协同推进环京津贫困县发展问题研究

刘　娟

（中共河北省委党校经济学教研部，河北石家庄050061）



协同推进环京津贫困县发展问题研究

刘娟

（中共河北省委党校经济学教研部，河北石家庄050061）

[摘要]京津周边罕见地分布着大量贫困县，其经济社会发展水平与京津冀其他地区相比，存在着“断崖式”落差，直接制约了京津冀协同发展机制的形成。必须有效整合中央和京津冀地方政府的扶贫资源，以培育优势扶贫产业、补齐公共服务短板、生态环境共建共享为核心路径，探索对环京津贫困县的协同帮扶措施。

[关键词]环京津；贫困县；路径

在环京津地区罕见地分布着大量的贫困县，河北境内主要包括分布在张家口、承德、保定三地的28个贫困县，其中，贫困程度最深的是隶属于燕山-太行山集中连片特困地区的22个片区县，它们无论是在经济发展水平、基本公共服务还是生态环保领域，均与京津冀其他区域存在“断崖式”落差，不仅直接限制了京津冀区域中心城市转移辐射功能的发挥，而且制约了京津冀合作共赢、协同发展机制的形成。

由于环京津贫困县承载了大量的农村贫困人口，自然基础薄弱，产业发展、基础设施、基本公共服务、生态修复等历史欠账多，单纯依靠河北省自身的扶贫力量已经不能满足其脱贫发展的要求。因此，要加快建立京津冀区域间资源共享、合作共赢的新机制，缩小区域发展差距，如期保质完成区域扶贫攻坚任务，必须加快整合中央和京津冀地方政府的扶贫资源，以培育优势扶贫产业、补齐基本公共服务短板、生态环境共建共享为核心路径，探索对特困片区的共同帮扶和协同推进措施。

一、培育优势扶贫产业：依托市场政策“双轮驱动”，增强贫困县的借势发展、承接发展能力

环京津贫困县发展落后的核心障碍是产业结构层次偏低，升级缓慢。突出表现为农业比重高，以传统种养业为主；工业结构“一矿独大”，畸形发展；服务业规模小、发展缓慢。因此，必须因地制宜，发挥市场调节和政策引导的“双轮驱动”功能，依托区域已有产业基础，挖掘京津市场需求，以农业“现代”化、工业“新型”化、服务“特色”化为导向，优化区域产业定位和升级方向，针对京津中心城市产业疏解外溢的重点领域，拓宽承接空间容量，完善承接平台建设，不断增强错位发展、借势发展、承接发展能力，打造特色优势扶贫产业集群。具体说来：

第一，以扶贫产业片区为载体，打造环京津绿色有机农业带。瞄准京津冀高端消费市场，结合自身区位特点、资源禀赋，按照“因地制宜、突出特色、规模发展、集约经营”的思路，重点发展节水设施蔬菜、设施畜牧、食用菌、优质林果和杂粮、中药材等高效农业，不断提高农业扶贫产业的规模化、标准化、片区化、链条化发展能力，构筑有市场竞争优势、绿色可持续的强区富民产业。[1](P22)

为形成农业扶贫产业的规模发展、集群发展态势，在空间布局上要打破行政区域界限，注重跨区域合作，集中连片开发，打造跨村、跨乡甚至跨县的扶贫产业片区。积极吸引京津发达地区的工商业资本和龙头企业入驻，加快延伸精深加工、物流储运、休闲观光等高附加值的扶贫产业链条，建立健全“现代农业园区+龙头企业+合作经济组织+基地+贫困农户”的链式扶贫体系。

第二，坚持“有中生新、无中生有”有机结合的原则，打造环京津新兴工业隆起带。借助京津产业结构升级和辐射外溢的有利机遇，一方面，实现食品加工、五金机械、医药制造等传统工业的提档升级；另一方面，积极培育风能、地热、太阳能等新能源产业和装备制造、电子信息等战略新兴产业，形成环京津新兴工业隆起带。为强化政策支持和区域帮扶力度，应积极创新对口帮扶机制，加强京津大中城市和河北省唐山、石家庄等相对发达区域对环京津特困县区的园区发展帮扶力度，在入驻企业数量、投资额度等方面细化考核指标，健全激励约束机制，引导骨干企业和重点项目向贫困地区倾斜布局。

第三，拓展特色服务业发展空间，打造环京津休闲旅游和养老康健产业带。环京津贫困县拥有极为丰富的自然景观、民俗文化和生态旅游资源，休闲旅游业是当地颇具竞争优势的龙头产业，特别是随着北京、张家口2022年联合举办冬季奥林匹克运动会以及河北省“美丽乡村”建设的推进，将会为相关地区发展现代服务产业，带来难得的历史机遇。

二、补齐公共服务短板：统筹谋划基础设施和社会服务体系，完善配套扶持政策

促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展的核心内容。目前，河北省特别是贫困地区在基础设施、公共服务水平和质量层次上差异明显，必须加大京津冀公共服务规划和政策统筹衔接，在基础设施和教育、医疗、文化等方面开展改革试点，力求到2020年，实现区域间的基本公共服务差距明显缩小，公共服务共建共享机制初步形成。

一方面，加快贫困县道路、电网、水利、通信等基础设施建设，根本改善区域发展硬环境。交通不便、信息闭塞、缺水少电等，是长期制约环京津特困地区发展的瓶颈，必须高标准谋划一批重大基础设施项目。如加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络，重点打通与京津相连的“断头路”。另一方面，加快发展贫困县教育培训、医疗卫生、社会保障等公共事业，提升贫困人口自我发展的能力。环京津贫困县与京津县（区）的反差，不仅体现为贫困人口收入水平低，更体现为缺乏自我发展能力和公平分享发展成果、改善民生福祉的权利，体现为一种发展型贫困。因此，要加快建立统一规范灵活的区域性人力资源市场，加强对贫困人群的职业教育和创业扶助，拓宽他们进入京津劳务市场的有效渠道，增强他们的就业能力。

