，还会影响公众对于行政机关的信任。此类败诉案件占败诉案件总量的比重较大，应当引起相应行政机关的重视。

二是对程序性违法重视程度不够。

多个行政机关均出现了因行政行为存在程序性违法或程序瑕疵而导致败诉的情况。在日常工作中，行政机关应当提高对于程序性事项的重视程度，要深刻理解完整地履行每一道程序不仅仅是“走过场”，更是在维护行政相对人的相关权利。同时，认真履行程序性事项还能减少相对人仅针对程序违法提出的行政诉讼。在当前行政机关执法能力普遍提高的情况下，各行政机关对于实体问题的把握一般不会出现重大问题，反而是由于对程序性事项的疏忽导致行政案件频发，且此类案件败诉几率也比较大，如果行政机关能更加认真地履行每一道程序，保证程序合法，便可以有效减少仅针对程序违法提起的行政诉讼。

点 睛

从败诉案件反映的问题来看，行政机关履行职责的积极性有待提高；在向行政相对人送达文书以及告知相关权利等程序事项上应当更加细致；在作出行政决定时应当加深对实体法的理解以免产生偏差；政府信息公开工作的公开内容和公开范围还需要进一步精确把握，在信息公开的程序性事项上应当更加注意以免出现程序违法或程序瑕疵。

三是对于相关法律的理解不够准确。

多个行政机关均存在因法律适用错误导致行政案件败诉的情况，如未在告知书、决定书中引用相关法律条文而导致法院判令撤销的情况时有发生。对相关法律理解不够准确不仅会造成援引法律错误，还会造成行政行为在实体上的瑕疵，严重影响行政机关办案水平的提高，因此类问题造成的败诉案件行政机关应当认真研究，明确相关法律的规定。

四是责任心不强。有的行政机关出现了因应诉准备工作不足及工作手续核查不认真导致败诉的情况。通过此类案件可以看出，平时的工作态度不负责、不认真不仅会使行政工作出现不应该有的瑕疵，还会导致本来比较有把握能够胜诉的案件反而出现败诉的结果。还有一些因行政机关作出的行政行为事实不清、证据不足而败诉的案件，也说明平时的工作态度十分重要，必须认真负责。

五是新《行政诉讼法》的挑战。自新《行政诉讼法》颁布实施以来，由于行政复议机关做出维持原行政机关作出的行政行为的决定必须与原行政机关共同应诉，因此区政府涉及的行政诉讼案件激增，败诉案件的数量也会随之增加，这就要求各行政机关要做好充足准备以应对这一“新常态”。

4.下一步工作设想

一是不断提高行政机关负责人的出庭应诉意识。新《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人应当出庭应诉，各行政机关应当落实此项规定并增强示范效应，不断提升各行政机关负责人对依法行政工作的表率作用，以进一步提高行政机关自身依法行政的意识和行政机关的公信力。

二是着力提升行政执法水平，完善沟通协调机制。自新《行政诉讼法》颁布实施以来，涉诉行政机关的数量以及行政机关涉诉案件的数量均有明显的增长。针对这一新情况，首先，各行政机关内部应当加强对于相关法律、法规的学习，并且要进一步加强业务技能培训，如开展执法讲座和业务探讨，不断提高行政机关的执法理论水平和执法能力。其次，要提高相关人员的依法行政意识，树立法治思维，增强对各项法律法规和政策的研判能力，提高依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平。再次，在区政府和各行政机关共同应诉案件激增的背景下，应当加强和完善区政府法制办与各行政机关之间的沟通协调机制，及时就行政执法和行政应诉工作中相关法律的适用问题进行研究，建立良性的沟通互动平台，及时研究和解决工作中发现的各类问题尤其是普遍性问题。

三是重点把握程序性事项。从具体败诉案件的分析中可以看出，许多案件的败诉是可以避免的，尤其是由于程序违法而导致败诉的案件当中，行政机关对实体问题的把握没有瑕疵，但因为工作责任心不强、怠于履行职责或管理工作不规范等原因造成程序违法或程序瑕疵。此类案件不仅败诉率较高，而且败诉之后行政机关也只是修正程序瑕疵重新作出相同的行政行为，不仅浪费行政和司法资源，行政机关也不能从此类案件中获得更多的经验教训。在以后的工作中，建议各行政机关工作人员增强责任心，增强程序意识，认真履责，避免此类案件的发生。