为加强环京津贫困县的基本公共服务供给能力，应完善配套扶持政策：

一是加大中央和河北省财政扶贫资金和行业资金的投入力度。针对环京津贫困县道路、水利、电力建设和移民搬迁等项目成本比平原地区偏高等问题，应适当提高中央财政和河北省财政对相关项目的投资补助标准或资本金注入比例，并统筹安排、整合使用各类专项扶贫资金、涉农资金、行业资金、社会帮扶资金，构建“大扶贫”格局。如实现行业专项规划与扶贫规划有效对接，加大各级行业资金向环京津贫困县基础设施建设和公益事业发展的倾斜投入力度，做好相关项目谋划和资金预算。

二是切实取消环京津贫困县基础设施和公共事业发展的配套资金要求。国家在布局重大基础设施和基本公益事业项目时，常常要求地方政府自筹比例不等的配套资金。但贫困地区由于财力薄弱，很难满足配套要求，要么无法获得上级财政资金支持，要么产生大量的半拉子工程和豆腐渣工程，使资金使用效益大打折扣。因此，建议切实落实相关政策规定，取消集中连片特困地区的自筹资金要求，所需资金缺口通过整合财政资金、政策性金融资金、社会资金、发行债券等途径加以弥补。

三、生态环境共建共享：完善生态公平补偿机制，促进区域利益协调

环京津贫困县基本是贫困地区和生态功能区的耦合区域，它们在谋求脱贫的同时，常常承担着修复区域生态环境的外部功能，由于传统产业淘汰升级的成本大，区域发展的生态限制明显，缺乏公平的发展机会和利益补偿，特别是生态补偿标准低、不规范、不稳定，已经成为导致部分环京津贫困地区集体性致贫、返贫的重要因素。[2](P21)因此，必须协调贫困县经济发展和生态保护之间的矛盾，建立生态环保的共建共享机制，真正做到“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”，实现贫困县的“绿富”结合。

第一，健全中央政府对环京津贫困县的生态补偿机制。加大对承担生态涵养功能的贫困地区的转移支付力度，拨付专项投入管理经费，增加对草场、林地、水资源保护区的生态补偿，扩大补助范围，提高补偿标准，延长补偿时间。建议加大与北京和中央的政策协调力度，参照北京市周边县区标准，将国家重点公益林补偿标准由10元/亩提高到40元/亩，把退耕补助期限延长至30年，补助标准由90元/亩提高到350元/亩，并逐步实现贫困村“护林员”制度（目前北京郊县在各贫困村每家配置一个护林员指标，市县财政为每人每月支付1000多元工资），建议效仿该制度，将其覆盖到环京津贫困县。同时，继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、防护林体系建设等重点生态修复工程。通过禁牧休牧、划区轮牧、牲畜舍饲圈养、人工饲草基地建设等，使环京津贫困县退化草原休养生息，促进贫困地区生态环境改善和农牧民收入的提高。[3](P10)

第二，健全京津冀区域之间的生态公平补偿机制。积极探索生态环境服务转化为市场价值的有效途径，建议由京津冀区域协调机构牵头，加大京津生态受益方对环京津贫困县等生态贡献方的跨区域补偿力度，拓宽补偿形式、提高补偿标准，积极尝试项目投资、安排就业、碳交易、支付水资源维护费或“一揽子”生态补偿费等灵活多样的补偿方式，真正做到生态扶贫，协同发展，推动三地之间形成生态修复工程的共建共享机制，而非利用行政地位优势，单方面要求环京津贫困地区做贡献、做牺牲，从而通过赋予其公平的区域发展权利，实现其脱贫致富、绿色崛起。

［参考文献］

[1]李然.京津冀协同发展对河北县域经济的促进与影响.市场论坛[J],2015（9）.

[2]赵弘，何芬，李真.环京津贫困带减贫策略研究——基于“可持续生计框架”的分析.北京社会科学[J],2015（9）.

[3]张蓬涛,张贵军,崔海宁.基于退耕的环京津贫困地区生态补偿标准研究[J].中国水土保持,2011(6).

[责编校对:赵哲]

The Research of the Collaborative Advancing Development Issues about Poverty-stricken Counties around Beijing and Tianjin

LIU Juan
(Research Department of Economics,Party Schoolof HebeiProvincial Committee of C.P.C, Shijiazhuang 050061,China)

Abstract :Surrounding Beijing and Tianjin, there is rare distribution of many poverty-stricken counties. Its eco⁃nomic and social development level compared with other regions, has a“cliff-style”drop, which directly re⁃stricts the formation of Beijing, Tianjin and Hebei collaborative development mechanism. The central and local governments of Beijing, Tianjin and Hebei anti-poverty resources must be integrated effectively , cultivate com⁃petitive anti-poverty industries, completing short board of public service, sharing the ecological environment as the core path, exploring the collaborative assistance measures for poverty-stricken counties around Beijing and Tianjin.

Key Words:around Beijing and Tianjin; poverty-stricken counties; path

[中图分类号]F323

[文献标识码]A

[文章编号]1671-198X（2016）01-0069-03

[收稿日期]2015-12-10

[作者简介]刘娟（1975—），河南省淮阳县人，中共河北省委党校经济学教研部教授，中央党校经济学博士，研究方向为区域经济和农村扶贫开发研究。