四是进一步加强与司法机关的沟通交流。在涉诉案件的实体问题方面，随着行政机关执法能力和司法机关司法水平的提高，各行政机关和法院之间就实体问题的争议和不同理解会越来越凸显，应当进一步加强行政机关与司法机关的业务交流，就执法工作中的疑难问题以及诉讼中的争议问题进行沟通研究，争取达成共识，达到规范行政行为的共同目的，共同解决行政机关面临的难题，更好地维护行政相对人的合法权利。

新《行政诉讼法》实施以来的积极意义及问题

新《行政诉讼法》贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实了全面推进依法治国的各项要求，针对行政诉讼立案难、审理难和执行难问题，扩大了受案范围，畅通了诉讼渠道，完善了管辖制度和诉讼程序，加大了对行政行为监督的力度和不执行法院判决的惩处，有许多制度创新。

新法实施后，无论是法院还是行政机关都能够有效确保新法规定的各项原则、制度落到实处，取得了明显的成效。一是有效落实立案登记制度，畅通行政诉讼救济渠道，有效化解了困扰行政审判多年的起诉难、立案难的问题。二是严格司法审查标准，有效维护人民群众的合法权益。三是坚持实践需求导向，加大调研督导，有效解决新法实施出现的新问题，规范新类型案件审理，统一裁判尺度。四是积极推动行政案件的协调和解工作。五是通过司法与行政的良性互动，积极延伸职能，协同推进法治政府建设。

在行政诉讼案件数量激增的同时，也出现了“滥诉”、“恶意起诉”、浪费司法和行政资源等问题。一些当事人对不符合起诉条件和不属于法院管辖的案件也坚持起诉；有的利用立案登记门槛较低等机会，滥用诉权甚至恶意起诉。立案庭发挥职能作用不明显甚至形同虚设，大量需要裁驳的案件进入了审判程序，既造成了法官数量与办案数量的极不相称，另一方面也降低了法官的办案质量，在浪费司法资源的同时也消耗了大量的行政资源和成本。2015年，东城区有三分之二的案件被实体审理后裁定驳回，大量信访、历史问题重复或改头换面进入审判程序，极大地浪费了行政及司法资源。

实行法官独任审判以来，因法官阅历、经历等不同，造成了同一类型案件裁决方式及标准出现差异，从而影响行政机关相关工作的开展，甚至无所适从。

另外，行政复议机关当被告的压力空前加大，相比新法修改以前，复议机关应诉案件量大增，压力激增。

对更好实施新《行政诉讼法》的若干建议

为更好地实施新《行政诉讼法》，需要着力关注以下几个问题：

一是正确理解立案登记制，处理好扩大受案范围与防止滥诉的关系。建议最高法在总结经验的基础上，尽快出台新的司法解释，在确保当事人诉权的同时，有效防止滥诉、恶意诉讼问题。

二是全面准确实施新《行政诉讼法》，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。在调解、一并审理民事争议、适用简易程序、判决和执行方式等方面，及时发现问题、总结经验，出台相关司法解释，充分发挥新《行政诉讼法》的作用。

三是将行政诉讼监督转化为依法行政的压力和动力，助力法治政府建设。

建议人民法院通过发出司法建议等各种方式，督促各级行政机关提高依法行政水平。

四是人民群众对行政审判水平寄予了更高的期待。新法实施后，人民群众对通过诉讼实现公平正义有了更为迫切的期待，新类型及疑难复杂案件不断涌入法院，加大了法院案件的审理难度。

五是对法院实质化解行政争议提出了更高的要求。新法实施后，一些涉及历史遗留问题和敏感性事件、群体性诉讼相继进入了诉讼程序，行政案件上诉、申诉率高、息诉率低的突出问题依旧存在。

六是司法助力法治政府建设的职能作用进一步凸显。新法确定的各项新制度，拓展了行政审判领域，为法院在法治政府建设进程中营造了更广阔的作为空间。

总之，新《行政诉讼法》在制定过程中面临着许多问题，新法从实际出发，抓住主要矛盾，解决主要问题，但新法并非完美无缺，其具有阶段性特征。社会实践永远在创新，新的司法需求和制度需求不断出现，我们要按照行政诉讼法的精神和原则，在实践中积极探索，积累经验，进一步推动行政诉讼制度的完善，从而进一步促进全面推进依法治国的伟大进程。

（作者系北京市东城区人民政府法制办公室主任）